CHƯƠNG III. QUY ĐỊNH XỬ PHẠT HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC KINH
3.3. Liên hệ thực tiễn
3.3.1. Tiến trình sự việc
Vụ du khách Việt Nam bỏ trốn tại Đài Loan 2018 (hay còn gọi là Chuyên án Quan Hồng) là sự kiện 152 du khách người Việt bỏ trốn tại Đài Loan sau khi nhập cảnh ở các thành phố Cao Hùng, Đào Viên, Đài Nam vào ngày 21 và ngày 23 tháng 12 năm 2018. Đây là sự kiện du khách mất tích lớn nhất kể từ khi Đài Loan thực thi chính sách thị thực Quan Hồng.
22
Theo tiến trình sự kiện, Công ty Vui Funny Tour tập hợp 153 du khách người Việt
có nhu cầu nhập cảnh Đài Loan thông qua dịch vụ mạng xã hội Zalo và Facebook, sau đó chuyển giao đoàn du khách này cho hai công ty lữ hành Việt Nam theo thứ tự lần lượt Công ty Golden Travel và Công ty Twin Bright. Hai công ty lữ hành trên giao dịch ký kết trực tiếp với Công ty Thương mại Du lịch Kỳ nghỉ Quốc tế cung cấp dịch vụ xin thị thực Quan Hồng, Công ty ETholiday tiếp quản đoàn 152 du khách người Việt tham quan sau khi nhập cảnh Đài Loan. Đoàn du khách người Việt dự kiến xuất cảnh Đài Loan vào ngày
26 tháng 12 năm 2018.
Theo lộ trình, đoàn du khách lần lượt gồm 23 người xuất cảnh tại sân bay quốc tế Nội Bài và 130 người xuất cảnh tại sân bay quốc tế Tân Sơn Nhất, nhưng sau đó 152 người đã hoàn toàn mất tích tại Đài Loan kể từ ngày 25 tháng 12 năm 2018. Chính phủ Đài Loan phối hợp với chính phủ Việt Nam truy tìm người mất tích; sự kiện khiến chính phủ Việt Nam bị chỉ trích về hình ảnh quốc gia, trong khi chính phủ Đài Loan bị chỉ trích
về chương trình thị thực Quan Hồng thuộc chính sách hướng Nam mới. Hệ quả từ sự kiện khiến thị thực Quan Hồng tạm dừng tại Việt Nam và tái khởi động lại từ ngày 20 tháng 3 năm 2019, dự thảo sửa đổi siết chặt pháp lý chương thị thị thực Quan Hồng được thông qua tại Đài Loan. Theo tổng hợp điều tra từ hai quốc gia, nhóm người Việt móc nối với băng đảng Đầu rắn tại Đài Loan tổ chức nhập cư bất hợp pháp cho 148 du khách, các cá nhân liên quan lần lượt bị kết án tại Đài Loan và Việt Nam.
