CHUYỂN DE 1
MOT SO VAN DE LY LUAN VE CAC CO QUAN NHAN QUYEN QUOC
GIA
Nguyễn Thị Quynh Trang 1.1. Khái niệm co quan nhân quyén quốc gia và sự hình thành và phát triển của cơ quan nhân quyền
1.1.1 Định nghĩa cơ quan nhân quyền quốc gia
Khoảng thời gian hơn 20 năm trở lại đây, trong bộ máy nhà nước hiện đại
xuất hiện một loại hình cơ quan mới với nhiệm vụ cụ thể là thúc đây sự bảo đảm, bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia””. Tên gọi chung cho cơ quan này là cơ quan nhân quyền quốc gia. Từ góc độ lịch sử, Cơ quan nhân quyền quốc gia ra đời là do nhu cầu và phong trào quốc tế về bảo đảm, bảo vệ quyền con người lên cao. Một số nghiên cứu cho rằng những cơ quan độc lập có chức năng thúc đây quyền con người đã từng xuất hiện ở một số ít quốc gia ngay từ sau khi kết thúc Chiến tranh thé giới lần thứ 2.” Tuy nhiên, sự nở rộ của cơ quan nay chi bắt đầu xuất hiện một cách rõ rệt ké từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX.
Cơ quan nhân quyền quốc gia được hiểu là cơ quan hành chính do nhà nước thành lập nhằm mục đích thúc day và bảo vệ quyên con người trong phạm vi quốc gia.” Cơ quan nhân quyền quốc gia được hình thành trên cơ sở nguyên tắc Paris” - bộ nguyên tắc quy định về quy chế của các cơ quan quốc gia trong
việc thúc đây va bảo vệ quyên con người. Bộ nguyên tac này được Dai hội đông
? Tô Văn Hòa, Cơ quan nhân quyền quốc gia và quan hệ phối hợp với cơ quan này với
các cơ quan nhà nước khác trong việc bảo đảm, thúc đây quyền con người, Hội thảo khoa học
“Cơ quan nhân quyền quốc gia - Thực tiễn quốc tế và bài học kinh nghiệm với Việt Nam”, Bộ Ngoại giao và Đại học Luật Hà Nội tổ chức, TP. Hà Nội, ngày 25/9/2015.
°° Cơ quan quyền. con người của Liên minh Châu Âu, Số tay thành lập và công nhận các CƠ quan nhân quyên quốc gia ở Liên minh Châu Âu, 2012, tr. 12.
? Văn phòng Cao ủ ủy Liên hợp quốc về quyền con người, Cơ quan nhân quyền quốc gia
- lịch sử, nguyên tắc, vai trò và trách nhiệm, Liên hợp quốc, 2010, tr. 13; Cơ quan quyên con người của Liên minh Châu Âu, Số tay thành lập và công nhận các cơ quan nhân quyền quốc gia ở Liên minh Châu Âu, 2012, tr. 13.
?” Nghị quyết này thường được gọi tắt là nguyên tắc Paris được Đại hội đồng Liên hợp
quốc thông qua theo Nghị quyết số 48/134 ngày 20/12/1993. Xem toàn văn nguyên tắc này tại: http://www2.ohchr.org/english/law/ parisprinciples.htm
144
Liên hợp quốc thông qua tháng 12/1993. Trên thực tế, nguyên tắc Paris chỉ có tính khuyến nghị, không mang tính bắt buộc đối với các quốc gia thành viên.
