2.2 Đánh giá mứ c độ ảnh hưở ng của các nhân tố
2.2.2 Đánh giá các nhân tố ảnh hưởng đế n chi tiêu công
Sở dĩ chi tiêu công có sự tăng lên nhanh chóng là vì vai trò của chính phủ ngày càng được mở rộng. Sự mở rộng này là do chính phủ phải gánh vác thêm những nhiệm vụ mới. Thật là khó tin rằng khu vực tư nhân sẽ cung cấp những hàng hóa công cho xã hội với cơ chế “người hưởng tự do không phải trả tiền”. Thêm vào đó,sự phát triển của nền kinh tế sẽ có nhu cầu mới xuất hiện mà khu vực tư sẽ không tham gia và không có lời hoặc không đủ nguồn lực để thực hiện hoạt động sản xuất. Vì vậy, chính phủ cần có sự can thiệp và tham gia sản xuất những loại hàng hóa đó.
Có thể nói rằng Việt Nam có một nền tài chính công không lành mạnh. Chính vì thế, vấn đề chi tiêu không đúng chế độ; sử dụng tài chính không đúng mục tiêu,không đúng nguồn; tình trạng bội chi, lãng phí và thất thoát đã diễn ra một cách phổ biến. Sự gia tăng chi tiêu công còn bắt nguồn từ sự thay đổi phong tục và tư tưởng mà các nhà kinh tế gọi đó là sự “xã hội hóa các rủi ro”. Đáng lý ra mỗi cá nhân trong xã hội phải cố gắng đối phó với mọi rủi ro bằng cách phòng ngừa, lo xa của riêng mình, nhưng do không đủ khả năng hoặc không nhận thức được đầy đủ trách nhiệm, nên dần dần người ta đã chuyển sang vai nhà nước. Nghĩa là chính phủ phải đứng ra bảo hiểm, phụ cấp lương và tái phân phối các gánh nặng đó cho toàn thể xã hội để đảm bảo mức sống tối thiểu của mỗi công dân. Sự thay đổi quan niệm tổng quát về tài chính công
Cơ cấu chi cho đầu tư phát triển giảm mạnh là dấu hiệu không tốt để cải thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội là yếu tố để thúc đẩy thu hút đầu tư tư nhân, đầu tư nước ngoài và tăng trưởng kinh tế. Vì đối với các nước đang phát triển như Việt Nam, thực hiện công nghiệp hoá thì đầu tư công thường đóng vai trò rất quan trọng, là động lực phát triển, tỷ trọng đầu tư công thường rất cao trong tổng đầu tư toàn xã hội bởi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng luôn cao trong tổng đầu tư xã hội. Sử dụng đầu tư công như là một công cụ, “đầu kéo” tạo động lực thúc đẩy công nghiệp hóa, thúc đẩy tăng trưởng nhanh và là công cụ chính yếu điều hành kinh tế vĩ mô.
Chi thường xuyên tăng lên và cao hơn mức tăng thu chủ yếu là do tăng chi để thực hiện các chính sách mới về an sinh xã hội, chi lương và phụ cấp và chi trả lãi các khoản vay. Quỹ lương tăng nhanh, chiếm khoảng 20% tổng chi ngân sách, chủ yếu do
28
tăng lương cơ sở và tăng số lượng công chức, viên chức, đặc biệt ở địa phương, với tốc độ cao hơn tốc độ tăng dân số.Xu hướng trên phần nào phản ánh mục tiêu từng bước chuyển đổi cơ cấu chi NSNN từ phát triển hạ tầng sang phát triển nguồn nhân lực, với kỳ vọng của Chính phủ cho rằng lộ trình xã hội hóa (huy động đầu tư tư nhân) cho các lĩnh vực hạ tầng sẽ tiến triển nhanh hơn so với các lĩnh vực xã hội.
