CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH ÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
3.2. Thực tiễn thi hành án hành chính ở Việt Nam
3.2.2. Những tồn tại, hạn chế trong thực tiễn thi hành án hành chính ở Việt Nam
3.2.2.1. Những hạn chế chung trong thực tiễn thi hành án hành chính
Thứ nhất, số lượng các bản án, quyết định của Tòa án không được thi hành hàng năm vẫn còn ở mức cao
Việc THAHC trong trường hợp Tòa án chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện gặp nhiều khó khăn. Do không có cơ quan chuyên trách THAHC, biện pháp bảo đảm thi hành án không hữu hiệu nên việc thi hành án trong trường hợp này phụ thuộc rất lớn vào ý thức chấp hành của người bị kiện là các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Số vụ việc không được thi hành trong thời gian qua ở nước ta còn cao. Từ số liệu Bảng 2.4 Phụ lục 2 và Biểu đồ 3.5 tại Phụ lục 3 cho thấy số bản án, quyết định của Tòa án về VAHC thi hành chưa xong qua các năm ở mức độ cao và có xu hướng năm sau cao hơn năm trước, cụ thể như sau: năm 2013, số bản án, quyết định chưa thi hành xong
42 vụ việc chiếm tỉ lệ 11,2% trên tổng số vụ việc phải thi hành; năm 2014 là 64 vụ việc chiếm tỉ lệ 14,2%; năm 2015 là 74 vụ việc chiếm tỉ lệ 27,8%; năm 2016 là 95 vụ việc chiếm tỉ lệ 34,7%; năm 2017 là 85 vụ việc, chiếm tỉ lệ 23,6%; năm 2018 là 224 vụ việc chiếm tỉ lệ là 61,8%; năm 2019 là 339 vụ việc chiếm tỉ lệ 53,2%191. Như vậy, có thể kết luận tình trạng cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước là người phải THAHC nhưng vi phạm nghĩa vụ THAHC còn rất phổ biến và có xu hướng gia tăng theo từng năm. Đặc biệt trong hai năm 2018 và 2019 số vụ việc chưa thi hành xong vượt quá 50 % tổng số bản án, quyết định của Tòa án phải thi hành.
Thứ hai, tính tự nguyện THAHC của người phải THAHC là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ở mức thấp
Như trong phần trên đã phân tích, việc THAHC chỉ đạt được hiệu quả khi người phải THAHC là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có ý thức cao trong việc thi hành án thể hiện thông qua việc tự nguyện THAHC. Trong THAHC không có biện pháp cưỡng chế thi hành án như trong THADS, THAHS mà cơ
191 Chi tiết tại Phụ lục 2 và Phụ lục 3.
chế chủ đạo trong THAHC là cơ chế tự nguyện thi hành. Tuy nhiên, trong những năm qua, tính tự nguyện trong THAHC của người bị kiện chưa được cao điều này thể hiện thông qua việc Tòa án ra nhiều quyết định buộc THAHC so với văn bản đôn đốc và văn bản thông báo tự nguyện THAHC của cơ quan THADS. Từ Bảng 2.2 về kết quả đôn đốc/theo dõi THAHC giai đoạn 2013 – 2019, có thể thấy số văn bản mà cơ quan THADS ban hành để đôn đốc, theo dõi THAHC luôn ở mức độ cao. Kết quả ra quyết định buộc THAHC của Tòa án từ năm 2017 đến nay thể hiện tại Bảng 2.5 tại Phụ lục 2. Năm 2017, Tòa án đã ra
64 quyết định buộc THAHC trên tổng số 361 vụ việc phải thi hành chiếm tỉ lệ 17,7%; năm 2018, Tòa án đã ra 57 quyết định buộc THAHC trên tổng số 363 vụ việc phải thi hành chiếm tỉ lệ 15,7%; năm 2019, Tòa án đã ra 113 quyết định buộc THAHC trên tổng số 637 vụ việc phải thi hành chiếm tỉ lệ 17,7%192. Số vụ việc ra quyết định buộc THAHC của Tòa án càng cao cho thấy ý thức pháp luật của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trong việc THAHC càng thấp.