Tuy nhiên, nguyên tắc này lại mang tính định hướng chung trong việc xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia ở các quốc gia. Theo nguyên tắc Paris, cơ quan nhân quyền quốc gia là cơ quan có thẩm quyền bảo vệ và thúc day quyền con người và sẽ được trao quyền hạn rộng nhất có thể, được ghi nhận trong Hiến pháp hoặc trong phần lớn các văn bản pháp luật quốc gia. Trong đó, bảo vệ nhân quyền bao gồm tiếp nhận, điều tra, giải quyết các khiếu nại, hoà giải tranh chấp, giám sát các hoạt động: thúc đây nhân quyền bao gồm các biện pháp thông qua giáo dục, truyền thông, thông tin đại chúng, xuất bản, đào tạo, tăng cường năng lực cũng như tham van, hỗ trợ cho Chính phủ trong việc thực hiện quyền con người. Và nguyên tắc này cũng đặt ra sáu tiêu chí cho cơ quan nhân quyền quốc gia bao gồm: Độc lập được đảm bảo băng Hiến pháp hoặc pháp luật; Độc lập với Chính phủ; Da nguyên gồm cả thành viên; có nhiệm vụ rộng dựa trên các tiêu chuẩn nhân quyền phổ biến; có quyền hạn tối thiểu trong việc điều tra vi phạm nhân quyên; có quyền hạn tối thiểu trong việc điều tra vi phạm nhân quyên; có nguồn tài chính đủ cho hoạt động độc lập.
Hay cơ quan nhân quyền quốc gia (NHRI) còn được hiểu là một tô chức có nhiệm vụ được lập hiến và/hoặc lập pháp để bảo vệ và thúc đây quyền con người. Khi tuân thủ các Nguyên tắc Paris, cơ quan nhân quyền quốc gia là nền tảng của các hệ thống bảo vệ quyền con người ở quốc gia đó. NHRIs cũng đóng vai trò là cơ chế chuyên tiếp giữa các chuẩn mực nhân quyền quốc tế và cấp quốc gia. Tuy nhiên, có một số các tổ chức không được lập hiến và/hoặc lập pháp dé bảo vệ và thúc đây quyền con người không phải là cơ quan nhân quyền quốc gia.
Hiện nay, vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về cơ quan nhân quyền quốc gia. Trước hết, về mặt thuật ngữ, cơ quan nhân quyền quốc gia về quyền con người trong tiếng anh là “National Human Rights Institutions”, /à một cơ quan/ tô chức do nhà nước thành lập trên cơ sở một quy định trong hién pháp hoặc bằng đạo luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyên ban hành, có
nhiệm vụ thúc day va bảo vệ quyén con người. Cơ quan quốc gia VỀ quyên con người là một thiết chế độc lập và tự quản hoạt động trong phạm vì lãnh tho quốc gia, chúng là một bộ phận của bộ may nha nước, được sử dụng ngân sách của nhà nước. Theo Văn phòng Cao uỷ Liên hợp quốc về nhân quyền:
“Cơ quan nhân quyên quốc gia (National Human Rights Institutions) là những cơ quan nhà nước (State bodies) có thẩm quyên hiến định và/hoặc luật định (a constitutional and/or legislative mandate) trong việc bảo vệ và thúc day các quyên con người. Các cơ quan này là một phan của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động”. Theo tác gia Linda Reif, cơ quan nhân
quyền quốc gia là “mét cơ quan được nhà nước thiết lập bởi hiến pháp hoặc bởi luật hay nghị định, với chức năng được thiết kế dé thúc day va bao vé quyên con người. ” hay có thể hiểu một cách đơn giản là “một cơ quan bán chính phủ hay một thiết chế luật định được uy tri vé quyền con người Sử:
Theo định nghĩa của Liên hiệp quốc (LHQ), “cơ quan nhân quyền quốc gia” (tiếng Anh: National Human Rights Institutions, hoặc National Institutions
for Protection and Promotion of Human Rights - NHRIs) là “mét cơ quan
(body) được giao những chức năng cu thé trong việc thúc đẩy va bảo vệ nhân quyên” 9
Qua đó, khi định nghĩa về co quan nhân quyền quốc gia, không thé không nhắc đến vai trò chủ yếu và quan trọng của thiết chế này trong việc bảo vệ và thúc đây quyền con người. Vì vậy, cần lưu ý một số vấn dé sau khi đưa ra khái
niệm về cơ quan nhân quyên quôc gia:
?3 Theo Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, National
Human Rights Institutions History, Principles, Roles and Responsibilities, New York and Geneva, 2010, tr. 13.
? Theo Linda C. Reif, The Ombudsman, Good Governance, and the International
Human Rights System, Martinus Nijhoff Publishers, 01/01/2004, tr. 82, 83. Nguyén van: “a body which is established by a Government under the constitution, or by law or decree, the functions of which are specifically designed in terms of the promotion and protection of human rights”, “a quasi-governmental or statutory institution with human rights in its mandate”.
'0° Xem United Nations, National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Factsheet 19, tai http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FactSheet 1 9en.pdf.
146
Thứ nhất, về vị trí và tính chất, cần thay rang, mặc dù được thiết lập bởi nhà nước thông qua các quy định của pháp luật nhưng cơ quan nhân quyền quốc gia nên có sự tham gia của đại diện từ nhiều thành phần và nhóm xã hội khác nhau dé bảo đảm tính độc lập của nó.
Thứ hai, về chức năng, co quan nhân quyên quốc gia là co quan chuyên trách, với những mặt hoạt động cơ bản liên quan tới quyền con người, trong đó ưu tiên hang dau là bảo vệ và thúc day nhân quyền, hướng tới một hệ thống tiêu chuẩn quyền con người mang tính quốc tế.
Thứ ba, cần thấy được tương quan của cơ quan nhân quyền quốc gia với các thiết chế bảo vệ và thúc đây quyền con người khác. Không giống với các cơ quan nhân quyên quốc tế có phạm vi hoạt động rộng khắp, co quan nhân quyền quốc gia chủ yêu thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của mình trong khuôn khổ quốc gia. Vì vậy, trong tô chức và hoạt động của minh, chúng cần có những mối liên hệ và ràng buộc nhất định với nhau.
Từ đó có thê hiểu cơ quan nhân quyền quốc gia là thiết chế pháp lý được thành lập bởi nhà nước, có vai trò độc lập trong việc bảo vệ và thúc day quyén con người trên phạm vi quốc gia va phối hợp với các co quan, tổ chức nhăm thực hiện tốt chức năng này. Về bản chất, cơ quan nhân quyền quốc gia không phải là một cơ quan nhà nước, cũng không phải là một tô chức phi chính phủ.
Đây là một thiết chế có tinh chất nửa cơ quan nhà nước nửa t6 chức xã hội có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đây nhân quyên.
Có thé thay cơ quan nhân quyền quốc gia là một cơ quan nhà nước được thiết lập với chức năng bảo vệ và thúc đây quyền con người. Dù chưa có một khái niệm chung thống nhất về định nghĩa nhưng khi nhận diện cơ quan nhân quyền quốc gia thông qua một số đặc điểm.
1.1.2 Đặc điểm mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia
Thứ nhất, cơ quan nhân quyền quốc gia nhất định phải tuân theo Nguyên tắc Paris, thiết chế quốc gia về quyền con người là một trong những hệ thống nên tang bảo vệ quyền con người và bảo đảm sự thống nhất, hai hoà giữa các
chuân mực quyền con người quôc tê và pháp luật quôc gia.
Thứ hai, cơ quan nhân quyền quốc gia nhất định phải là thiết chế có quy chế hoạt động độc lập và tự chủ- phù hợp nhất là cơ quan nhân quyền quốc gia được quy định trong Hiến pháp, trong đó có phần quy định riêng ngắn gọn về
vai trò cũng như tính độc lập của cơ quan này với cơ quan hành pháp. Trên cơ
sở đó, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu thành viên được quy định trong một đạo Luật. Hiện nay, ở khu vực châu Á- Thái Bình Dương chỉ có 3/12 cơ quan quốc gia về quyền con người được thành lập phù hợp với Nguyên tắc Paris và được hưởng quy chế nay, đó là Uy ban nhân quyền Fiji, Philippines và Thái
Lan. 101 Chúng là một bộ phận của cơ quan nhà nước, nhưng trong hoạt động lại
không giống với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Chúng không thuộc Chính phủ, cũng không chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ các cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp, mặc dù nguyên tắc họ phải chịu trách nhiệm trực tiếp hoặc gián tiếp trước cơ quan lập pháp của quốc gia.
Thứ ba, cơ quan nhân quyên quốc gia là các cơ quan theo luật định và thường được nhà nước tài trợ được thành lập theo đạo luật của Quốc hội, hiến pháp hoặc theo sắc lệnh với các quyền hạn cụ thể và nhiệm vụ thúc đây và bảo vệ nhân quyền. Cơ quan nhân quyền quốc gia nên có sự tham gia cuả đại diện nhiều thành phần và nhóm xã hội khác nhau để đảm bảo tính độc lập của nó.
Không giống như các tổ chức phi chính phủ không do người dân hoặc Quốc hội chỉ định, các cơ quan nhân quyền quốc gia khác nhau về thành phần và cơ cấu, có địa vị khác nhau trong cộng đồng và có các công cụ khác nhau để buộc nhà nước và các cơ quan khác phải chịu trách nhiệm về việc vi phạm các tiêu chuẩn nhân quyền . Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, các ủy viên được chọn từ cộng đồng nhân quyén.'°*. Tuy nhiên, một số người không coi thành viên của các tổ chức phi chính phủ cũng là ủy viên nhân quyền. Một số chuyên gia quốc tế coi đó là một trong những tiêu chí thiết yếu để trở thành ủy viên nhân quyền, vì điều này
PA A A A Var z 3 RB Ầ K : 103
liên quan dén chuyên môn và tinh hợp pháp của cơ quan nhân quyên quôc gia.
'°' Xem thư viện nhân quyền, Viện Raoul Wallerberg: cơ quan nhân quyền khu vực châu Á- Thái Bình Dương, Nxb.Chinh trị quốc gia- Sự thật, Hà Nội, 2013,tr.93
'02 Interview, Mohamedou & Archer, supra note 15.
'°3 Interview with Brian Burdekin, Former Specialist Adviser, UN High Commissioner
for
148
Mặc dù vậy, nếu nó được coi là ủng hộ tổ chức phi chính phủ, thì độ tin cậy của cơ quan nhân quyền quốc gia trong con mắt của nhóm quyên lực nhất- Chính phủ sẽ bị giảm bớt. Tuy nhiên, khả năng của cơ quan nhân quyền quốc gia trong việc phát triển mối quan hệ làm việc lành mạnh với các tổ chức phi chính tri có thé làm tăng vị thé của cơ quan nhân quyền quốc gia ở những quốc gia nơi tổ chức phi chính trị có ảnh hưởng đáng kể đối với các nhà hoạch định chính sách, chính phủ, giới truyền thông và dư luận. Do đó, thách thức chính đối với một cơ quan nhân quyền quốc gia không chỉ là xác định không gian của mình, mà còn là bảo vệ chính nó khỏi sự can thiệp quá mức, có thể là từ chính phủ, các tô chức phi chính phủ hoặc các tô chức khác trong xã hội. Tuy nhiên, như Robert Archer đã nói, “rõ ràng .... đây là một không gian đáng mơ ước nhưng dé dat được thi hoi mâu thuẫn. . . và khá khó thực hiện trên thực té.”' Khó khăn phát sinh từ tính đa chiều của tính độc lập và nhiều trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhân quyên quốc gia.
Thứ tư, các thiết chế quốc gia có nhiệm vụ thúc đây và bảo vệ quyền con người nhưng không được quy định trong Hiến pháp hay đạo luật thì cũng không được thừa nhận là cơ quan nhân quyền quốc gia. Ví dụ: một số cơ quan thanh tra theo mô hình cô điển có nhiệm vu bảo vệ quyền con người, mặc dù chúng có vi thé là cơ quan tự quản nhưng cũng không được thừa nhận là co quan nhân quyền quốc gia.
Thứ năm, cơ quan nhân quyền quốc gia không phải là một số tô chức phi chính phủ (NGO), mặc dù một số tổ chức có sử dung từ “commission/uy ban”
trong tên gọi nhưng tổ chức phi chính phủ thì không thé là co quan nhân quyền quốc gia. Cơ quan nhân quyền quốc gia có quy chế pháp lý và trách nhiệm pháp lý đặc biệt như các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, điểm khác nhau căn bản giữa co quan nhân quyền quốc gia vơi tổ chức phi chính phủ là quy chế pháp lý và nhiệm vụ được quy định đó là hoạt động điều tra các khiếu
nại vê vi phạm quyên con người.
Human Rights, in Belfast, N. Ir. (Oct. 2002).
'° Interview, Mohamedou & Archer, supra note 15.
Thứ sáu, cơ quan nhân quyền quốc gia không chỉ là những thành tố trung tâm duy nhat- cầu nối mạnh mẽ của hệ thống quyền con người quốc gia, chúng còn là cầu nối với “xã hội dân sự” và chính phủ; chúng gắn kết với các trách nhiệm của nhà nước trong việc tôn trọng, thúc đây, bảo vệ các quyền và tự do của cá nhân, công dân, gắn kết giữa pháp luật quốc gia với hệ thống quyền con người trên phạm vi quốc tế và khu vực
Thứ bảy, cơ quan nhân quyền quốc gia là một cơ quan nhà nước độc lập trong bộ máy nhà nước. Cơ quan nhân quyền quốc gia không thuộc cơ cấu tô chức của bất kỳ cơ quan nhà nước truyền thống nào. Mặc dù có thể do cơ quan lập pháp thành lập ra song Cơ quan nhân quyền quốc gia không phải là một ủy ban của cơ quan lập pháp, thành viên của Cơ quan nhân quyền quốc gia không phải là thành viên của cơ quan lập pháp, tức là không được hình thành bằng con đường bầu cử.
1.1.3 Ý ưrởng và nguồn gốc hình thành, phát triển cơ quan nhân quyên quốc gia Trong những thập kỷ gần đây, trên toàn thế giới đã có sự gia tăng trong việc thành lập hoặc củng cố cái thường được gọi là Tổ chức Nhân quyền Quốc gia (NHRI). Hội đồng Quốc tế về Chính sách Nhân quyền ` đã báo cáo rang nguyên nhân của hiện tượng này rất đa dạng và nói chung, các thể chế như vậy được thành lập theo một trong ba trường hợp: thứ nhất, tại các quốc gia đang chuyền đổi từ xung đột, chăng hạn như Bắc Ireland, Nam Phi, Philippines, Tây Ban Nha và Latvia; thứ hai, ở những quốc gia nơi Ủy ban được thành lập để củng cố và củng cô các biện pháp bảo vệ nhân quyền khác, chang hạn như Úc, Canada và Pháp; cuối cùng, ở những quốc gia chịu áp lực phải phản hồi các cáo buộc vi phạm nhân quyền nghiêm trọng và thành lập một ủy ban để được coi là đang làm gì đó dé giải quyết van đề, chang hạn như ở Cameroon, Nigeria, Togo
và Mexico.
Khi các chính phủ phê chuẩn hoặc gia nhập một văn kiện nhân quyền
quôc tê, họ hoặc trực tiêp đưa các điêu khoản của văn kiện đó vào luật pháp
'! International CounCil on Human rights Policy, Performance and legitimacy: national
Human rights Institutions 58—59 (2000); (2004).
150