2.1. Thực trạng thực hiện quyền của người khiếu nại hành chính
2.1.1. Thực trạng thực hiện quyền khiếu nại
Có thể thấy, trong những năm gần đây, pháp luật khiếu nại khơng ngừng được hồn thiện và phù hợp với những yêu cầu, chuẩn mực của quốc tế, nhất là sau khi Việt Nam gia nhập WTO và ký kết Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa kỳ... Đặc biệt, kể từ khi Luật Khiếu nại 2011 được ban hành và có hiệu lực, rất nhiều nội dung đã được sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục những tồn tại, bất cập trước đây của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998. Trong đó, các nội dung về quyền của người khiếu nại hành chính cũng có những sự thay đổi phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Có thể kể đến như việc ghi nhận thêm quyền của người khiếu nại hành chính được quyền ủy quyền cho luật sư, trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp; quyền tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại; quyền được yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành QĐHC bị khiếu nại và đặc biệt là quyền được đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến về chứng cứ đó…
Với việc ghi nhận một cách tổng thể, đầy đủ, pháp luật khiếu nại hiện hành đã tạo điều kiện cho quyền của người khiếu nại hành chính có cơ hội được thực thi tốt hơn khi đi vào hiện thực bởi sự rõ ràng, thống nhất và toàn diện so với các văn bản pháp lý trước đây. Đặc biệt, thông qua các báo cáo tổng kết của Thanh tra Chính phủ và các địa phương về tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại cho thấy, công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, cơng chức đã có ý thức chủ động và thực hiện có hiệu quả về các quyền của mình. Tỷ lệ đơn khiếu nại được gửi đi một cách tràn lan, trùng lặp, không được thụ lý, bị trả lại ngày càng giảm; số đơn khiếu
nại và vụ việc khiếu nại cũng có xu hướng giảm mạnh. Chẳng hạn, trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016, các cơ quan hành chính nhà nước đã tiếp nhận, xử lý 317.305 đơn khiếu nại (giảm 56,5% so với giai đoạn 2008 – 2011) với 233.028 vụ việc (giảm 55,3%); trong đó có 169.512 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết (giảm
41,7%)75. Hay trong giai đoạn từ năm 2008 đến năm 2011, các cơ quan hành chính
nhà nước đã tiếp nhận, xử lý 583.673 đơn khiếu nại (giảm 17,3% so với giai đoạn 2005 – 2009) với 433.304 vụ việc (giảm 3,1%); trong đó có 290.565 vụ việc thuộc
thẩm quyền giải quyết (giảm 2,8%)76 (Xem phụ lục 1 phần Phụ lục kèm theo luận
văn này). Đây chính là một trong những yếu tố tích cực tạo nên bảo đảm pháp lý quan trọng cho việc nâng cao khả năng khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hành chính khi bị xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp bởi các QĐHC, HVHC. Song, mặc dù đạt được những yếu tố tích cực đáng ghi nhận, nhưng nhìn nhận dưới góc độ thực tiễn cũng như hiệu quả sử dụng quyền của người khiếu nại hành chính cho thấy vẫn cịn tồn tại những bất cập ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện quyền của chủ thể này trên thực tế.
Thứ nhất, quyền tự mình khiếu nại và ủy quyền khiếu nại của người khiếu nại hành chính cịn tồn tại một số hạn chế, bất cập
Một là, Luật Khiếu nại 2011 chưa quy định việc thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện theo pháp luật của người có khó khăn trong trong nhận thức, làm chủ hành vi và trường hợp không xác định được người đại diện theo pháp luật. Như trên đã phân tích, theo quy định của pháp luật hiện hành, chỉ trong trường
hợp đối với người khiếu nại hành chính là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật dân sự, đối với người có khó khăn trong trong nhận thức, làm chủ hành vi, có những trường hợp họ phải thực hiện quyền và nghĩa vụ thông qua người đại diện theo pháp luật dựa trên phạm vi đại diện của người đại diện theo pháp luật được xác lập từ quyết định của Toà án. Cụ thể, theo quy định tại Khoản 2 Điều 25 Bộ luật Dân sự 2015 thì: “Việc xác lập, thực hiện
75 Thanh tra Chính phủ (2016), Báo cáo số 3537/BC-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 30/12/2016 về
Tổng kết 04 năm thi hành Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Hà Nội, tr. 07.
76 Thanh tra Chính phủ (2012), Báo cáo số 1198/BC-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 16/5/2012 báo cáo
về tình hình, kết quả cơng tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2008 đến năm 2011 và giải pháp trong thời gian tới, Hà Nội, tr. 04.
