LÂM ĐỒNG
3.1 - Mục tiêu và định hướng hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tại tỉnh Lâm Đồng
3.1.1 - Mục tiêu
Chiến lược phát triển KBNN nói chung đến năm 2020 với mục tiêu
“Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy gắn với hiện đại hóa công nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính Nhà nước; quản lý ngân quỹ và quản lý nợ của Chính phủ; tổng kế toán Nhà nước nhằm tăng cường năng lực, hiệu quả và tính công khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính Nhà nước. Đến năm 2020, các hoạt động KBNN được thực hiện trên nền tảng công nghệ thông tin hiện đại và hình thành Kho bạc điện tử”. Theo đó, mục tiêu đối với hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN tại KBNN Lâm Đồng không nằm ngoài mục tiêu của cả hệ thống KBNN. Cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN hiện hành tuy đã được bổ sung, sửa đổi nhưng vẫn còn những tồn tại làm hạn chế kết quả hoạt động của NSNN và tạo ra tình trạng lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cương tài chính. Do vậy, để khắc phục tình trạng trên và để nâng cao hiệu quả quản lý quỹ NSNN thì nhất thiết phải có sự nghiên cứu và đóng góp tích cực nhằm đổi mới cơ chế kiểm soát chi NSNN nói chung và vận dụng để đưa ra một cơ chế kiểm soát chi NSNN phù hợp với đặc điểm, tình hình của địa bàn tỉnh Lâm Đồng nói riêng, với các mục tiêu cụ thể sau:
Mục tiêu đối với kiểm soát chi thường xuyên chi thường xuyên
Một là, Phải đảm bảo tính bao quát về phạm vi, đối tượng và mức độ kiểm soát chi theo đúng tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước, đảm bảo tất cả các khoản chi đều được kiểm soát chặt chẽ qua KBNN. Ngoài ra cơ chế kiểm soát chi NSNN cần phải phù hợp với các quy định của địa phương, phù hợp với xu hướng cải cách hành chính trong quản lý tài chính và phù hợp các phương thức cấp phát ngân sách mới như cơ chế khoán chi hành chính, cơ chế tự chủ về tài chính đối với các cơ quan hành chính sự nghiệp, cơ chế tài chính áp dụng đối với các đơn vị sự nghiệp có thu…
Hai là, cơ chế kiểm soát chi NSNN phải đạt được mục tiêu cấp đủ nhưng đúng đối tượng nhằm góp phần loại bỏ tiêu cực nhằm đảm bảo sử dụng tiết kiệm và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN.
Ba là, phân biệt rõ trách nhiệm, quyền hạn của người chuẩn chi (là thủ trưởng đơn vị để thực hiện hành vi chuẩn chi) và KBNN (là vai kế toán có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành chế độ tài chính, kế toán của người chuẩn chi khi thực hiện các khoản chi tiêu đó). Từ đó làm cho các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN thấy rõ quyền và nghĩa vụ trong quản lý, sử dụng NSNN đúng mục đích, đúng pháp luật và có hiệu quả.
Bốn là, quy trình thủ tục kiểm soát chi NSNN phải đảm bảo tính khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho người kiểm soát và người được kiểm soát, đồng thời phải đảm bảo các yêu cầu quản lý.
Mục tiêu đối với kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư
Trong chi ngân sách thì chi đầu tư phát triển chiếm tỷ trọng lớn. Lĩnh vực đầu tư XDCB luôn được coi là lĩnh vực khá phức tạp, có nhiều yếu tố tác động, cơ chế chính sách lại chưa ổn định. Mặt khác, sản phẩm XDCB là sản phẩm đơn chiếc, quy mô lớn, thời gian sản xuất dài, nhiều đơn vị tham gia
tạo ra sản phẩm này. Đặc biệt, tỉnh Lâm Đồng là địa bàn miền núi, có nhiều vùng đồng bào dân tộc sinh sống với đời sống còn gặp nhiều khó khăn nên Chính phủ đã cấp ưu tiên nhiều dự án nhằm đảm bảo an sinh xã hội. Do vậy, công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB có thủ tục kiểm soát chi phức tạp nhất, công việc này giữ vai trò đặc biệt quan trọng nhằm tránh gây lãng phí thất thoát và đảm bảo sử dụng đúng mục đích, có ý nghĩa đối với vốn đầu tư của Nhà nước.