Thứ ba, số lượng bản án, quyết định của Tòa án không được thi hành trong một khoảng thời gian dài là rất lớn
Theo kết quả công khai thông tin về việc không chấp hành án được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục THADS và Cổng thông tin điện tử Chính phủ, tính đến thời điểm tháng 12/2019 thì số quyết định buộc THAHC của Tòa án được đăng tải là
85 trường hợp. Tổng hợp từ Phụ lục 6: Danh sách quyết định buộc THAHC của TAND được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Tổng cục THADS thuộc Bộ Tư pháp (tính đến tháng 12/2019), trong tổng số 85 quyết định buộc THAHC của Tòa án được đăng tải thì thời hạn vi phạm nghĩa vụ THAHC của người phải THAHC là người bị kiện có thời hạn tương đối dài được biểu hiện cụ thể tại Bảng 2.6 tại Phụ lục 2 và Biểu đồ 3.6 tại Phụ lục 3. Trong đó, trường hợp vi phạm từ 02 năm đến dưới 03 năm là nhiều nhất, chiếm tỉ lệ 56% trên tổng số các trường hợp bị vi phạm, tiếp đến là vi phạm trong thời hạn từ 03 năm trở lên chiếm tỉ lệ 31%. Số trường hợp vi phạm trong khoảng thời hạn từ 01 năm đến dưới
2 năm và dưới 01 năm chiếm số lượng ít hơn, lần lượt là 11% và 2%. Thống kê từ Phụ lục này cho thấy rất nhiều bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực trên 10 năm và gần 10 năm nhưng người bị kiện là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước vẫn không thi hành án193. Trong đó, có nhiều cơ quan nhà nước, người có thẩm
192 Bộ Tư pháp (2019), Tlđd (190), tr. 05.
193 Bản án hành chính sơ thẩm số 06/2008/HCST ngày 15/7/2008 của TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu và Bản án hành chính phúc thẩm số 31/2008/HCPT ngày 24/9/2008 của Tòa phúc thẩm TANDTC tại Thành phố Hồ Chí Minh; Bản án hành chính sơ thẩm số 04/2010/HCST ngày 27/9/2010 của TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu và Bản án hành chính phúc thẩm số 05/2011/HCPT ngày 20/01/2011 của TAND cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh.
quyền trong cơ quan nhà nước có số lượng vụ việc vi phạm nhiều, cụ thể như: UBND huyện và Chủ tịch UBND huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang có 20 trường hợp vi phạm;
UBND tỉnh và Chủ tịch UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu vi phạm 12 trường hợp; UBND quận Long Biên, Thành phố Hà Nội vi phạm 14 trường hợp.
Thứ tư, việc xử lý vi phạm trong THAHC của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước còn rất hạn chế
Trường hợp người phải THAHC là người bị kiện cố tình “chây ì”, kéo dài thời gian thi hành án chưa được quan tâm xử lý trong thời gian qua. Thực tế cho thấy, rất ít cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm trong THAHC để xử lý cơ quan, cá nhân vi phạm về thi hành án; rất ít người bị xử lý hình sự về tội không chấp hành, cản trở việc thi hành án dù có hành vi chống đối quyết liệt, kéo dài, nghiêm trọng; hay hiếm có cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật vì không thi hành án hoặc không tổ chức thi hành án. Theo Biểu đồ 3.3 tại Phụ lục 3, trong 03 năm từ năm 2015 đến năm 2017, số vụ việc thi hành án chưa xong của UBND và Chủ tịch UBND các cấp liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính là rất lớn194 nhưng không có trường hợp nào cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật, bị truy cứu trách nhiệm hình sự do
vi phạm nghĩa vụ THAHC195. Hiện nay, hình thức xử lý vi phạm phổ biến nhất là công khai thông tin về việc không chấp hành án thông qua việc đăng tải trên cổng thông tin điện tử của Cục THADS và Tổng cục THADS. Tuy nhiên, số vụ việc đăng tải không được thực hiện nhiều, cụ thể: trong năm 2017 đăng tải quyết định buộc THAHC trên Cổng, Trang thông tin điện tử THADS đối với 40 trường hợp; năm 2018 đăng tải 57 quyết định buộc THAHC; năm 2019 đăng tải công khai 113 quyết định buộc THAHC của Tòa án. Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ các chế tài xử lý trách nhiệm đối với người không chấp hành án hành chính nhưng còn thiếu những biện pháp và cơ chế cụ thể, đủ mạnh để các biện pháp xử lý này được áp dụng trong thực tiễn.
