Lý luận về quản lý ngân sách nhà nước

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI PHÒNG TÀI CHÍNH THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TỈNH

1.2 Lý luận về quản lý ngân sách nhà nước tại cơ quan tài chính

1.2.1 Lý luận về quản lý ngân sách nhà nước

Quan niệm về quản lý:

Hiện nay chưa có khái niệm về quản lý: Theo tác giả Đặng Quốc Bảo, trong cuốn

“Khoa học Tổ chức và Quản lý” (năm 1999), quan niệm: “Quản lý là một quá trình lập kế hoạch, tổ chức, hướng dẫn và kiểm tra những nỗ lực của các thành viên trong một tổ chức và sử dụng các nguồn lực của tổ chức để đạt được những mục tiêu cụ thể”.

Đa số các nhà kinh tế quan niệm: Quản lý là sự tác động liên tục có tổ chức, có định hướng, có mục đích, có kế hoạch của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý để chỉ huy, điều khiển, liên kết các yếu tố tham gia vào hoạt động thành một chỉnh thể thống nhất, điều hoà hoạt động của các khâu một cách hợp quy luật nhằm đạt đến mục tiêu xác định trong điều kiện biến động của môi trường.

Quan niệm về quản lý ngân sách nhà nước:

Quản lý ngân sách nhà nước là sự tác động liên tục có tổ chức chặt chẽ của các cơ quan nhà nước đến các đối tượng sử dụng thông qua cơ chế, chính sách, các công cụ,

phương thức nhằm sử dụng hiệu quả ngân sách nhà nước đúng dự toán, đảm bảo công khai, dân chủ và thống nhất từ trung ương đến địa phương, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.

1.2.1.2 Mục tiêu quản lý ngân sách nhà nước:

Quản lý NSNN để các hoạt động thu, chi NSNN tuân thủ đúng pháp luật nhà nước. Mặt khác, kích thích kinh tế, xã hội phát triển, tạo lập, bồi dưỡng nguồn thu ngân sách, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm các khoản chi ngân sách, đảm bảo cân đối ngân sách tích cực, ổn định NSNN tạo môi trường tài chính thuận lợi cho sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ nhất định của đất nước.

1.2.1.3 Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

Để quản lý ngân sách nhà nước hiệu quả, ngân sách trung ương và ngân sách địa phương phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, một mặt, bảo đảm sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hóa, dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia.

Nguyên tắc thống nhất được thể hiện:

Hệ thống NSNN là một hệ thống có sự thống nhất từ trung ương đến địa phương, thống nhất về chủ trương đường lối chính sách, những quy định của nhà nước về quản lý, tổ chức, điều hành và chế độ định chế tài chính như: Mọi khoản thu chi của NSNN đều phải phản ánh, tập trung đầy đủ vào NSNN. Tất cả các cơ quan, đơn vị khi thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao, nếu phát sinh các khoản thu, chi liên quan đến các hoạt động của mình đều phải đặt trong một hệ thống NSNN.

Nguyên tắc thống nhất còn thể hiện ở việc ban hành hệ thống, chế độ chi và các tiêu chuẩn định mức thống nhất trên toàn quốc. Mọi hoạt động thu, chi ngân sách phục vụ cho các hoạt động chức năng của nhà nước đều phải thực hiện theo những thủ tục, chuẩn mực quy định chung của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngoài ra, không có đơn vị, cá nhân, tổ chức nào được tự ý đặt ra những chế độ định mức thu, chi khác với những quy định chung của nhà nước. Các quy định về trình tự, nội dung, thời gian lập dự toán, phê duyệt, chấp hành và quyết toán NSNN cũng phải được quy định rõ ràng đúng theo luật định.

Mặt khác NSNN chỉ tồn tại một hệ thống ngân sách thống nhất của nhà nước, mỗi quốc gia chỉ có một NSNN thống nhất. Việc hình thành nhiều cấp NSNN từ trung ương

đến địa phương để phân cấp quản lý và các cấp ngân sách này là một khâu, một bộ phận trong tổng thể NSNN.

Nguyên tắc tập trung, dân chủ:

Mục đích đảm bảo phát huy tính chủ động và sáng tạo của các địa phương, các tổ chức, cá nhân trong đảm bảo giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể, nhằm phát huy dân chủ thật sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, các ngành, các đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia.