Thanh tra Chính phủ (2010), Báo cáo số 2280/BC-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 04/8/2010 báo cáo
quan hệ dân sự liên quan đến quyền nhân thân của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi phải được người đại diện theo pháp luật của người này đồng ý theo quy định của Bộ luật này, luật khác có liên quan hoặc theo quyết định của Tòa án”. Mặt khác,
theo quy định tại Khoản 1 Điều 23 Bộ luật Dân sự 2015 đã khẳng định, đối với người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thì Tịa án… chỉ định người giám hộ, xác định quyền, nghĩa vụ của người giám hộ. Như vậy, trong trường hợp nếu như trong phạm vi phán quyết của Toà án xác định người giám hộ của người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi có quyền và nghĩa vụ thực hiện quyền khiếu nại thay cho người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi khi quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm thì một lẽ đương nhiên, trong trường hợp phát sinh quyền trên, chính người giám hộ của chủ thể này sẽ thực hiện quyền khiếu nại77 (Xem phụ lục 7 phần Phụ lục kèm theo luận văn này). Chính vì sự thiếu sót
như trên của Luật Khiếu nại 2011 dẫn đến trên thực tế sẽ xảy ra trường hợp người có khó khăn trong trong nhận thức, làm chủ hành vi mặc dù bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC nhưng khơng thể thực hiện quyền khiếu nại vì họ khơng được pháp luật khiếu nại trao quyền khiếu nại thông qua người đại diện theo pháp luật.
Bên cạnh đó, Luật Khiếu nại 2011 cũng chưa quy định và đưa ra được hướng giải quyết khi trên thực tế phát sinh trường hợp không thể xác định được người đại diện theo pháp luật của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự. Từ đó dẫn đến hiện tượng khi rơi vào trường hợp trên (dù rất hạn hữu) thì mỗi nơi lại giải quyết theo một hướng khác nhau. Đây thực sự là một bước thụt lùi của pháp luật khiếu nại hiện hành, bởi lẽ trước đây, trong điểm b Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo đã quy định về trường hợp trên theo hướng: “nếu
khơng có người đại diện thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn nơi người đó cư trú cử người đại diện để thực hiện việc khiếu nại”. Tiếc rằng nội dung
này đã không được kế thừa trong Luật Khiếu nại 2011 và văn bản trên cho đến hiện tại cũng đã khơng cịn hiệu lực.
77
Ngoài ra, theo quy định tại Khoản 2 Điều 58 Bộ luật Dân sự 2015 về quyền của người giám hộ thì pháp luật cũng trao quyền cho người giám hộ đối với người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi được quyền đại diện cho họ trong việc xác lập, thực hiện giao dịch dân sự và thực hiện các quyền khác theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người được giám hộ.
Hai là, Luật Khiếu nại 2011 đã hạn chế việc ủy quyền khiếu nại của công dân, cơ quan và tổ chức thông qua việc hạn chế người ủy quyền và thiết kế thứ tự người được ủy quyền còn chưa phù hợp. Theo quy định của Luật Khiếu nại 2011,
trong trường hợp người khiếu nại hành chính ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà khơng thể tự mình khiếu nại thì được quyền ủy quyền cho người khác thay mặt họ khiếu nại. Như vậy, đối với những người không thuộc các trường hợp trên thì khơng thể ủy quyền cho người khác thay mặt họ thực hiện việc khiếu nại. Nói cách khác, khơng phải cơng dân, cơ quan, tổ chức hay cán bộ, công chức nào khi phát sinh quyền khiếu nại thì cũng được quyền ủy quyền cho người khác thực hiện việc khiếu nại. Có thể thấy quy định này vơ hình trung đã hạn chế quyền khiếu nại đối với những người có đầy đủ năng lực hành vi dân sự nhưng họ không am hiểu pháp luật hoặc khơng đủ tự tin để tham gia vào q trình khiếu nại, giải quyết khiếu nại cũng như mong muốn ủy quyền cho người khác để thực hiện việc khiếu nại. Bên cạnh đó, quy định này cũng mâu thuẫn với quy
định tại điểm b Khoản 1 Điều 12 là người khiếu nại hành chính được quyền “ủy
quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình” và
“trường hợp người khiếu nại là người được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp
luật thì được ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Vì trong trường hợp người khiếu nại hành chính ủy quyền cho
các chủ thể trên thì có thể ủy quyền bất cứ khi nào, không nhất thiết phải đưa ra lý do về việc ủy quyền khiếu nại.
Thêm vào đó, một câu hỏi được đặt ra là quá trình vận dụng và tổ chức thực hiện quy định như trên liệu có thống nhất và phù hợp hay khơng trong khi vẫn cịn quy định định tính và hầu như chưa có một văn bản nào hướng dẫn chi tiết về vấn đề này. Chẳng hạn, người khiếu nại hành chính phải như thế nào thì được xác định là già yếu, ốm đau; hay mức độ nhược điểm về thể chất như thế nào thì có thể được ủy quyền khiếu nại. Mặt khác, mặc dù luật pháp mở rộng phạm vi ủy quyền khiếu nại thông qua quy định cho phép ủy quyền khiếu nại vì lý do khách quan nhưng lại thiếu tính cụ thể và trong nhiều trường hợp rất khó xác định được lý do khách quan có thể được chấp thuận theo quy định của pháp luật. Vì sự khơng rõ ràng như vậy nên trong nhiều trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ không thụ lý đơn khiếu nại và từ chối áp dụng quy định này vào thực tiễn giải quyết khiếu nại, dẫn đến quy định này chỉ mang tính hình thức mà khơng có giá trị thực tế.
Ngoài ra, theo phân tích trong phần trên thì người được ủy quyền phải là
“cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”. Cần thấy rằng với cách diễn
đạt dùng từ “hoặc” theo quy định như hiện nay rất dễ gây hiểu nhầm vì có thể được hiểu theo hai nghĩa: thứ nhất, người khiếu nại hành chính khi ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà khơng thể tự mình khiếu nại thì trước hết phải ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên, trong trường hợp không thể ủy quyền cho ai trong các đối tượng này thì mới được ủy quyền cho người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại; thứ hai, khi rơi vào các trường hợp trên, người khiếu nại hành chính có thể lựa chọn là ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc lựa chọn ủy quyền cho người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại. Ngoài ra, thẳng thắng mà nói, xét về kỹ thuật lập pháp, quy định trên đây cũng cần phải được đánh giá lại một cách nghiêm túc và thấu đáo. Bởi lẽ khi quy định người khiếu nại hành chính có thể ủy quyền cho “người khác” thực hiện việc khiếu nại sẽ rất dễ dẫn đến những tranh cãi xoay quanh khơng đáng có; vì với quy định như vậy, hồn tồn có thể hiểu là ủy quyền cho bất kỳ ai, miễn người đó có đầy đủ năng lực hành vi dân sự. Chính vì sự nhập nhằng, rối rắm và thiếu dứt khoát như trên của luật pháp đôi khi gây ra những hệ lụy đáng tiếc và việc áp dụng quy định này trong thực tiễn thực sự khó đạt được tính thống nhất cao.
Tựu trung lại, có thể thấy rằng việc ghi nhận “quyền tự mình khiếu nại” như hiện nay vẫn còn tồn tại một số bất cập và cũng phần nào hạn chế việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức. Giữa quy
định của pháp luật với thực tiễn thực hiện vẫn còn là một khoảng cách dài và “thực
sự những quy định này chỉ thuận tiện cho quản lý, trở thành quy định hạn chế quyền khiếu nại của người dân”78. Dẫu có đặt ra những giới hạn như đã phân tích ở trên đi chăng nữa thì cơng dân, cơ quan, tổ chức vẫn thực hiện quyền khiếu nại dưới nhiều phương thức và việc khiếu nại trái pháp luật vẫn diễn ra. Theo thống kê của Chính phủ thì từ năm 2012 đến 2016, cơ quan hành chính nhà nước các cấp tiếp nhận, xử lý 317.305 đơn khiếu nại với 233.028 vụ việc; trong đó có 169.512 vụ việc thuộc thẩm
78 Chu Hồng Thanh (2016), “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo phù hợp cách tiếp cận dựa trên quyền
quyền giải quyết. Sau quá trình giải quyết khiếu nại, qua phân tích cho thấy, có 16,4
% khiếu nại đúng, 13,1% khiếu nại có đúng có sai và có đến 70,5% khiếu nại sai…79.
Thứ hai, quyền nhờ luật sư, trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho luật sư, trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp còn giới hạn về chủ thể tư vấn về pháp luật cho người khiếu nại hành chính và chưa xác lập tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự
Khác với Luật khiếu nại, tố cáo trước đây, người khiếu nại hành chính chỉ có quyền nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại thì nay ngồi quyền này họ cịn được ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Bên cạnh đó, pháp luật khiếu nại hiện hành còn bổ sung thêm nội dung người được trợ giúp pháp lý có thể nhờ trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nhìn chung, những quy định mới này giúp cho người khiếu nại hành chính vốn là bên yếu thế và ít hiểu biết về pháp luật hơn so với một bên là cơ quan nhà nước bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của chính họ. Tuy vậy, qua q trình thực thi, quy định trên đây đã phần nào đó cho thấy được bất cập và hạn chế làm ảnh hưởng đến khả năng thực hiện quyền của người khiếu nại hành chính trong q trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
Một là, Luật Khiếu nại 2011 còn giới hạn về chủ thể tư vấn pháp luật cho