3.2.2.2. Những hạn chế cụ thể trong tổ chức thực hiện pháp luật về thi hành án hành chính
Thứ nhất, việc xác định quyết định của Tòa án là đối tượng THAHC trong thực tiễn còn gặp một số khó khăn
Từ kết quả khảo sát những người làm công tác thực tiễn tại Phụ lục 8 cho thấy họ gặp phải khó khăn trong việc xác định những quyết định của Tòa án về VAHC được thi
194 Năm 2015 là 22 trường hợp, năm 2016 là 34 trường hợp, năm 2017 là 50 trường hợp.
195 Chính phủ (2018), Báo cáo số 164/BC-CP ngày 10/5/2018 về việc chấp hành pháp luật TTHC trong giải quyết các VAHC, thi hành các bản án, quyết định của Tòa án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND, UBND, Hà Nội, tr. 10.
hành, đặc biệt là quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm196. Như đã phân tích, các quyết định trên được pháp luật hiện nay xác định là đối tượng THAHC nhưng chưa có văn bản hướng dẫn và giải thích rõ. Điều này làm những người công tác trong thực tiễn gặp phải nhiều lúng túng trong việc xác định các quyết định này của Tòa án là bao gồm những loại quyết định cụ thể nào. Bên cạnh đó, theo kết quả thống kê tại Phụ lục 6, trong tổng số 85 quyết định buộc THAHC đều buộc thi hành đối với bản án sơ thẩm và phúc thẩm mà không có bất cứ quyết định nào của Tòa án cấp sơ thẩm, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm. Như vậy, vấn đề đặt ra là liệu có quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm hay không, hay là việc thi hành các quyết định này chỉ là thi hành phần án phí và được thi hành theo thủ tục THADS.
Sở dĩ có tình trạng này xuất phát từ lí do quy định của pháp luật hiện nay về vấn đề này còn thiếu sót như đã phân tích ở Mục 3.1.1 Chương 3 của Luận án.
Thứ hai, còn nhiều vướng mắc trong việc ra quyết định buộc THAHC của Tòa án Một là, Tòa án ở một số địa phương xác định phạm vi của quyết định buộc THAHC không có sự thống nhất về phạm vi của quyết định này. Theo đó, có Tòa án xác định quyết định buộc THAHC áp dụng đối với tất cả các phần được tuyên trong bản án, quyết định của Tòa án (bao gồm phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản và phần bản án, quyết định của Tòa án có liên quan đến tài sản); trong khi đó, một số Tòa án xác định quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án chỉ áp dụng đối với phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản197. Chẳng hạn như trong VAHC của Ngân hàng Thương mại cổ phần Vũng Tàu - người đại diện là ông Lê Ân, khởi kiện quyết định hành chính về đất đai của UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. Theo đó, Bản án hành chính sơ thẩm số 07/2014/HCST, ngày 14/8/2014 của TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu và Bản án hành chính phúc thẩm số 19/2015/HC-PT ngày 09/3/2015 của Tòa phúc thẩm - TANDTC tại Thành phố Hồ Chí Minh có hiệu lực pháp luật và đều đã chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Lê Ân. Tuy nhiên, UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu không thi hành án nên TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu ban hành Quyết định số 02/2016/QĐ - THAHC buộc thi hành án với các nội dung sau: Hủy quyết định hành chính số 522/QĐ-UBND ngày 02/02/2007 của Chủ tịch UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu về việc “thu hồi 4.613,2 m2 đất tại đường Bình Giã, Phường 8, thành phố Vũng Tàu do Công ty du lịch
196 Phụ lục 8: Kết quả điều tra xã hội học Đề tài “THAHC ở Việt Nam – Lý luận và thực tiễn” có 60% (269/450) đối tượng được khảo sát đồng ý với ý kiến cho rằng việc quy định quyết định của Tòa án sơ thẩm, phúc thẩm là không phù hợp vì việc thi hành các quyết định này chỉ là thi hành phần án phí nên được thi hành theo thủ tục THADS mà không phải là THAHC.