Việc kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB phải nhằm đạt được mục tiêu là đẩy nhanh tiến độ vốn giải ngân nhưng vẫn đảm bảo các khoản chi tiêu đúng đối tượng, đúng nội dung của dự án đã được phê duyệt, theo đúng định mức, đơn giá XDCB hiện hành. Qua công tác kiểm soát chi đầu tư sẽ làm cho chủ đầu tư hiểu rõ hơn để thực hiện đúng chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng, đưa việc quản lý đầu tư và xây dựng đi vào nề nếp, đúng quỹ đạo.
3.1.2 - Định hướng hoàn thiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN tại tỉnh Lâm Đồng
Để đạt được những mục tiêu trên, cơ chế kiểm soát chi NSNN được hoàn thiện thiện theo những định hướng cơ bản sau:
Đối với chi thường xuyên:
- Thực hiện triệt để phương thức cấp phát theo dự toán được duyệt, tiến tới tất cả các khoản chi của NSNN đều được cấp theo dự toán. Đồng thời mở rộng phạm vi, đối tượng thực hiện phương thức cấp phát NSNN theo dự toán đã được phê duyệt; phương thức quản lý và kiểm soát chi NSNN đối với đơn vị thực hiện khoán biên chế và chi phí quản lý hành chính; đơn vị sự nghiệp có thu; quản lý cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra của công việc thay vì quản lý như đầu vào hiện nay.
- Cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán của NSNN, đảm bảo nguyên tắc mọi khoản chi của NSNN đều phải được cấp phát trực tiếp từ KBNN cho
chủ nợ thực sự của ngân sách; đồng thời, kiểm soát mọi khoản chi trước khi xuất quỹ NSNN và có quyền từ chối thanh toán đối với các khoản chi sai chế độ và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
Bên cạnh đó, cần xác định rõ phương thức thanh toán, chi trả áp dụng đối với từng khoản chi NSNN theo hướng mở rộng phương thức xuất quỹ NSNN mà KBNN thay đơn vị thụ hưởng thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ bằng chuyển khoản qua hệ thống ngân hàng (trừ những trường hợp có quy định khác về chuyển nợ: hạn chế tối đa việc xuất ngân quỹ NSNN để cấp tạm ứng qua khâu trung gian). Do vậy cần đổi mới phương thức thanh toán trong nền kinh tế, mở rộng và áp dụng mạnh mẽ các phương thức thanh toán không dùng tiền mặt, thanh toán điện tử, có quy định chặt chẽ và hạn chế thanh toán bằng tiền mặt.
- Nâng cao chất lượng hoạt động KBNN với tư cách là cơ quan quản lý, điều hành quỹ ngân sách. Kho bạc Nhà nước phải làm nhiệm vụ quản lý và hạch toán toàn bộ tài sản, ngân quỹ Quốc gia và lập báo cáo quyết toán NSNN. Muốn vậy, cần phải kiến nghị nhằm đổi mới công tác và tổ chức bộ máy NSNN theo hướng: kế toán viên tại các của đơn vị dự toán chịu sự chỉ đạo nghiệp vụ trực tiếp của KBNN; thực hiện kiểm tra kiểm soát các nghiệp vụ thu, chi NSNN một cách khách quan, độc lập với người chuẩn chi. Công tác hạch toán quỹ NSNN được tập trung vào một đầu mối và do KBNN đảm nhiệm.
Đối với chi đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư
Nhằm giúp cho việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư mang lại hiệu quả cao, KBNN cần có những định hướng chiến lược trong công tác kiểm soát chi mà cụ thể là:
- Trước tiên, cần có hoạch định dài hạn trong việc đào tạo, bồi dưỡng nhằm nâng cao chất lượng hoạt động nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công
tác kiểm soát chi. Cơ chế KSC vốn đầu tư luôn thay đổi đòi hỏi cán bộ làm nhiệm vụ KSC phải luôn nghiên cứu chế độ, học hỏi nâng cao trình độ nghiệp vụ, có ý thức cập nhật kiến thức mới và làm việc theo quy định mới, từ bỏ lối làm việc đơn thuần theo kinh nghiệm, thói quen cũ mà không còn phù hợp với tình hình mới. Bên cạnh đó, mỗi cán bộ cần phải có phẩm chất nghề nghiệp, lương tâm của người CBCC để xứng đáng với nhiệm vụ được giao, với lòng tin của khách hàng và trên hết là đáp ứng được công việc đòi hỏi tính chuyên nghiệp cao như hiện nay.
- Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện quy trình kiểm soát theo hướng đơn giản hóa thủ tục hành chính; làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của KBNN trong giải quyết hồ sơ của các đơn vị chủ đầu tư; công khai minh bạch quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB bằng cách niêm yết công khai bộ thủ tục giải quyết hồ sơ tại KBNN. Từ đó góp phần chống tệ quan liêu, cửa quyền và những tiêu cực khác trong việc quản lý và kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB.
Sau cùng, một định hướng thật sự mang tính hữu ích cho công tác kiểm soát chi nói chung mà Bộ Tài chính và KBNN cũng đang hướng tới là kiểm soát cam kết chi qua KBNN. Cam kết chi là một giai đoạn trong thủ tục thực hiện chi ngân sách và là giai đoạn có ý nghĩa quan trọng, giai đoạn quyết định chi tiêu về các phương diện: hành chính, tài chính, kinh tế. Việc kiểm soát cam kết chi giúp ngăn chặn các quyết định chi tiêu bất hợp pháp hay bất hợp thức về phương diện ngân sách; giữ cho chi tiêu ngân sách không vượt quá dự toán ngân sách cho phép; tránh được tình trạng nợ công kéo dài gây hậu quả tai hại cho đời sống kinh tế - xã hội; tránh hiện tượng lãng phí, tham ô, biển thủ công quỹ, sử dụng ngân sách không đúng mục đích và không có hiệu quả. Tóm lại, nhiệm vụ cơ bản của KBNN là xuất nhập - công ngân và giữ gìn công quỹ. Với nhiệm vụ này, KBNN phải tiến hành kiểm soát các khoản chi ngân sách mà trước tiên là kiểm soát cam kết chi, do vậy kiểm
soát cam kết chi đóng vai trò quan trọng trong toàn bộ hệ thống kiểm soát ngân sách.
3.2 - Giải pháp và kiến nghị về hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
3.2.1 - Kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Kho bạc Nhà nước Lâm Đồng với vai trò trọng tâm là kiểm soát chi NSNN, ngoài việc thực hiện vai trò trên theo đúng quy định của Nhà nước, cần phải nghiên cứu và đưa ra nhiều giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế KSC qua KBNN từ thực tiễn hoạt động trong thời gian qua. Một số giải pháp có thể được xem xét và áp dụng như sau:
- Một là, Kho bạc Nhà nước Lâm Đồng phải quản lý và hạch toán toàn bộ tài sản, ngân quỹ và lập báo cáo quyết toán trên toàn địa bàn. Theo đó, bộ phận kế toán của các ĐVSDNS trên địa bàn phải chịu sự chỉ đạo nghiệp vụ trực tiếp của KBNN cùng cấp; cán bộ KSC của KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát nghiệp vụ thu, chi NSNN một cách khách quan nhằm tránh được tình trạng hợp thức hóa chứng từ chi của các đơn vị.
- Hai là, phân định rõ ràng những nội dung chi nào thuộc về trách nhiệm kiểm soát của người chuẩn chi và những nội dung chi nào người chuẩn chi chịu sự kiểm soát của KBNN.
- Ba là, tiếp tục cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán NSNN, đảm bảo nguyên tắc mọi khoản chi NSNN đều phải được cấp phát trực tiếp từ KBNN cho các đối tượng thực sự thụ hưởng ngân sách Quốc gia. Kho bạc Nhà nước cần xác định rõ phương thức thanh toán, chi trả đối với từng khoản chi NSNN theo hướng cải tiến và mở rộng phương thức xuất quỹ ngân sách; đẩy mạnh hơn nữa việc KBNN trực tiếp thanh toán cho đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ bằng hình thức chuyển khoản qua hệ thống ngân hàng mà không qua đơn vị thụ hưởng ngân sách, trừ những trường hợp có quy định về
chuyển nhượng nợ; hạn chế tối đa việc xuất quỹ NSNN để tạm ứng qua khâu trung gian.