Về chi NSNN, tổng chi cân đối NSNN tháng 5 ước đạt 128,1 nghìn tỷ đồng; luỹ kế chi 5 tháng đạt 589,1 nghìn tỷ đồng, bằng 33% dự toán, tăng 3,7% so cùng kỳ năm 2021.Các nhiệm vụ chi ngân sách trong 5 tháng được thực hiện theo dự toán, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quản lý nhà nước và thanh toán các khoản nợ đến hạn, đảm bảo kinh phí phòng, chống dịch, các nhiệm vụ chi an sinh xã hội, chăm lo cho các đối tượng hưởng lương, lương hưu và trợ cấp xã hội từ NSNN.
Ngân sách trung ương đã chi từ dự phòng để bổ sung cho các địa phương 1 nghìn tỷ đồng kinh phí phòng, chống dịch Covid 19 và hỗ trợ người dân gặp khó khăn do dịch - Covid-19, hỗ trợ giống cây trồng, vật nuôi, thủy sản khôi phục sản xuất vùng bị thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh theo quy định. Bên cạnh đó, đã thực hiện xuất cấp khoảng 29 nghìn tấn gạo dự trữ quốc gia để khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, cứu trợ, cứu đói cho nhân dân trong dịp Tết Nguyên đán và giáp hạt đầu năm.
Chính phủ đã ban hành các chính sách hỗ trợ lãi suất, tín dụng, tiền thuê nhà cho người lao động,... nhằm phục hồi, phát triển hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh và đảm bảo an sinh xã hội, lao động, việc làm. Để đảm bảo nguồn lực thực hiện Chương trình, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định bổ sung 6.840 tỷ đồng từ nguồn tăng thu, tiết kiệm, cắt giảm và nguồn còn lại của NSTW năm 2021. Đồng thời, yêu cầu các bộ, cơ quan trung ương và các địa phương triệt để tiết kiệm chi thường xuyên; rà soát sắp xếp các nhiệm vụ chi chưa thực sự cấp thiết;
kiên quyết cắt giảm những khoản chi ngân sách trung ương đã được giao trong dự toán đầu năm nhưng đến ngày 30 tháng 6 năm 2022 chưa phân bổ (trừ trường hợp đặc biệt do Thủ tướng Chính phủ quyết định) để bổ sung nguồn lực thực hiện Chương trình.
Sự thay đổi quan niệm tổng quát về chi tiêu công
Trong thời kì chủ nghĩa tư bản tự do cạnh tranh, theo quan điểm các nhà kinh tế học cổ điển thì mục đích cơ bản nhất của tài chính công là cung cấp cho nhà nước đủ tiền để duy trì hoạt động quản lý hành chính, an ninh, quân đội. Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các nhà kinh tế cho rằng tài chính công là công cụ để nhà nước quản lý
kinh tế, khắc phục những khuyết tật của thị trường. Chi tiêu công không chỉ đơn thuần tài trợ cho các hoạt động hành chính mà còn tài trợ cho các hoạt động kinh tế, đảm bảo sự cân bằng kinh tế vĩ mô và ổn định xã hội. Sự gia tăng chi tiêu công có thể là một giải pháp hữu hiệu để vực dậy một nền kinh tế đang suy thoái và gia tăng chi tiêu công có ảnh hưởng đến sự tái phân phối nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư.
Sự gia tăng chi tiêu công có ảnh hưởng đến sự tái phân phối nguồn lực giữa khu vực công và khu vực tư. Lý thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bàn tay chính phủ và bàn tay thị trường trong quá trình tái phân phối thu nhập. Điều đó có nghĩa là, quy mô chi tiêu công nên có sự giới hạn nhất định. Nhưng giới hạn ở quy mô nào thì cho đến nay các nhà kinh tế cũng chưa đưa ra câu trả lời chính xác. Thay vào đó các nhà kinh tế thường nêu ra sự giới hạn chi tiêu công trên các khía cạnh: trong chi tiêu công có một khoản chi cần phải được tiết kiệm và hạn chế như chi phí hành chính thuần túy hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản lý không hiệu quả so với hoạt động của khu vực tư tương đương thì những hoạt động này nên chuyển giao cho khu vực tư. Bên cạnh đó họ cho rằng sự giới hạn chi tiêu công cần linh hoạt theo chu kỳ kinh tế. Khi nền kinh tế bị suy thoái, cần tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh tế phát triển; ngược lại nền kinh tế trong giai đoạn hưng thịnh thì cần phải cắt giảm quy mô chi tiêu công.