197 Lê Việt Sơn (2018), “Hoàn thiện các quy định của pháp luật về THAHC”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 09, tr. 11.
dịch vụ dầu khí Việt Nam không có nhu cầu sử dụng và tự nguyện trả lại đất”; buộc UBND tỉnh thực hiện thủ tục công nhận quyền sử dụng dất cho Ngân hàng Thương mại cổ phần Vũng Tàu đối với diện tích 4.613,2 m2 ở số 141 Bình Giã (nay là 198), phường 8, thành phố Vũng Tàu tại Quyết định số 522/QĐ-UBND ngày 02/02/2007 của Chủ tịch UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; buộc UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu phải bồi hoàn cho Ngân hàng Thương mại cổ phần Vũng Tàu giá trị 15.3776,5 m2 đất làm mặt bằng để sản xuất kinh doanh theo khung giá đất của UBND tỉnh tại thời điểm thi hành án198. Như vậy, với nội dung “buộc UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu phải bồi hoàn cho giá trị 15.3776,5 m2 đất làm mặt bằng để sản xuất kinh doanh” có thể nhận thấy TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu đã buộc UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu thi hành toàn bộ các phần đã tuyên trong bản án kể cả phần tài sản được tuyên trong bản án. Cũng tại Tòa án này, trong nhiều quyết định buộc THAHC được ban hành, bên cạnh nội dung buộc thi hành phần bản án, quyết định của Tòa án không liên quan đến tài sản còn có nội dung tuyên buộc các bên đương sự phải thi hành phần án phí được nêu trong bản án199. Theo quy định của pháp luật về THADS thì việc thi hành án phí là việc thi hành phần nghĩa vụ về tài sản và được tiến hành theo quy định của pháp luật THADS200.
Trong khi đó, thực tiễn ban hành quyết định buộc THAHC ở nhiều địa phương khác chỉ xác định nội dung buộc thi hành là phần bản án, quyết định không liên quan đến tài sản – tức là phạm vi buộc thi hành chỉ liên quan đến thực hiện các nghĩa vụ về nhiệm vụ, công vụ được giao trong hoạt động quản lý nhà nước theo phán quyết của Tòa án.
Chẳng hạn, vụ án ông Nguyễn Đức Thái cư trú tại phường Phước Mỹ, quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng khởi kiện Sở Xây dựng thành phố Đà Nẵng về khiếu kiện hành vi không cấp giấy phép xây dựng và các quyết định hành chính có liên quan. TAND thành phố Đà Nẵng đã xét xử sơ thẩm và ra Bản án hành chính sơ thẩm số 23/2017/HCST ngày 28/9/2017 với nội dung chấp nhận các yêu cầu khởi kiện của ông Nguyễn Đức Thái. Do người bị kiện không tự thi hành phán quyết của Tòa án. Theo yêu cầu của ông Thái, ngày 29/11/2017, TAND thành phố Đà Nẵng đã ban hành Quyết định số 02/2017/QĐ-THA với
198 Quyết định số 02/2016/QĐ-THAHC về buộc THAHC, ngày 20/10/2016 của TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu.
199 Xem các quyết định: Quyết định số 03/2016/QĐ-THAHC về buộc THAHC, ngày 20/10/2016; Quyết định số 05/2016/QĐ-THAHC về buộc THAHC, ngày 20/10/2016; Quyết định số 01/2017/QĐ-THAHC về buộc THAHC, ngày 16/01/2017; Quyết định số 02/2017/QĐ-THAHC về buộc THAHC, ngày 15/3/2017 đều do TAND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu ban hành.
200 Theo quy định tại Khoản 4 Điều 1 Thông tư số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC của Bộ Tư pháp, TANDTC, VKSNDTC quy định một số vấn đề về thủ tục THADS và phối hợp liên ngành trong THADS nêu rõ “Đối với bản án, quyết định của Tòa án trong VAHC, Thủ trưởng cơ quan THADS chỉ thụ lý và ra quyết định thi hành án đối với phần nghĩa vụ về tài sản như án phí, bồi thường thiệt hại, trả lại tài sản, giao lại đất đai được tuyên cụ thể trong bản án, quyết định của Tòa án. Những nội dung khác của bản án, quyết định được thực hiện theo quy định của pháp luật TTHC”.