Nguyên tắc tập trung dân chủ được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trình ngân sách, còn thể hiện: phần lớn NSNN tập trung ở ngân sách trung ương nhằm giải quyết các vấn đề lớn về kinh tế - xã hội. Ngân sách cấp dưới phải chịu sự chỉ đạo của ngân sách cấp trên và ngân sách cấp trên có quyền kiểm tra, giám sát thực hiện từ các khâu lập, chấp hành và quyết toán của ngân sách cấp dưới trong việc chấp hành các chế độ chính sách pháp luật của nhà nước. Bên cạnh đó, tính dân chủ thể hiện qua mỗi cấp chính quyền nhà nước có một ngân sách theo phân cấp quản lý, có quyền quyết định ngân sách cấp mình trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình một cách tự chủ. Vì vậy, nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống NSNN ở nước ta là nguyên tắc xuyên suốt trong công tác tổ chức của nhà nước được sử dụng một cách linh hoạt trong từng giai đoạn nhất định.

Nguyên tắc công khai, minh bạch:

Công khai có nghĩa là để cho mọi người biết, không giữ kín. Minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu, sáng sủa, không thể nhầm lẫn được. Quản lý ngân sách đòi hỏi phải công khai, minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho Nhà nước.

Việc Nhà nước có đảm bảo trách nhiệm trước dân về huy động và sử dụng các nguồn thu hay không phụ thuộc nhiều vào tính minh bạch của ngân sách. Điều này cũng rất quan trọng đối với nhà tài trợ, sẽ không hài lòng nếu sau khi hổ trợ tài chính cho một quốc gia lại không có đủ thông tin về việc sử dụng vào đâu, như thế nào? Những nhà đầu tư cũng cần có sự minh bạch về ngân sách để có thể đưa ra các quyết định đầu tư, cho vay

Nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN

Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hòa, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ).

Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi có tính chất khách quan xuất phát từ vai trỏ nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Thông thường, khi thực hiện ngân sách các khoản thu dự kiến sẽ không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vì vậy, tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập dự ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn thu bù đắp.

Tuân thủ pháp luật về quản lý NSNN:

Các đơn vị, cơ quan có liên quan phải chấp hành nghiêm túc các Luật thuế, Luật ngân sách nhà nước, các văn bản pháp quy của cấp có thẩm quyền, đảm bảo trật tự, kỹ cương trong quá trình quản lý ngân sách nhà nước.

1.2.1.4 Phân loại quản lý ngân sách nhà nước

♦Theo cấp chính quyền nhà nước, quản lý ngân sách nhà nước chia thành:

Ngân sách do cấp chính quyền nhà nước trung ương quản lý : để thực hiện chức năng, nhiệm vụ nhà nước tương ứng của trung ương

Ngân sách do cấp chính quyền nhà nước tỉnh quản lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ nhà nước tương ứng của tỉnh

Ngân sách do cấp chính quyền nhà nước tỉnh huyện quản lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ tương ứng của cấp huyện

Ngân sách do cấp chính quyền nhà nước tỉnh xã quản lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ nhà nước tương ứng xã (phường)

♦ Theo các đơn vị dự toán ngân sách (đơn vị sử dụng ngân sách)

Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng năm do Thủ tướng Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân tỉnh giao. Đơn vị dự toán cấp I thực hiện phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc; chịu trách nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và kế toán và quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn vị dự toán cấp I giao dự toán và phân bổ dự toán được giao cho đơn vị dự toán cấp III (trường hợp được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I), chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện kế toán và

quyết toán ngân sách của đơn vị mình và kế toán và quyết toán của các đơn vị dự toán cấp dưới theo quy định.

Đơn vị dự toán cấp III là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách, được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán ngân sách, có trách nhiệm tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán ngân sách của đơn vị mình và đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (nếu có) theo quy định.

♦ Theo nội dung ngân sách nhà nước

Căn cứ vào nội dung ngân sách nhà nước, quản lý NSNN chia thành Quản lý thu ngân sách nhà nước:

Phạm vi thu NSNN, bao gồm: (1) Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; (2) Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí (CP) hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; (3) Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; (4) Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

Quản lý chi ngân sách nhà nước

Phạm vi chi NSNN, bao gồm: (1) Chi đầu tư phát triển (ĐTPT);(2) Chi dự trữ quốc gia; (3) Chi thường xuyên; (4) Chi trả nợ lãi; (5) Chi viện trợ; (6) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Quản lý bội chi ngân sách nhà nước:

Theo Luật NSNN, (2015): Bội chi NSNN bao gồm bội chi ngân sách Trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh.

Bội chi ngân sách Trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách Trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách trung ương.

Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương”.

Quản lý tổng mức vay của ngân sách nhà nước, bao gồm: Vay bù đắp bội chi và vay để trả nợ gốc của ngân sách nhà nước.

1.2.1.5 Theo chu trình ngân sách nhà nước

Theo chu trình ngân sách, quản lý ngân sách nhà nước chia thành:

Quản lý quy trình lập dự toán.