Các nhà kinh tế học cổ điển đưa ra chủ trương là cần đặt một giới hạn tối đa cho chi tiêu công. Theo họ thì bất kì một khoản công hí nào cũng là một gánh nặng cho quốc gia. Quan điểm này được cho là không đúng bởi vì: Người dân đóng thuế đáp lại họ hưởng được rất nhiều lợi ích mà chi tiêu công mang lại như giáo dục, chăm sóc y tế, Bảo hiểm xã hội, các tiện ích từ cơ sở hạ tầng, các khoản thu nhập mà nhà nước chuyển giao cho người nghèo, góp phần ổn định cuộc sống xã hội. Tuy vậy quy mô chi tiêu công không phải là không giới hạn. Nhà nước không thể mở rộng quy mô chi tiêu công đến 100% GDP. Sự thất bại của cơ chế kế hoạch hóa tập trung trước đây ở các nước thuộc Xã hội chủ nghĩa là một bằng chứng điển hình. “ sau năm 1975 khi đất nước thống nhất cả nước đi lên xây dựng và phát triển kinh tế thì cơ chế kế hoạch hóa tập trung lại càng bộc lộ những điểm hạn chế của nó như: cạnh tranh ít làm kìm hãm sự tiến bộ khoa học kỹ thuật, không kích thích tính năng động sáng tạo của các đơn vị sản xuất kinh doanh, đội ngũ cán bộ công chức hành chính nhà nước trở nên quan liêu, lộng quyền.
30
việc duy trì quá lâu nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung từ 1954 1986 đã làm cho nền - kinh tế của nước ta lâm vào tình trạng khủng hoảng, trì trệ.”
Nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bàn tay nhà nước và bàn tay thị trường trong quá trình tái phân phối thu nhập. Điều này có nghĩa là, quy mô chi tiêu công nên có sự giới hạn nhất định. Các nhà kinh tế thường nêu sự giới hạn chi tiêu công trên các khía cạnh:
+ Tiết kiệm và hạn chế có một số khoản chi tiêu công cần thiết như chi phí hành chính thuần túy, hoặc những hoạt động của khu vực công mà sự quản lý không hiệu quả so với hoạt động của khu vực tương đương thì những khu vực này nên chuyển sang cho khu vực tư.
+ Giới hạn chi tiêu công cần có sự linh hoạt theo chu kỳ kinh tế: Khi nền kinh tế suy thoái, cần tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh tế phát triển và ngược lại khi nền kinh tế hưng thịnh thì cần cắt giảm chi tiêu công.
Sự phát triển của lực lượng sản xuất.
Khi lực lượng sản xuất xã hội càng phát triển thì nhu cầu về số lượng và chất lượng hàng hóa công càng cao, khi đó Nhà nước với vai trò của mình phải có trách nhiệm đáp ứng nhu cầu đó. Ngược lại, lực lượng sản xuất phát triển, nền kinh tế phát triển thì sẽ có điều kiện tăng thu cho NSNN, tạo khả năng và tiền tệ cho việc tăng chi tiêu công. Chẳng hạn, khi xã hội càng phát triển, công nghiệp hóa không ngừng gia tăng thì hệ thống các mối quan hệ xã hội, thương mại, pháp lý trong nền kinh tế ngày càng trở nên phức tạp. Chính phủ sẽ có một vị thế mạnh hơn để thiết lập và vận hành các tổ chức giải quyết các mối quan hệ phức tạp đó. Điều đó dẫn đến sự tăng nhanh chi tiêu cho khu vực công cộng, cho luật pháp và duy trì trật tự, cho giao thông và liên lạc.