nội dung chính là: “Buộc Sở Xây dựng thành phố Đà Nẵng phải xem xét cấp giấy phép xây dựng khách sạn cho ông Nguyễn Đức Thái tại thửa đất số 12, tờ bản đồ số 37, phường Phước Mỹ, quận Sơn Trà, thành phố Đà Nẵng theo đúng quy định”. Trong quyết định buộc thi hành án này, Tòa không ra phán quyết buộc người bị kiện phải thi hành phần tài sản trong án hành chính. Tương tự, Tòa án tại nhiều địa phương khác khi ban hành ra quyết định buộc THAHC chỉ buộc thi hành phần nghĩa vụ không liên quan đến tài sản201.
Như vậy, việc áp dụng phạm vi quyết định buộc THAHC giữa các Tòa án không thống nhất như trên xuất phát từ lí do như trong phần thực trạng pháp luật đã phân tích là quy định của pháp luật THAHC hiện nay chưa quy định rõ về phạm vi áp dụng của quyết định buộc THAHC. Vì vậy, khi ban hành quyết định này, Tòa án các địa phương áp dụng theo các căn cứ pháp lý khác nhau nên dẫn đến tình trạng áp dụng khác biệt như trên.
Hai là, Tòa án ở các địa phương không có sự thống nhất trong việc xác định đối tượng bị áp dụng của quyết định buộc THAHC. Như chúng tôi đã trình bày tại Mục 3.1.4 Chương 3 của Luận án, pháp luật về THAHC hiện nay chưa quy định rõ về đối tượng bị áp dụng quyết định buộc THAHC nên khi áp dụng vào thực tiễn thì Tòa án ở một số địa phương chỉ áp dụng đối với người bị kiện trong vụ án; trong khi đó, một số Tòa án áp dụng luôn cả đối với người khởi kiện. Điều này được chứng minh qua vụ việc sau: ông S khởi kiện yêu cầu TAND tỉnh CM hủy quyết định của UBND tỉnh này về việc thu hồi đất và giao đất cho ban quản lý dự án quy hoạch các khu công nghiệp của tỉnh quản lý. Ông S còn yêu cầu tòa hủy quyết định phê duyệt phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, trong đó hộ gia đình ông bị thu hồi hơn 28.000 m2 đất. Tháng 10/2013, TAND tỉnh CM xét xử sơ thẩm đã tuyên bác yêu cầu khởi kiện của ông S. Ông S kháng cáo. Tháng 01/2014, Tòa Phúc thẩm TANDTC tại Thành phố Hồ Chí Minh đã bác kháng cáo, giữ nguyên bản án hành chính sơ thẩm202. Tháng 5/2017, Chủ tịch UBND tỉnh trên đã làm đơn yêu cầu TAND tỉnh ra quyết định buộc ông S phải THAHC. Ngày 10/5/2017, TAND tỉnh CM đã ra quyết định buộc THAHC, trong đó có nội dung buộc ông S phải thi hành các bản án hành chính sơ thẩm và phúc thẩm của Tòa án; thi hành các quyết định của UBND tỉnh về thu hồi đất và phê duyệt phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng.
Liên quan đến tình huống này thì có hai quan điểm khác nhau trong việc áp dụng quyết định buộc THAHC của Tòa án, cụ thể: một là, quyết định buộc THAHC của Tòa án có thể áp dụng 201 Xem các quyết định: Quyết định số 01/2018/QĐ-THAHC, ngày 30/7/2018 của TAND tỉnh Hải Dương về buộc THAHC; Quyết định số 01/2018/QĐ-THAHC, ngày 16/01/2018 của TAND tỉnh Gia Lai về buộc THAHC; Quyết định số 02/2018/QĐ-THAHC, ngày 01/8/2018 của TAND tỉnh Quảng Ninh về buộc THAHC; Quyết định số 02/2016/QĐ-THAHC, ngày 08/9/2016 của TAND huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang về buộc THAHC.
202 Hồng Hà, “Dân thua kiện cũng phải THAHC”, https://plo.vn/phap-luat/dan-thua-kien-cung-phai-thi-hanh-an-hanh- chinh-742413.html , truy cập ngày 08/4/2019.