TRIỂN TOÀN XÃ HỘI GIAI ĐOẠN 2001 - 2004
2.3 Đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế
2.3.1 Những kết quả đạt được
Chất lượng công tác quy hoạch tăng, bám sát nhu cầu thị trường, coi trọng mối quan hệ liên ngành, liên vùng, khai thác tốt tiềm năng thế mạnh của vùng.
Chất lượng công tác quy hoạch đã được nâng lên qua sự cập nhật, rà soát xây dựng và bổ sung theo hướng gắn với thực tế, bám sát hơn nhu cầu thị trong trong nước và quốc tế; coi trọng mối quan hệ liên ngành, liên vùng, khai thác tốt hơn tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, vùng dựa trên lợi thế so sánh của từng ngành, vùng.
Triển khai phân bổ vốn đầu tư nhanh gọn, đúng kế hoạch, cơ bản bố trí được đúng mục tiêu, đúng cơ cấu ngành và cơ cấu nguồn vốn được giao.
Nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội tăng khá, nhất là nguồn vốn trong các tầng lớp dân cư, tạo khả năng hoàn thành tốt kế hoạch đầu tư phát triển đã đề ra, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội. Việc triển khai phân bổ vốn đầu tư nhanh gọn, đúng kế hoạch, cơ bản bố trí được đúng mục tiêu đề ra.
Cơ cấu đầu tư đã có sự dịch chuyển theo hướng tích cực, tập trung hơn cho những mục tiêu quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời quan tâm đầu tư nhiều hơn cho vùng nghèo, xã nghèo, vùng đồng bào dân tộc.
Năng lực nhiều ngành kinh tế - xã hội tăng lên đáng kể, nhất là năng lực sản xuất của các ngành công nghiệp, năng lực tưới tiêu thủy lợi, năng lực của ngành giao thông vận tải...
Chấp hành các thủ tục đầu tư và xây dựng được thực hiện tốt, góp phần tăng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội đất nước. Công tác giám sát, kiểm tra quản lý đầu tư xây dựng thường xuyên có hiệu quả hơn.
Cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng đã có nhiều đổi mới, thực hiện phân cấp, giao quyền và tạo chủ động cho các Bộ, ngành, địa phương trong việc quyết định chủ trương và phê duyệt các dự án đầu tư và bố trí vốn đầu tư cụ thể cho các công trình, dự án, không phân biệt là dự án nhóm A, B, C. Việc chấp hành các thủ tục đầu tư và xây dựng được thực hiện tốt hơn.
Trong hoạt động đầu tư, cơ quan quản lý Nhà nước không trực tiếp quyết định đầu tư các dự án sản xuất kinh doanh (giao toàn quyền cho doanh
nghiệp), chỉ thực hiện cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá, quản lý đầu tư theo quy hoạch. Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị 29/2003/CT-TTg và tổ chức nhiều hội nghị, nhiều đợt thanh tra, kiểm tra nhằm chấn chỉnh quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước. Kết quả tình trạng dự án phải điều chỉnh nội dung và tổng mức đầu tư đã giảm mạnh.Chính phủ đã ban hành Nghị định 106/2004/NĐ-CP thay thế Nghị định 43/1999/NĐ-CP về tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, thu hẹp các đối tượng cho vay trực tiếp theo dự án, đảm bảo hỗ trợ có trọng tâm, trọng điểm, có điều kiện và lịch trình để giảm dần hỗ trợ của nhà nước; tăng cường hình thức hỗ trợ lãi suất sau đầu tư, bảo lãnh tín dụng đầu tư; điều chỉnh và áp dụng một mức lãi suất cho các khoản vay...
Thực hiện có hiệu quả chương trình xoá đói giảm nghèo của quốc gia, góp phần giảm số hộ nghèo trong cả nước, cải thiện đời sống nhân dân.
Vốn đầu tư đã được tập trung vào chuyển đổi cơ cấu kinh tế để nâng cao hiệu quả sản xuất, phát huy lợi thế của từng vùng, từng ngành đồng thời đã dành một lượng vốn khá lớn hỗ trợ cho các tỉnh nghèo. Số hộ nghèo trên cả nước trong những năm qua giảm đáng kể và đời sống của nhân dân ngày môt cải thiện.
2.3.2 Một số hạn chế:
Chất lượng công tác quy hoạch chưa cao, chưa làm cơ sở cho kế hoạch đầu tư, chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa đồng bộ gây lãng phí vốn.