3.3.2. Các hành vi vi phạm và mức phạt tiền
Công ty Thương mại Du lịch Kỳ nghỉ Quốc tế:
- Thay đổi địa chỉ hoạt động của công ty mà không khai báo trong vòng 15 ngày (điểm b khoản 1 Điều 35)
- Không có hợp đồng bằng văn bản với du khách hoặc đại diện của du khách (khoản
1, khoản 2 Điều 39)
- Không dẫn khách theo hợp đồng, chương trình tour (điểm a khoản 3 Điều 37)
Công ty Golden Travel
23
- Không tực hiện đúng chế độ báo cáo cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định (điểm h khoản 3 Điều 37)
- Không thực hiện hoặc thực hiện không đúng chế độ lập, lưu trữ hồ sơ, tài liệu theo quy định (điểm h khoản 3 Điều 37)
- Không có hợp đồng lữ hành bằng văn bản với khách du lịch hoặc đại diện của khách du lịch (khoản 1, khoản 2 Điều 39)
- Sử dụng người không có thẻ hướng dẫn viên du lịch để hướng dẫn cho khách du lịch (điểm b khoản 3 Điều 37)
Công ty TNHH Twin Bright
- Không biết mục đích của việc ký hợp đồng là không có căn cứ, tiếp tay cho hành
vi vi phạm pháp luật
- Không có giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế (khoản 5 Điều 9 và điểm c khoản
1, khoản 3 Điều 31)
Công ty Ngày
giấycấp
phép
Vai trò Quản lý
chínhhành
Xử phạt Công
điềutác Tiền tra
phạt Đình chỉgiấy phép
Công ty
Thương
mại Du
lịch Kỳ
nghỉ Quốc
tế
Giám đốc
Phan Ngọc
Hạnh
14tháng
11 năm
2018
Cung cấp dịch vụ thị thực QuanHồng
Sở Du lịchThành phố Hồ Chí Minh
33triệu đồng
12tháng
lữhành quốctế
BộCông an
Công ty
Golden
Travel
10tháng
10 năm
2018
Sắp xếp đoàn du khách tham
Sở Du lịch Hà Nội
48,5triệu đồng
9tháng
lữhành
Côngan Thành Phố Hà 24
Giám đốc
Võ Thị
Hồng
quan Đài
Loan quốc
tế Nội
Công ty
BrightTwin
Giám đốc
Lê Thanh
Tùng
Không
giấyphép
— —
Ngày 31 tháng 12, Sở Du lịch Thành phố Hồ Chí Minh thông cáo Công ty Thương mại Du lịch Kỳ nghỉ Quốc tế không có hợp đồng ký kết dịch vụ thị thực Quan Hồng với ETholiday ở Đài Loan và hai công ty lữ hành có trụ sở tại Hà Nội, toàn bộ tiến trình bàn thảo đều thông qua thư điện tử. Sở Du lịch Thành phố Hồ Chí Minh khẳng định Công ty Thương mại Du lịch Kỳ nghỉ Quốc tế vi phạm Luật Du lịch Việt Nam vì chỉ cung cấp thị thực nhưng không dẫn đoàn du khách tham quan. Sở Du lịch Hà Nội nhận định Công ty Golden Travel và Công ty Twin Bright có hành vi
vi phạm pháp luật Việt Nam, đồng thời kiến nghị Công an thành phố Hà Nội điều tra.
Ngày 7 tháng 6 năm 2019, Hiệp hội Lữ hành Việt Nam (VISTA) hội đàm xây dựng dự thảo trách nhiệm của công ty lữ hành Việt Nam khi
du khách bỏ trốn tại sở tại, dự thảo được tổng hợp trình đến Tổng cục
Du lịch. Ngày 1 tháng 8 năm 2019, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch ban hành Nghị định 45/2019/NĐ-CP, nội dung đề cập du khách Việt Nam bỏ trốn tại nước ngoài hoặc du khách người nước ngoài bỏ trốn tại Việt Nam thì công ty lữ hành Việt Nam chịu phạt 80–90 triệu đồng kèm theo đình chỉ giấy phép kinh doanh lữ hành 12–18 tháng.
25
CHƯƠNG IV. KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP
3.1. Kiến nghị
Theo Luật Du lịch 2017, cả doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa và doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đều phải có nghĩa vụ “chấp hành, phổ biến và hướng dẫn khách du lịch tuân thủ pháp luật, các quy định của Nhà nước về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ môi trường, giữ gìn bản sắc văn hóa và thuần phong mỹ tục của dân tộc, quy chế nơi đến du lịch”. Đối với quy định này, trên thực tế doanh nghiệp chỉ có thể thực nhiện được phần “chấp hành” còn việc “phổ biến và hướng dẫn” thì chỉ có một số ít doanh nghiệp kinh doanh lữ hành thực hiện đồng thời cũng chưa có một cơ quan quản lý nhà nước nào kiểm tra xem doanh nghiệp có thực hiện nghĩa vụ này hay không. Kể cả trong trường hợp xảy ra hậu quả một khách du lịch nào đó vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội…thì cũng không thể xem xét, truy cứu trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành. Mặt khác, để “phổ biến và hướng dẫn” cho khách du lịch đầy đủ các quy định của Nhà nước về an ninh, trật tự, an toàn xã hội, giữ gìn bản sắc văn hóa và thuần phong mỹ tục… thì doanh nghiệp không có đủ thời gian và chi phí để thực hiện, chưa kể
26
khách du lịch chủ yếu chỉ tiếp xúc với duy nhất với hướng dẫn viên trong suốt chương trình du lịch của mình.
Kinh doanh lữ hành là ngành nghề kinh doanh có điều kiện, một trong các điều kiện ấy là “có tiền ký quỹ theo quy định của Chính phủ” (Điều 31 Luật Du lịch 2017). Khoản ký quỹ được sử dụng để giải quyết các vấn đề phát sinh trong trường hợp doanh nghiệp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trong hoạt động kinh doanh lữ hành. Hiện nay, Nghị định 168/2017/NĐ-CP và Nghị định 94/2021/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch đã quy định cụ thể về việc ký quỹ trong kinh doanh lữ hành. Tuy nhiên các quy định về vấn đề sử dụng nguồn vốn ký quỹ còn chưa hợp lý. Doanh nghiệp chỉ được hưởng lãi suất ngân hàng rất thấp từ các khoản ký quỹ này. Khoản tiền ký quỹ không được sử dụng vào mục đích hỗ trợ doanh nghiệp như đào tạo nhân lực, xúc tiến quảng bá, phát triển loại hình du lịch mới… gây lãng phí một nguồn vốn rất lớn trong khi tiềm lực của doanh nghiệp Việt Nam và ngân sách cho phát triển du lịch còn hạn chế. Mặt khác, một thực trạng là một số ngân hàng thương mại cổ phần vì chạy theo thành tích về hạn mức tín dụng nên đã xác nhận khống cho doanh nghiệp về ký quỹ và cơ quan quản lý nhà nước về du lịch thì không thể kiểm tra được việc này, trong khi lực lượng thanh tra ngân hàng nhà nước cũng chưa bao giờ triển khai kiểm tra đối với hoạt động nghiệp vụ này của ngân hàng. Thực tế cho thấy, tình trạng kinh doanh lữ hành không có giấy phép, không đóng tiền ký quỹ, doanh nghiệp lữ hành không đủ khả năng kinh doanh cho phép các tổ chức, cá nhân nước ngoài “núp bóng”, cho mượn giấy phép kinh doanh, tư cách pháp nhân để làm đầu mối xin cấp visa
và tình trạng sử dụng hướng dẫn viên là người nước ngoài diễn ra ngày càng phổ biến. Sự cạnh tranh không lành mạnh ảnh hưởng không nhỏ tới các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nghiêm túc.
Luật chưa quy định về thời hạn giấy phép kinh doanh lữ hành trong khi kinh doanh lữ hành là là ngành nghề kinh doanh có điều kiện, cần phải đặt ra thời hạn của giấy phép để quản lý chặt chẽ hơn, những doanh nghiệp nào chấp hành các quy định của pháp luật mới được tiếp tục gia hạn hoạt động kinh doanh lữ hành, đồng thời để nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp đối với hoạt động kinh doanh.
27
Những hạn chế trên đây của pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau:
Một là: Nhận thức của xã hội, một số bộ phận về vị trí, vai trò của du lịch vẫn còn
mơ hồ. Một phần vẫn còn tồn tại quan niệm du lịch là hoạt động vui chơi, giải trí của số ít người có tiền, chứ chưa nhận thức được một cách rõ ràng du lịch là hoạt động kinh tế vô cùng quan trọng của đất nước. Vì vậy, sự quan tâm, đầu tư cho việc xây dựng hệ thống pháp luật về du lịch vẫn chưa triệt để.
Hai là: Năng lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch của cán bộ, công chức làm công tác tham mưu còn thấp, chậm đổi mới tư duy, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn; chưa thể chế hóa kịp thời quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển du lịch; nhận thức của các chủ thể không thống nhất. Văn bản pháp luật ban hành không phải lúc nào cũng rõ ràng và có một cách hiểu thống nhất. Công tác giải thích luật chưa được quan tâm và thực hiện thường kỳ, hiện tượng giải thích và áp dụng còn tùy tiện. Các chủ thể dẫn chiếu luật thường giải thích theo hướng có lợi cho mình.
Ba là: Sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc ban hành văn bản pháp luật còn thiếu đồng bộ, mang tính khép kín, việc chưa chú trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến, xử lý và giải trình đầy đủ ý kiến nhân dân, chưa thu hút ý kiến đóng góp của đối tượng có liên quan, trực tiếp chịu sự tác động trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch đã lưu ý tới việc xin ý kiến của các cơ quan hữu quan. Song trên thực tế, các Bộ, ngành khác khi ban hành văn bản pháp quy liên quan đến du lịch thường không chú ý đến tham khảo
ý kiến của ngành du lịch, đến khi thực hiện nảy sinh bất hợp lý mới quay lại sửa nên mất nhiều thời gian và hiệu quả không cao. Nhiều cá nhân, tổ chức chưa nhận thức được đầy
đủ về trách nhiệm tham gia xây dựng pháp luật nếu có tham gia thì hiệu quả thấp do hạn chế về năng lực, trình độ.
Bốn là: Trong thời gian qua, hoạt động kinh tế của đất nước phát triển, các quan hệ
xã hội thay đổi liên tục, nhiều vấn đề mới trong hoạt động du lịch phát sinh, chưa có tiền
lệ. Trong khi đó công tác dự báo xu hướng vận động của du lịch chưa được làm tốt, dẫn tới bị động khi ban hành văn bản pháp quy, tạo nhiều “khoảng trống” chưa được pháp luật điều chỉnh.. Pháp luật không theo kịp quan hệ xã hội đang vận động và phát triển không
28
ngừng, nhất là trong ngành du lịch – một ngành kinh tế mới, năng động. Du lịch luôn đòi hỏi các sản phẩm, loại hình du lịch mới…song để triển khai một loại hình du lịch mới như
du lịch thể thao lại vướng phải nhiều quy định của các ngành liên quan.
Năm là: Chưa có sự cân đối giữa công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật. Nhà nước còn tập trung nhiều vào xây dựng pháp luật luật, chưa quan tâm nhiều đến cơ chế thi hành pháp luật, các điều kiện đảm bảo thi hành pháp luật. Công tác theo dõi, quản lý, kiểm tra thi hành pháp luật chưa được chú trọng, chưa xây dựng được
bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật.
Sáu là: Trong các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch từ trung ương xuống các địa phương, lực lượng cán bộ làm công tác pháp chế rất mỏng. Nhiều người có trình độ pháp
lý nhưng lại thiếu kiến thức chuyên ngành, nhiều cán bộ chuyên ngành nhưng khi tham gia xây dựng luật lại không có kiến thức chuyên sâu về pháp luật nên ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.
Luật Du lịch 2017 cũng đặt ra những yêu cầu chặt chẽ hơn trong quản lý hoạt động của các doanh nghiệp lữ hành. Để đảm bảo các doanh nghiệp lữ hành tuân thủ quyền và nghĩa vụ kinh doanh nói chung, Luật Du lịch 2017 quy định thêm các quyền và nghĩa vụ tại điều 37,38. Nghĩa vụ cung cấp công khai giấy phép kinh doanh là bắt buộc với các doanh nghiệp, góp phần tăng uy tín nhưg trên thực tế rất nhiều doanh nghiệp vẫn có doanh nghiệp không có giấy phép kinh doanh, khinh doanh sai lĩnh vực đã đăng ký với cơ quan nhà nước.
Hiện tại, vẫn tồn tại các trường hợp đơn vị kinh doanh lữ hành có vốn đầu tư nước ngoài tìm các lách luật để kinh doanh nhiều lĩnh vực trái pháp luật, đưa người trái phép ra
và vào lãnh thổ Việt Nam. Tình hình vi phạm trong hoạt đọng kinh doanh của các doanh nghiệp cũng đang có chiều hướng tăng lên và đa dạng hơn. Trong hoạt độnh kinh doanh của các doanh nghiệp còn một số hiện tượng phố biến như: trốn thuế, báo cáo không trung thực, lợi dụng du lịch để di cư trái phép, không có giấy phép kinh doanh,... Việc thực hiện báo cáo thông kê đến cơ quan quản lý về du lịch còn nhiều hạn chế, công tác quản lý quy hoạch du lịch chưa cao, việc chấp hành lỷ cương trong hoạt động kinh doanh du lịch của các doanh nghiệp chưa tốt, văn minh chưa đảm bảo, vệ sinh môi trường, trật tự trị an ninh vẫn còn kém.
29
Dựa trên tình trạng thực tế cũng như những điểm yếu kém trong việc quản lý, thực thi Luật Du lịch 2017 về vấn đề kinh doanh lữ hành, nhóm có những góp ý, kiến nghị góp phần tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật thông qua công tác pháp chế về du lịch, trong đó có công tác hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động du lịch theo hướng quy định cụ thể trách nhiệm, quyền hạn của từng chủ thể, đảm bảo tính khả thi, tính công khai – minh bạch…sao cho văn bản pháp luật sau khi ban hành
là có thể thực hiện được ngay và đi vào cuộc sống, không cần chờ hướng dẫn từ các cơ quan quản lý. Công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch phải được tiến hành thường xuyên, nghiêm túc và có phương pháp, bảo đảm hiệu lực thực thi của hệ thống pháp luật du lịch như sau:
Thứ nhất, tăng cường thanh tra, kiểm tra toàn diện về tình trạng lợi dụng đi du lịch
để bỏ trốn. Tăng cường lực lượng, cắt cử cán bộ theo dõi ở các địa bàn có tỷ lệ vi phạm cao, kịp thời nắm bắt tình hình, diễn biến mới để chủ động xử lý nhất là tình trạng khủng hoảng nền kinh tế, nhiều người thất nghiệp, không có tiền trang trải cuộc sống.
Thứ hai, ngành Du lịch cần phối hợp các cơ quan ban ngành liên quan sẽ kiểm soát chặt các doanh nghiệp, có biện pháp xem xét, quản lý năng lực của các doanh nghiệp lữ hành. Có chế tài riêng đối với các công ty cố tình vi phạm. Bởi trên thực tế, các cá nhân, đơn vị môi giới phải “bắt tay” doanh nghiệp du lịch tổ chức tour, tuyến trái phép, mới có thể thực hiện các hành vi vi phạm.
Thứ ba, nghiên cứu đề xuất ban hành một đạo Luật, trong đó quy định một cách tập trung, thống nhất, đồng bộ những vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng cho công tác phòng, chống đưa người di cư trái phép. Đây là một đòi hỏi khách quan, nhằm khắc phục
sự phân tán, thiếu tính đồng bộ và toàn diện, đáp ứng yêu cầu bức xúc của thực tiễn đang đặt ra và bảo đảm hiệu quả của cuộc đấu tranh phòng, chống tội phạm đưa người di cư trái phép tại Việt Nam.
Thứ tư, quy định tại Khoản 9, Điều 3 của Luật Du lịch quy định Kinh doanh dịch
vụ lữ hành là việc xây dựng, bán và tổ chức thực hiện một phần hoặc toàn bộ chương trình du lịch cho khách du lịch. Trên thực tế hiện nay, các doanh nghiệp sau khi được cấp Giấy phép kinh doanh Lữ hành quốc tế thì hoạt động kinh doanh một số lĩnh vực như: Bán phòng cho khách du lịch online; Dịch vụ cho thuê xe; Bán vé dịch vụ tham quan;
30