- Bốn là, hạn chế việc cho phép điều chỉnh dự toán và kết chuyển nguồn sang năm sau (trừ các trường hợp đặc biệt theo chế độ quy định) nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các ĐVSDNS trong việc lập và đăng ký dự toán hàng năm; Xuất giảm dự toán đối với các trường hợp chi sai chế độ, tiêu chuẩn định mức đã được KBNN phát hiện và từ chối thanh toán; hạn chế việc cho phép chuyển số dư tạm ứng qua nhiều năm và cương quyết xử lý thu hồi đối với các trường hợp tạm ứng kéo dài; cắt giảm dự toán ngân sách năm sau để khấu trừ vào khoản tạm ứng năm trước chưa thanh toán; có biện pháp xử lý hành chính hữu hiệu để buộc đơn vị hoàn trả ngân sách khoản kinh phí đã tạm ứng nhưng không có hồ sơ thanh toán.
- Bốn là, Kho bạc Nhà nước cần tập trung chủ yếu vào vào một số nội dung chi có nhiều phức tạp, nổi cộm đó là:
Đối với chi thường xuyên
(1) Chi công tác phí, phần lớn các ĐVSDNS rất lạm dụng khoản chi này, có nơi còn khoán công tác phí theo tháng cho tất cả các CBCC của đơn vị mình (nhưng không phải là chế độ công tác phí khoán do Nhà nước quy định);
(2) Chi làm thêm giờ, hiện nay mẫu chứng từ thanh toán tiền ngoài giờ không thể hiện số giờ thanh toán lũy kế và KBNN khi thanh toán đã rất khó khăn trong việc theo dõi số giờ đơn vị đã thanh toán trong năm. Do vậy, việc vi phạm mức 200 giờ/năm/CBCC diễn ra khá phổ biến. Để khắc phục tình trạng trên, KBNN nên kiến nghị để ban hành mẫu chứng từ thanh toán ngoài giờ có phản ánh số giờ thanh toán lũy kế trong năm và trên hệ thống TABMIS cần có cảnh báo đối với những trường hợp vượt quy định;
(3) Chi kỷ niệm các ngày lễ lớn trong năm, cần có quy định cụ thể cơ
quan nào, cấp nào thực hiện nhiệm vụ chi và chi với những nội dung cụ thể nào để làm căn cứ cho việc chi trả của KBNN; chi tiếp khách, cần quy định cụ thể khi đoàn khách đến làm việc phải có chương trình, kế hoạch công tác được cấp có thẩm quyền phê duyệt;
(4) Chi sửa chữa tài sản, quy định thời gian bảo hành, thời hạn sử dụng bao lâu thì được sửa chữa. Việc sửa chữa tài sản phải nằm trong dự toán và được cơ quan có thẩm quyền thẩm định chi tiết và gởi KBNN cùng cấp để làm căn cứ KSC, đồng thời khi sửa chữa phải có cơ quan chuyên thẩm định tài sản cần được sửa chữa.
Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản
Mặc dù thủ tục hiện nay đã được cải cách rất nhiều so với trước nhưng vẫn chưa đáp ứng được nguyện vọng, yêu cầu của xã hội về tính thông thoáng và hiệu quả, vẫn tồn tại nếp nghĩ phải nhiều thủ tục mới chặt chẽ được. Đã đến lúc cần thay đổi tư duy cũ làm cản trở quá trình CCHC bằng tư duy mới, có những bước cải tiến cụ thể, đó là:
(1) Trong chi đầu tư XDCB, phải quy định chủ đầu tư là người chịu hoàn toàn trách nhiệm trong việc sử dụng vốn, trong quá trình thực hiện dự án (chịu trách nhiệm về tính đúng, sai, tiến độ thực hiện, thủ tục đầu tư, chất lượng công trình v.v…). Cần có chế tài đủ mạnh khi không thực hiện đúng quy định về các công việc đã nêu trên.
(2) Với quy trình hiện nay, chứng từ thanh toán vốn đầu tư có ba loại bao gồm: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; Giấy rút vốn đầu tư; Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư. Theo quy trình, một lần thanh toán cho công trình, lãnh đạo KBNN sẽ ký hai lần, một lần ký trên giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư và một lần ký trên GRVĐT, trong khi thời gian luân chuyển chứng từ trong nội bộ KBNN vẫn không rút ngắn được, lượng chứng từ vẫn còn nhiều. Do đó, để giảm số lượng chứng từ và thời gian luân chuyển nội bộ