Chất lượng một số dự án quy hoạch chưa cao, chưa có tầm nhìn xa; quy hoạch chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa theo kịp với quá trình thay đổi của các yếu tố khách quan, các dự báo tác động của các yếu tố bên ngoài như thị trường thế giới, tiến bộ công nghệ, sự cạnh tranh của các quốc gia, doanh nghiệp và sản phẩm... nên tính định hướng cho các doanh nghiệp còn hạn chế. Tính cục bộ, xu hướng khép kín trong các quy hoạch (cả quy hoạch
tạo ra độc quyền trong ngành, sử dụng quy hoạch để cản trở các thành phần kinh tế khác tham gia.
Quy hoạch chưa được thường xuyên cập nhật, bổ sung và điều chỉnh kịp thời, do đó một số quy hoạch bị lạc hậu với tình hình thực tiễn, không đáp ứng yêu cầu; không đủ căn cứ để xây dựng kế hoạch.
Tình trạng đầu tư dàn trải, thất thoát lãng phí, hiệu quả sử dụng vốn chưa cao; một số địa phương giao kế hoạch chưa đúng định hướng về cơ cấu đầu tư để đảm bảo chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế; việc triển khai các dự án chậm, giải ngân chậm.
Tình trạng đầu tư dàn trải chưa được khắc phục có hiệu quả. Trong những năm qua, mặc dù đã có một số tiến bộ nêu trên, nhưng tình trạng dàn trải trong bố trí kế hoạch đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách của các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố vẫn chưa được khắc phục triệt để. Tình trạng này được tích tụ từ nhiều năm trước đây, gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp.
Tình trạng thất thoát, lãng phí còn lớn, dẫn đến hiệu quả đầu tư chưa cao đang là vấn đề bức xúc hiện nay. Hiện tại, vì chưa thể kiểm toán, thanh tra đánh giá toàn bộ các dự án đầu tư xây dựng nên chưa thể khẳng định chính xác con số thất thoát mà dư luận lâu nay đề cập. Tuy nhiên, kết quả thanh tra các dự án cho thấy: số sai phạm về tài chính phát hiện chiếm 14-19% tổng số vốn đầu tư được thanh tra, kiểm tra. Trong tổng số vốn được phát hiện có sai phạm nói trên, số vốn kiến nghị thu hồi chiếm 5-6% tổng số vốn được thanh tra.
Một số Bộ, ngành và địa phương vẫn chưa chấp hành đúng quy định về quản lý đầu tư và xây dựng, bố trí vốn cho một số công trình, dự án chưa đủ thủ tục về đầu tư. Chính phủ đã có quy định bố trí vốn cho các dự án nhóm B không được quá 4 năm, nhóm C không được quá 2 năm, nhưng nhiều Bộ, địa phương đã không thực hiện.
Qua kết quả thanh tra cho thấy công tác quản lý đầu tư nói chung, đặc biệt các công trình, dự án đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước còn nhiều yếu kém, thiếu sót đã dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, kém hiệu quả.
Mặt khác cũng cho thấy khi thanh tra nhà nước tiến hành thanh tra thì số sai phạm phát hiện cao hơn nhiều so với con số do các Bộ, địa phương tự thanh tra. Các sai phạm chủ yếu biểu hiện ở các mặt như: kê khai sai khối lượng; sai đơn giá; tính sai thuế, chi đền bù giải phóng mặt bằng sai chế độ, chi ban quản lý sai chế độ, thiếu thủ tục....
Cơ cấu đầu tư còn nhiều điểm chưa hợp lý như đầu tư ngân sách cho một số ngành và sản phẩm được bảo hộ; đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn còn thấp... trong khi đó đầu tư vào các công trình thủy lợi chiếm hơn 70% vốn đầu tư của ngành, việc xây dựng các công trình thủy lợi tưới cho các loại cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tư thủy lợi cấp nước cho công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thủy sản.
Việc giải ngân các dự án chậm, nhất là các dự án sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, công trái giáo dục đã làm chậm việc đưa các công trình vào sử dụng.
Các doanh nghiệp Nhà nước mới quan tâm đầu tư "đầu vào" nhằm phát triển năng lực sản xuất, chưa quan tâm đến đầu ra của sản xuất, đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ lưu thông hàng hoá, đầu tư cho công tác bảo quản chế biến sau thu hoạch, đầu tư thông tin thị trường chưa tương xứng.
Một số lĩnh vực như công nghiệp sản xuất vật liệu, công nghiệp chế tạo, công nghiệp công nghệ cao chưa được đầu tư đúng mức, nên nhìn chung mặt bằng công nghệ của ta còn thấp, khả năng cạnh tranh của sản phẩm chưa cao.
Việc sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước kém hiệu quả:
dự án này cũng lên tới 950 tỷ đồng; đặc biệt, là nợ kéo dài của các dự án thuộc Chương trình đánh bắt xa bờ và Chương trình mía đường. Nợ quá hạn và lãi treo của 2 chương trình này chiếm trên 40% nợ quá hạn và lãi treo của toàn hệ thống Quỹ Hỗ trợ Phát triển. Chương trình đánh bắt cá xa bờ đến nay mới thu hồi được 15% vốn vay đến hạn phải trả.
Việc mở rộng quá mức các đối tượng được vay ưu đãi của Nghị định 43/CP trước đây cùng với các chính sách bảo hộ, cơ chế phân cấp mạnh, quản lý không chặt chẽ đã dẫn đến tình trạng nợ nần, đầu tư dàn trải, kém hiệu quả của nhiều doanh nghiệp nhà nước.
Tỷ lệ nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản còn cao, công tác quản lý và giám sát kiểm tra đầu tư xây dựng còn chưa chặt chẽ.
Tình hình nợ khối lượng các công trình xây dựng cơ bản hoàn thành do chưa có vốn thanh toán diễn ra ở một số Bộ và nhiều địa phương đang là vấn đề rất bức xúc. Các khoản nợ xây dựng cơ bản vượt quá khả năng cân đối ngân sách nhà nước đã ảnh hưởng lớn đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của các nhà thầu, dẫn đến việc chiếm dụng vốn lẫn nhau, nợ quá hạn ngân hàng tăng...
Nguồn lực trong nước còn quá hạn hẹp, cơ cấu đầu tư còn chưa hợp lý cho chương trình xoá đói giảm nghèo; một số chương trình xoá đói giảm nghèo chưa hiệu quả, thời gian kéo dài, lãng phí.
Vừa phải đầu tư lớn cho sự nghiệp phát triển chung của đất nước vừa phải đâu tư cho xoá đói giảm nghèo, trong khi đó, việc khai thác các nguồn lực chưa được nhiều và chưa có hiệu quả. Một số chương trình đầu tư đang trong quá trình điều chỉnh, khả năng tái đầu tư không đáng kể, hệ thống tài chính ngân hàng hoạt động kém hiệu quả. Hơn nữa, thị trường tài chính đang hình thành nên huy động đầu tư còn yếu. Các nguồn lực cho chương trình xoá đói giảm nghèo tuy có tăng lên qua các năm nhưng vấn chưa đáp ứng yêu cầu của các địa phương. Địa bàn trọng điểm cần xoá đói giảm nghèo hiện nay là
các vùng cao, vùng sâu có nhiều khó khăn, kết cấu hạ tầng thiếu và lạc hậu, suất đầu tư cao, chi phí lớn, khó thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư.
Cơ cấu đầu tư chưa hợp lý, tỷ lệ đầu tư cho nông nghiệp và nông thôn còn thấp, chủ yếu mới tập trung cho thuỷ lợi; các trục công nghiệp chính, chú trọng nhiều vào đầu tư thay thế nhập khẩu, thu hút nhiều vốn; chưa chú trọng vào các ngành công nghiệp thu hút nhiều lao động, chưa chú ý khuyến khích kịp thời doanh nghiệp vừa và nhỏ cũng đang là những tồn tại trong việc đầu tư phát triển xoá đói giảm nghèo.
Nguyên nhân:
Thiếu văn bản pháp lý Nhà nước về quy hoạch, tính liên kết giữa các quy hoạch chưa cao; thiếu thông tin, dự báo yếu kém, khâu thẩm định, phê duyệt, kiểm tra và giám sát còn nhiều hạn chế.
Công tác điều tra cơ bản chưa đủ, thông tin phục vụ nghiên cứu quy hoạch thiếu, lực lượng nghiên cứu quy hoạch hạn chế; công tác dự báo và xử lý liên ngành, liên vùng yếu; công tác chỉ đạo quy hoạch chưa đúng mức.
Quy hoạch ngành và quy hoạch vùng, quy hoạch của từng tỉnh ít gắn kết với nhau. Quy hoạch phát triển ngành chưa thể hiện cụ thể trên các địa bàn lãnh thổ của các tỉnh, thành phố. Mặt khác trong khi có một số quy hoạch ngành đã thể hiện trên lãnh thổ nhưng quy hoạch tỉnh, thành phố chưa căn cứ vào quy hoạch ngành bố trí trên lãnh thổ của mình. Trong quá trình thực hiện quy hoạch, một số ngành, một số địa phương còn tuỳ tiện thay đổi mục tiêu của quy hoạch sau khi đã được Thủ tướng Chính phủ hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Nhiều quy hoạch sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt đã không kịp thời triển khai các quy hoạch cụ thể, quy hoạch chi tiết để tiến hành đầu tư, dẫn tới có tình trạng quy hoạch "treo".
Việc thẩm định, kiểm tra, giám sát quy hoạch còn yếu, có trường hợp
Công tác quản lý đầu tư ở các ngành các cấp còn nhiều yếu kém, việc bố trí vốn của các Bộ, ngành địa phương thiếu tập trung, dàn trải; các cơ quan quản lý quản lý, giám sát còn buông lỏng.