Quản lý quy trình chấp hành

Quản lý quy trình quyết toán ngân sách nhà nước

1.2.2Đặc điểm quản lý ngân sách nhà nước tại phòng tài chính các thành phố trực thuộc tỉnh

1.2.2.1 Nội dung quản lý ngân sách nhà nước các thành phố trực thuộc tỉnh

Ngân sách nhà nước các thành phố trực thuộc tỉnh là cấp ngân sách địa phương, do chính quyền nhà nước các tỉnh -Ủy ban nhân dân tỉnh quản lý, phục vụ quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh.

Nội dung quản lý ngân sách nhà nước của chính quyền nhà nước tỉnh gồm các nguồn thu, nhiệm chi theo theo Luật NSNN Việt Nam, (2015) như sau:

Nguồn thu của ngân sách địa phương:

-Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%, bao gồm: (1) Thu các loại thuế theo quy định như : Thuế tài nguyên; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước;

Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; (2) Lệ phí trước bạ; (3) Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; (4) Các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức ..(5) Thu từ quỹ dự trữ tài chính địa phương; (6) Thu từ bán tài sản nhà nước; (7) Viện trợ không hoàn lại; (8) Phí thu từ các hoạt động dịch vụ..

-Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định

-Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương. -Thu chuyển nguồn của ngân sách địa phương từ năm trước chuyển sang. Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương:

-Chi đầu tư phát triển, bao gồm: (1) Đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý theo các lĩnh vực được quy; (2) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật; (3) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

-Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trong các lĩnh vực, như: (1) Chi sự nghiệp : giáo dục - đào tạo và dạy nghề; khoa học và công nghệ;

y tế, dân số và gia đình; văn hóa thông tin; phát thanh, truyền hình; thể dục thể thao; bảo vệ môi trường; (2) chi quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, phần giao địa phương quản lý; (3) Các hoạt động kinh tế; (4) chi hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; (5) Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; (6) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

-Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay.

-Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương.

-Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương.

-Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho NS cấp dưới.

-Chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ theo quy định

Nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp thuộc ngân sách ở địa phương (NSNN cấp tỉnh, NSNN cấp huyện và NSNN cấp xã):

* Căn cứ vào nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương quy định, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương theo nguyên tắc sau:

-Phù hợp với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình độ quản lý của từng vùng, từng địa phương;

-Ngân sách xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ các khoản: thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất;

-Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ;

-Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác.

*Căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia do Chính phủ giao và các nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp ở địa phương.

Từ những quy định trên cho thấy, ngân sách nhà nước các thành phố trực thuộc tỉnh quản lý hầu hết các khoản thu và nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương tương ứng với phân cấp nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của cấp chính quyền thành phố.

1.2.2.2 Quy trình quản lý ngân sách nhà nước cấp thành phố trực thuộc tỉnh.

Theo Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30 tháng 12 năm 2016 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của luật ngân sách nhà nước. Quy trình quản lý NSNN địa phương bao gồm các khâu:

♦ Lập dự toán sử dụng NSNN:

Lập dự toán là khâu mở đầu quan trọng mang ý nghĩa quyết định đến toàn bộ quá trình quản lý tài chính. Lập dự toán là khâu bắt buộc phải thực hiện, thông qua đó để đánh giá khả năng, nhu cầu về tài chính và là căn cứ để đánh giá hiệu quả thực hiện dự toán của một năm NS.

Lập dự toán phải đáp ứng được các yêu cầu: phản ánh đầy đủ, chính xác các khoản thu, chi dự kiến theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức mà Nhà nước quy định; theo từng lĩnh vực thu và lĩnh vực chi; đảm bảo nguyên tắc cân đối, thực hiện đúng theo nội dung, biễu mẫu quy định và có cơ sở, căn cứ tính toán rõ ràng.

Căn cứ lập dự toán: Chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi ngân sách hiện hành, thực hiện dự toán thu chi tại đơn vị năm trước và một số năm liền kề, ước thực hiện ngân sách năm hiện hành. Dự báo các phát sinh mới tác động đến năm kế hoạch.

Quy trình lập dự toán gồm: (1) Đơn vị có thu và sử dụng NS, chuẩn bị hồ sơ theo quy định nộp hồ sơ tại Phòng Tài chính - Kế hoạch cùng cấp; (2) Phòng Tài chính - Kế hoạch tiếp nhận hồ sơ, căn cứ vào định mức UBND tỉnh giao để thảo luận và thống nhất số liệu tạm giao dự toán thu và phân bổ kinh phí cho các đơn vị; Phòng Tài chính - Kế hoạch tổng hợp số liệu, lập dự toán theo các biểu mẫu luật ngân sách Nhà nước quy định và gửi UBND thành phố; (3) UBND thành phố trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê