Thợ. Pham Thị Ninh’?
1. Một số vấn đề về lý luận
Dự luật một luật sửa nhiều luật là một luật duy nhất kết hợp nhiều quy định của các
luật khác nhau trong cùng một đạo luật.
Một trong những mục tiêu của một luật sửa nhiều luật là giảm sự phức tạp trong quy trình ban hành luật, giới thiệu một quy trình đơn giản để sửa đổi nhiều luật cùng một lúc.
Nói cách khác, một dự luật một luật sửa nhiều luật sẽ sửa đổi, bố sung, bãi bỏ một SỐ quy định của các luật khác. Về nguyên tắc, quy trình lập pháp chặt chẽ với nhiều công đoạn là nhằm xây dựng một đạo luật có chất lượng và khả thi. Vì vậy, việc cắt bỏ bất cứ một khâu nào trong quy trình xây dựng, sửa đôi, bố sung, thay thế, bãi bỏ quy định của một hoặc nhiều luật đều khó thuyết phục. Do đó, việc sửa đôi đồng thời nhiều luật cho phép vừa tuân thủ đầy đủ các bước của quy trình lập pháp vừa khắc phục được mâu thuẫn của hệ thống
pháp luật, giảm chi phí và thời gian dành cho việc nghiên cứu, soạn thảo, thông qua luật.
Theo nguyên lý, trong trường hợp nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thé, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành thì cơ quan đó chỉ cần ban hành một văn bản dé sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ tat cả các nội dung đó mà không cần phải sửa đồi, bổ sung, thay thé,
bãi bỏ từng văn bản.
Nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài cho thấy kỹ thuật lập pháp một luật sửa nhiều luật được sử dụng rộng rãi và hiệu quả ở nhiều nước dé thực hiện các cam kết quốc tế. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật không thay thế hoàn toàn các kỹ thuật lập pháp truyền thống, chỉ được áp dụng trong một số trường hợp nhất định và phải bảo đảm có sự kiểm soát chặt chẽ. Việc đồng thời sửa cùng một lúc nhiều luật có thể không bảo đảm nguyên tắc minh bạch và sẽ khó khăn đối với người thi hành.
2. Quy định của pháp luật Việt Nam về kỹ thuật "một luật sửa nhiều luật"
Trước năm 1996, do chưa có điều kiện tiếp xúc đầy đủ với các kinh nghiệm nước ngoải về kỹ thuật một luật sửa nhiều luật nên Bộ Tư pháp cũng chưa được ra được các khuyến nghị có tính thuyết phục về sự cần thiết phải áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Tuy nhiên, trong bối cảnh hệ thống pháp luật của Việt Nam thiếu tính ồn định thì kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có thé là giải pháp tốt cho việc phải thường xuyên sửa đồi, bố
? Vụ Các van dé chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp.
sung các đạo luật. Xuất phát từ các đòi hỏi của thực tiễn, yêu cầu về đổi mới quy trình lập pháp, thúc day việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dé đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật là yêu cầu cấp thiết. Trong quá trình xây dựng Luật năm 2008, báo cáo đánh giá tác động của dự án luật đã đề xuất bố sung kỹ thuật lập pháp một văn bản sửa đổi, bổ sung nhiều văn bản vì lý do sau:
Thứ nhất, kỹ thuật lập pháp truyền thống dé sửa đổi, bỗ sung từng luật đã bộc lộ một số hạn chế nhất định như không kịp thời sửa đôi những bắt cập của văn bản pháp luật, trong khi các văn bản có liên quan nội dung sửa đổi rất đơn giản.
Thứ hai, kỹ thuật lập pháp truyền thống vừa tốn kém tiền bạc, công sức và nhất là không kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh hoặc dé bảo đảm thực hiện ngay các cam kết quốc tế.
Từ những bat cập nêu trên, việc ap dung kỹ thuật một luật sửa nhiều luật sẽ mang lại nhiều lợi ích: (1) Giải quyết được mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật trở nên rõ ràng, dé hiểu, dễ tiếp cận; (2) Tăng hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật, thé hiện ở việc sửa đồi, bố sung văn bản quy phạm pháp luật nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng nhu cầu của thực tiễn và tiết kiệm thời gian, chỉ phí cho hoạt động xây dựng pháp luật. Áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng sẽ làm giảm chi phí cho Quốc hội, các bộ do giảm sé lượng các luật riêng lẻ phải soạn
thảo, thảo luận và thông qua.
Trên cơ sở đó, kỹ thuật một luật sửa nhiêu luật lần đầu tiên được ghi nhận trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Khoản 3 Điều 9 của Luật quy định: “Mot văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành dé động thời sửa đổi, bổ sung, thay thé, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiễu văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành ”. Kế thừa quy định này, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng quy định “một văn bản sửa nhiều văn bản” tại khoản 3 Điều 12.
Tiếp nỗi, năm 2020, Quốc hội sửa đổi, bố sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó: khoản 3 Điều 12 quy định:
"3, Một văn bản quy phạm pháp luật có thé được ban hành dé đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng cơ quan
ban hành trong các trường hợp sau đây:
a) Đề thực hiện điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là thành viên;
b) Nội dung sửa đổi, bố sung, thay thé, bãi bỏ có liên quan chặt chẽ với nhau dé bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với văn bản mới được ban hành;
c) Dé thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính đã được phê duyệt”.
3. Thực trạng áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật 3.1. Kết quả đạt được
Tính từ 01/01/2009 đến trước ngày 01/7/2016 (7 năm), Quốc hội đã ban hành 161 luật, trong đó có 32/161 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Trong khi đó, chỉ trong vòng 5 năm kê từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến Luật sửa đôi, bố sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL được ban hành (Kỳ họp thứ 9 QH khóa XIV), Quốc hội đã ban hành 39 luật nhưng có tới 19/39 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Đặc biệt, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XIV đã thông qua 7 dự án luật, trong đó có đến 6/7 luật áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”.
Từ thời điểm QH khóa XV, việc áp dụng kỹ thuật "một luật sửa nhiều luật" tiếp tục được áp dụng phổ biến, cụ thé: từ thời điểm QH khóa XV, Quốc hội thông qua 15 dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, trong đó: có 08/15 luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật.
Trước đây, một luật sửa chỉ sửa nhiều nhất là 7 luật thì từ sau khi luật năm 2015 có
hiệu lực, một luật sửa tới 37 luật.
Qua qua trình rà soát, có thể thấy, có hai hình thức “một luật sửa nhiều luật” được áp
dụng:
(1) Hình thức một luật mới được ban hành trong đó sửa đối, bổ sung, thay thé, bãi bỏ một hoặc một số điều của các luật hiện hành. Vi dụ, Điều 2 của Luật sửa đồi, bố sung một số điều của Bộ luật tố tụng hình sự: Sửa đôi, bố sung Điều 44 của Luật Tô chức Co quan điều tra hình sự số 99/2015/QH13.
(2) Hình thức một luật trong đó sửa đổi, bô sung, thay thế, bãi bỏ nhiều luật. Ví dụ như Luật số 03/2022/QH15 của Quốc hội: Luật sửa đôi, bô sung một số điều của Luật đầu tư công, Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật nhà ở, Luật dau thầu, Luật điện lực, Luật doanh nghiệp, Luật thuế tiêu thụ đặc biệt và Luật thi hành án dân
SỰ.. V.V...
3.2. Một số bất cập, hạn chế của kỹ thuật một luật sửa nhiều luật
Mặc dù được đánh giá là có nhiều ưu điểm, nhưng trong quá trình triển khai kỹ thuật một luật sửa nhiều luật cũng cho thấy việc vận dụng và ban hành luật theo kỹ thuật này vẫn còn bộc lộ một số hạn ché, bat cập, nhất là vẫn có sự tùy nghi trong quá trình thực hiện.
Tht nhất, chưa có sự thống nhất về cách hiểu và cách áp dụng kỹ thuật “một luật sửa nhiều luật”.
Thứ hai, van còn cách hiểu chưa thống nhất về việc ban hành văn bản quy định chi tiết dé thi hành các luật được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật. Có người cho rằng, luật đã được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thì các văn bản đưới luật dé thi hành luật đó cũng sẽ được áp dung kỹ thuật một văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thé, bãi bỏ nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Ý kiến khác cho rằng không phải luật được áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật thì văn bản dưới luật cũng được áp dụng kỹ thuật này mà phải căn cứ vào thầm quyên, nội dung, hình thức của văn ban dé quyết định có áp dung kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản hay không.
Thứ ba, việc sửa đôi cùng một lúc nhiều luật trong một luật mới được ban hành làm cho hệ thống pháp luật trở nên cong kénh và rất khó kiêm soát, thậm chí làm cho hệ thống pháp luật thiếu sự ôn định, gây khó khăn cho doanh nghiệp và làm giảm khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư vào Việt Nam.
Thứ tw, Quy định 04 trường hop được áp dụng kỹ thuật một văn ban sửa nhiều văn bản như hiện nay là quá rộng và khó kiểm soát, đặc biệt là với trường hợp: (1) Trong văn bản đề nghị ban hành có nội dung liên quan đến một hoặc nhiều văn bản khác do cùng một cơ quan ban hành mà trong văn bản đề nghị ban hành có quy định khác với văn bản đó; (2) Đề thực hiện phương án đơn giản hóa thủ tục hành chính được cấp có thâm quyền phê
duyệt.
Với 02 trường hợp nêu trên, mặc dù chưa có số liệu thống kê đầy đủ nhưng số lượng văn ban được đồng thời sửa đôi, bổ sung là rất lớn. Việc sửa đổi các điều kiện kinh doanh là một vi dụ điển hình của việc phải đồng thời sửa đối, bổ sung nhiều Nghị định của Chính
phủ.
Thứ năm, việc ban hành một luật sửa đôi, bố sung nhiều luật đang có xu hướng gia tăng và bị lạm dụng. Nếu như trước năm 2016, việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật chỉ chiếm tỷ lệ 19% tổng số luật được ban hành thì trong vòng 3 năm ké từ khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực đến nay, tỷ lệ này là 40,7%.
Thứ sáu, chưa có quy định cu thé về trình tự, thủ tục va nguyên tắc áp dụng. Cụ thể là: (1) Cơ quan nào sẽ chịu trách nhiệm lập đề nghị xây dựng một luật sửa nhiều luật; (2) Phải chăng đề nghị xây dựng luật, báo cáo đánh giá tác động, hồ sơ của từng luật sẽ do các cơ quan quản lý ngành thực hiện và một đề nghị chung sẽ được tập hợp lại một cách cơ học; (3) Việc soạn thảo một luật sửa nhiều luật sẽ được thực hiện như thế nào; (4) Quy trình
thâm định, thâm tra dự án luật một luật sửa nhiều luật có khác quy trình thâm định, thẩm tra thông thường hay không; (5) Uy ban nao sẽ được phân công thẩm tra dự án một luật sửa đổi, bố sung nhiều luật hay cần phải thành lập ủy ban hỗn hợp dé thâm tra; (6) Xử lý quy định về hiệu lực của một luật sửa nhiều luật như thế nào; (7) Ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản sẽ sử dụng như thé nào dé bảo đảm tính nhất quán và dé dàng cho việc hợp nhất từng luật;
(8) Cơ quan nảo sẽ chịu trách nhiệm trong việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý; cơ quan nào chịu trách nhiệm về việc tô chức thi hành một luật sửa đi nhiều luật; việc kiểm tra, giám sát sẽ được thực hiện như thế nào.
3.3 Một số kiến nghị
Thứ nhất, cần có hướng dẫn cụ thê về việc áp dụng quy trình một luật sửa nhiều luật kê từ giai đoạn lập đề nghị đến soạn thảo, thông qua dự án luật. Chắc chắn, việc thâm tra, chỉnh lý, xem xét, thông qua dự luật một luật sửa nhiều luật sẽ không thé thực hiện theo cách thức thông thường do phạm vi của dự luật một luật sửa nhiều luật thường rất rộng nên cần có thêm thời gian đề thảo luận và tranh luận trước Quốc hội.
Thứ hai, cần quy định các tiêu chí cụ thể, điều kiện chặt chẽ cho việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật; cần xem xét toàn diện các luật theo vẫn đề hoặc theo lĩnh vực và quy định của pháp luật có liên quan, xem xét các van dé cả chiều doc và chiều ngang dé đánh giá xem liệu sẽ có bao nhiêu văn bản quy phạm pháp luật bị tác động dé áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật một cách hợp lý, tránh lạm dụng kỹ thuật này. Cần quy định rõ về quy trình một văn ban sửa nhiều văn bản quy phạm pháp luật dé bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng.
Thứ ba, tăng cường trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc xây dựng, ban hành luật áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật, tránh lạm dụng việc áp dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật khi chưa xem xét thấu đáo toàn bộ hệ thống pháp luật.
SỬA DOI, BO SUNG VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT Ở MỘT SO QUOC GIA TREN THE GIỚI VÀ KINH NGHIEM CHO VIỆT NAM
ThS. Nguyễn Hoài Anh*°
Tóm tắt: Văn bản quy phạm pháp luật là công cu quan trọng dé Nhà nước diéu chỉnh các quan hệ xã hội trong đời sống thực tiễn. Tuy nhiên, xuất phát từ nhiều nguyên nhân, cả chủ quan và khách quan, các văn bản quy phạm pháp luật có thể gặp phải một số khiếm khuyết nhất định về nội dung, đòi hỏi can được kịp thời xử lý. Một trong những biện pháp xử lý hiện nay dang được sử dụng khá phổ biến là sửa đối, bồ sung. Bài viết sẽ trình bày khái quát về biện pháp này, cũng như giới thiệu về những quy định liên quan đến sửa đổi, bồ sung trong pháp luật của một số quốc gia khác trên thé giới, từ đó dé xuất một số giải pháp dé hoàn thiện hơn khi thực hiện sửa đồi, bồ sung trong pháp luật Việt Nam.
Từ khóa: Sửa đổi, bổ sung, văn bản quy phạm pháp luật, khiếm khuyết, biện pháp xử ly.
1. Khái quát về biện pháp sửa đổi, bỗ sung văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật, theo điều 2 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), được hiểu là những “văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyên, hình thức, trình tự, thủ tục quy định
trong Luật này”.
Mặc dù quy trình ban hành một văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp
luật hiện hành bao gồm rất nhiều công đoạn, nhằm bảo đảm văn bản khi được ban hành sẽ đảm bảo chất lượng, góp phan ôn định đời sống xã hội, nhưng thực tế công tác này vẫn còn nhiều bất cập, ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật.
Nhiều văn bản ở các cấp, các địa phương được ban hành có nội dung mâu thuẫn, chồng
chéo, trái pháp luật, hoặc chứa đựng nội dung không phù hợp với thực trạng và quy luật
vận động của các quan hệ xã hội, hoặc sai về hình thức, về trình tự thủ tục ban hành và quản lý văn bản... Do cả nguyên nhân chủ quan (từ phía nguồn nhân lực thực hiện công tác soạn thảo) và khách quan (từ đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật là các quan hệ xã hội phong phú, đa dạng, khó nắm bắt), các văn bản quy phạm pháp luật khiếm khuyết (hay có thé hiểu là các văn bản quy phạm pháp luật “còn thiểu sót, chua hoàn chinh’?') xuất hiện khá phố biến, gây khó khăn cho những cơ quan, tổ chức chịu trách
nhiệm thi hành văn ban, và các đôi tượng chịu sự tác động của văn bản đó. Vì vậy, Nha
3° Khoa Pháp luật Hành chính — Nhà nước, trường Đại học Luật Hà Nội.
3! Trung tâm Ngôn ngữ và văn hóa Việt Nam, Đại tir điển tiếng Việt, NXB. Văn hóa thông tin,
1998, tr.903