Về chi phí để cung cấp hàng hóa công cộng: có những loại hàng hóa mà chi phí để cung cấp ra nó quá lớn và gặp nhiều rủi ro và thời gian thu hồi vốn là rất lớn không thể cung cấp cá nhân được mà phải cung cấp công cộng, do đó chi tiêu cho khu vực công cũng tăng theo. Việc tốc độ tăng dân số thay đổi sẽ ảnh hưởng đến cơ cấu dân số theo độ tuổi và ảnh hưởng tới các khoản chi tiêu cho giáo dục và y tế. Từ đó sự thay đổi dân số quyết định đến sự thay đổi trong tỷ trọng chi tiêu công. Khi dân số tăng nhanh buộc chính phủ phải xem xét vấn đề mở thêm trường học và đầu tư thêm cơ sở vật chất đáp ứng cho việc giảng dạy. Khi một quốc gia có cơ cấu dân số già thì họ phải chú ý nhiều tới vấn đề y tế, chăm sóc sức khỏe cho người già.
Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế xã hội mà Nhà - nước phải đảm nhận trong từng thời kỳ
Chi đầu tư phát triển của nhà nước luôn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi đầu tư phát triển của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Chi đầu tư phát triển của nhà nước bao gồm:
đầu tư xây dựng cơ bản, hỗ trợ phát triển kinh tế, đầu tư các chương trình không mang tính chất đầu tư xây dựng cơ bản(chi cấp vốn ban đầu, vốn bổ sung pháp định hoặc vốn điều lệ cho các doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hoá, chi trợ cấp, trợ giá cho các doanh nghiệp khi thực hiện nhiệm vụ công ích). Trong đó, đại bộ phận là đầu tư xây dựng cơ bản (gần 90%)
Đầu tư của nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản giữ vị trí quan trọng trong đầu tư xây dựng cơ bản toàn xã hội nói riêng, và trong phát triển kinh tế xã hội nói chung. Tầm quan trọng đó không chỉ vì nguồn đầu tư của nhà nước chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư xây dựng cơ bản, mà cũng vì nguồn đầu tư này đã hình thành nên những công trình làm chuyển dịch cơ cấu, thúc đẩy phát triển kinh tế và cải thiện đời sống dân cư một cách căn bản. Loại công trình này không thu hút được vốn đầu tư của các chủ thể kinh tế vì nhiều lý do, hoặc là do vốn đầu tư quá lớn so với khả năng đầu tư của các nhà đầu tư tư nhân, hoặc do thời hạn thu hồi vốn quá dài, thậm chí không thể thu hồi vốn một cách trực tiếp, hoặc vì lý do chính trị – an ninh – quốc phòng mà các nhà đầu tư tư nhân không được phép đầu tư. Do vậy, trong lĩnh vực này đầu tư của nhà nước được xem là nguồn vốn đầu tư duy nhất.
Từ đầu năm đến nay, Bộ Tài chính đã thực hiện các chính sách hỗ trợ về thuế, phí, lệ phí trên 88 nghìn tỷ đồng; sẽ tiếp tục giảm thuế bảo vệ môi trường đối với xăng dầu theo quyết định của Thường vụ Quốc hội, sẽ giảm thêm 7 nghìn tỷ đồng. Hiện Bộ Tài chính cũng đang trình phương án giảm thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng và ước các chính sách này nếu được thông qua sẽ giảm thêm 35 nghìn tỷ đồng. Tổng mức giảm dự kiến lên tới 126 nghìn tỷ đồng, là mức giảm thuế lớn nhất từ trước đến nay.