Về trách nhiệm của các Bộ, ngành và địa phương: Nhu cầu đầu tư còn có khoảng cách rất lớn so với khả năng cân đối của ngân sách nhà nước, khi bố trí cụ thể bị căng kéo bởi quá nhiều mục tiêu. Tuy nhiên, khi xem xét để quyết định dự án đầu tư mới chưa nghiêm chỉnh chấp hành đúng các quy định trong việc xét duyệt một dự án đầu tư. Nhiều dự án chưa được xem xét kỹ, hiệu quả, tính khả thi thấp. Trên thực tế, số lượng dự án các Bộ, ngành và địa phương phê duyệt đã không phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách hàng năm của Nhà nước. Ngoài ra, trong việc bố trí, phân bổ vốn đầu tư cho các dự án, không loại trừ có trường hợp do nể nang, do quan niệm vốn ngân sách là phải chia đều giữa các huyện, xã, dẫn đến tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải còn tiếp diễn.
Về trách nhiệm của các cơ quan quản lý: còn buông lỏng trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng. Việc phân cấp quản lý trong đầu tư và xây dựng cho các Bộ, ngành và địa phương đã thực hiện tương đối mạnh. Tuy nhiên, cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện tại thiếu các chế tài, những quy định cụ thể (kể cả biện pháp hành chính) nhằm kiểm soát và hạn chế được việc phê duyệt dự án đầu tư tràn lan, kém hiệu quả.
Công tác giám sát, đánh giá đầu tư chưa đáp ứng được các yêu cầu theo quy định, một mặt do đội ngũ cán bộ chưa được chuẩn bị chu đáo, cán bộ nghiệp vụ còn thiếu kinh nghiệm, năng lực còn hạn chế, chưa có hệ thống thông tin phục vụ hoạt động giám sát. Mặt khác, lãnh đạo ở một số Bộ, ngành và địa phương cũng chưa nhận thức đầy đủ được vị trí, vai trò của công tác giám sát, đánh giá đầu tư trong quản lý đầu tư nói chung.
Thể chế quản lý, văn bản pháp quy về quản lý Nhà nước trong đầu tư xây dựng, đấu thầu còn nhiều hạn chế; thanh, quyết toán công trình còn chậm do thủ tục phức tạp. ; công tác giám sát quản lý còn buông lỏng.
Các cơ chế chính sách trong lĩnh vực đầu tư phát triển còn chậm được sửa đổi, bổ sung và hoàn chỉnh, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thực tế của công tác quản lý hiện nay.
Công tác quản lý đầu tư và xây dựng còn nhiều thiếu sót, buông lỏng.
Mặc dù Chính phủ đã thực hiện phân cấp mạnh cho cấp Bộ ngành, tỉnh và thành phố theo quy định tại Nghị định 07/CP; tuy nhiên, công tác giám sát đầu tư, giám sát thi công chưa chặt chẽ, thiếu chế tài cụ thể để quy rõ trách nhiệm cá nhân và tập thể.
Cơ chế tín dụng đầu tư ưu đãi còn nhiều bất cập: đối tượng cho vay dàn trải, mở rộng quá mức; lãi suất cho vay thấp, kéo dài thời gian trả nợ, khoanh nợ, dùng ngân sách để trả nợ vay. Hiện tồn tại nhiều mức lãi suất trong tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, gây phức tạp trong quản lý, đồng thời dễ phát sinh tiêu cực. Về hình thức tín dụng, chủ yếu vẫn là cho vay theo dự án, hình thức hỗ trợ lãi suất sau đầu tư mới được áp dụng.
Việc nhận thức công tác Đấu thầu còn nhiều hạn chế cả về nội dung đấu thầu, quy trình, trình tự và các quy định khác. Một số cán bộ thuộc đơn vị Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án thiếu tính chuyên nghiệp, chưa được đào tạo đầy đủ, thiếu kinh nghiệm nên còn nhiều hạn chế trong triển khai công tác đấu thầu.
Chất lượng các công tác phục vụ cho đấu thầu (trực tiếp hoặc gián tiếp) như chất lượng của báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán còn thấp.
Việc giải ngân, thanh toán khối lượng vốn đầu tư hoàn thành còn chậm, chủ yếu do các thủ tục thanh toán phức tạp, công tác nghiệm thu của các chủ đầu tư và các ban quản lý công trình còn chậm. Chất lượng công tác tư vấn thiết kế chưa đảm bảo yêu cầu, nên trong quá trình triển khai thi công đã phát sinh nhiều khối lượng không được chủ đầu tư bổ sung kịp thời, ảnh hưởng