Trong 6 tháng cuối năm 2022, để hoàn thành nhiệm vụ tài chính ngân sách năm 2022, Bộ Tài chính đã xây dựng các giải pháp: Phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ; giảm lãi suất để doanh nghiệp tiếp cận vốn thúc đẩy sản xuất kinh doanh;
đảm bảo tỷ giá ổn định, đồng tiền không mất giá; tập trung quản lý chống trốn thuế, chuyển giá, đặc biệt là chống thất thu thuế trong hoạt động mua bán online; đẩy nhanh giải ngân vốn đầu tư công; đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa; phối hợp chặt chẽ trong
32
vấn đề kiềm chế lạm phát...Các mục tiêu, định hướng phải nhằm thực hiện thắng lợi các mục tiêu của Kế hoạch 5 năm, bảo đảm tính khả thi, phù hợp với khả năng thực hiện của các ngành, các cấp, các địa phương, gắn với khả năng cân đối, huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; gắn kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT XH và kế hoạch
đầu tư công. Chỉ thị nêu rõ xây dựng trong bối
cảnh khó khăn và thuận lợi đan xen. Kinh tế và thương mại toàn cầu dự báo tiếp tục phục hồi nhưng còn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Giá cả nguyên vật liệu sản xuất, lạm phát có nguy cơ gia tăng. Tác động của Cách mạng công nghiệp lần thứ tư trên thế giới và xu hướng thúc đẩy thích ứng, mở cửa sau dịch Covid 19, chuyển đổi số, tăng trưở- ng xanh, phát triển bền vững, tăng cường hợp tác của các quốc gia vừa là thời cơ, vừa là thách thức. Cạnh tranh chiến lược, căng thẳng thương mại giữa các nước, dịch bệnh ở một số nước còn diễn biến phức tạp.
Trong nước, tình hình kinh tế vĩ mô ổn định; dịch Covid-19 cơ bản được kiểm soát; quy định về “thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch Covid 19” đã - được phát huy; Chương trình phục hồi và phát triển KTXH tiếp tục được triển khai;
niềm tin của cộng đồng doanh nghiệp và người dân ngày càng tăng lên,… Tuy nhiên, nền kinh tế sẽ phải tiếp tục đối mặt rất nhiều khó khăn, thách thức đến từ những yếu kém nội tại của nền kinh tế do chưa hoặc chậm được khắc phục, cũng như các vấn đề về già hóa dân số, chênh lệch giàu nghèo, thiên tai, dịch bệnh, biến đổi khí hậu, áp lực lạm phát khi nhu cầu trong nước phục hồi,…
Các nhân tố khác
Ngoài các nhân tố nêu trên, chi tiêu công còn chịu ảnh hưởng của các phạm trù giá trị như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái,… Lãi suất cao là kết quả của lạm phát cao và việc thắt chặt tiền tệ của Ngân Hàng Nhà nước. Lãi suất cao, đầu tư sẽ giảm do vậy sẽ giảm áp lực tăng giá trong trước mắt. Tuy nhiên, khi đầu tư giảm sẽ dẫn đến tăng trưởng giảm đó là tác động trực tiếp của lãi suất cao. Ở đây có một vấn đề cần quan tâm là hiện tượng lựa chọn ngược và rủi ro đạo đức (tâm lý ỷ lại) khi lãi suất bị đẩy lên cao. Khi lãi suất cao, những hoạt động kinh doanh thông thường với suất sinh lợi kém, rủi ro vừa phải không thể đi vay được vì suất sinh lợi không bù đắp được chi phí lãi vay. Chỉ những khoản đi vay có rủi ro cao kèm với suất sinh lợi cao mới có thể vay được. Hiện tượng này gọi là lựa chọn ngược. Hơn thế, đối với những người đi vay, do lãi suất cao, để có thể bù đắp được chi phí lãi vay nên người ta có xu hướng đầu tư vào các hoạt động kinh