2.1. Thực trạng thực hiện quyền của người khiếu nại hành chính
2.1.2. Thực trạng thực hiện các quyền khác phát sinh trong quá trình giả
quyết khiếu nại
Trong quá trình giải quyết khiếu nại, người khiếu nại hành chính được trao rất nhiều quyền để phục vụ cho việc chứng minh yêu cầu của mình là có cơ sở, được nhận thông báo thụ lý và QĐGQKN để theo dõi tiến trình giải quyết vụ việc khiếu nại, thậm chí là có thể rút khiếu nại bất cứ khi nào… Thực tiễn cho thấy, trong những năm trở lại đây, người khiếu nại hành chính đã có ý thức thực hiện các quyền của mình trong quá trình giải quyết khiếu nại một cách khả thi và hiệu quả hơn. Dẫu vậy, pháp luật cũng đã nảy sinh những bất cập qua thực tiễn thực hiện như sau:
Thứ nhất, pháp luật khiếu nại chưa giới hạn cụ thể đối tượng mà người bị khiếu nại ủy quyền tham gia đối thoại, dẫn đến việc tham gia đối thoại của người khiếu nại hành chính cịn bị hạn chế
Đối thoại là thủ tục giữ một vị trí và vai trị quan trọng trong cơng tác giải quyết khiếu nại với nhiều ý nghĩa thiết thực. Pháp luật khiếu nại trao cho người khiếu nại hành chính được quyền tham gia đối thoại, nhưng để quyền này trở nên khả thi thì cần có sự tham gia của các chủ thể, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến vai trò của người bị khiếu nại. Nếu người khiếu nại hành chính được gặp gỡ, trao đổi thẳng thắng với chính người đã ban hành QĐHC, thực hiện HVHC bị khiếu nại, họ sẽ có cơ hội tìm đến một giải pháp tốt nhất vì các bên có quyền tự quyết định về những vấn đề liên quan đến vụ việc khiếu nại. Song, thực tế cho thấy, không phải lúc nào người bị khiếu nại cũng trực tiếp đối thoại với người khiếu nại hành chính. Do vậy pháp luật hiện hành đã quy định việc ủy quyền tham gia đối thoại với người bị khiếu nại. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại 2011 lại quy định không rõ ràng khi cho phép người bị khiếu nại được quyền ủy quyền cho bất kỳ ai (người đại diện hợp
pháp) tham gia đối thoại (điểm a Khoản 2 Điều 13 Luật Khiếu nại 2011). Dẫn đến quyền tham gia đối thoại của người khiếu nại hành chính trở nên hình thức và mục đích của đối thoại cũng khó đạt được với thành phần tham gia đối thoại không phải là người bị khiếu nại, cũng khơng phải là cấp phó mà chủ yếu là các chuyên viên, nhân sự trong các phịng, ban; và những người này khơng có thẩm quyền quyết định về các vấn đề liên quan đến vụ việc khiếu nại. Trên thực tế hiện nay, đối với những chủ thể như Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện, họ thường ủy quyền cho người đứng đầu cơ quan được giao nhiệm vụ xác minh, tham mưu giải quyết vụ việc, sau đó báo cáo với thủ trưởng cơ quan để xin ý kiến chỉ đạo. Điều này dẫn đến tình trạng “nhiều vụ việc phải báo cáo, xin ý kiến nhiều lần với thủ
trưởng để quyết định xử lý, giải quyết hoặc thông tin, ý kiến của người dân không được phản hồi, báo cáo đầy đủ, chính xác đến thủ trưởng cơ quan do khơng được trình bày trực tiếp, làm cho thời gian giải quyết vụ việc kéo dài, gây khó khăn, tốn kém cho người dân và cơ quan nhà nước”84. Điều này cũng đã được các báo cáo giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chỉ ra trong nhiều năm nhưng vẫn chưa có biện pháp và cách thức giải quyết phù hợp. Chẳng hạn, trong báo cáo giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo từ ngày 16/08/2015 đến ngày 15/08/2016, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ ra rằng: “Cơng tác đối thoại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ở
một số đơn vị cịn chưa được triển khai có hiệu quả, cịn hình thức; chưa đúng quy định của Luật Khiếu nại... Việc thực hiện đối thoại bắt buộc khi giải quyết khiếu nại lần 2 lại chủ yếu được ủy quyền cho cán bộ cơ quan thẩm tra, xác minh thực hiện”85. Đặc biệt, theo một khảo sát xã hội học của nhóm nghiên cứu đề tài Cơ chế
giải quyết khiếu nại – thực trạng và giải pháp do Tiến sỹ Hồng Ngọc Giao thuộc Viện Nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển làm trưởng nhóm đã thống kê rằng: “Gần 60% những người được phỏng vấn cho rằng, thủ trưởng cơ quan hành
chính nhà nước khơng trực tiếp đối thoại với dân, mà ủy quyền cho cơ quan Thanh tra làm việc này”86.
84 Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (PLD Việt Nam) (2015), Báo cáo tổng kết dự án Góp
phần tăng cường chất lượng Lập pháp và năng lực Giám sát của Cơ quan dân cử với sự tham gia của người dân, Hà Nội, tr. 58
85 Ủy ban thường vụ Quốc Hội (2016), Báo cáo số 34/BC-UBTVQH14 của Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày
19/10/2016 báo cáo kết quả tiếp công dân, xử lý đơn, thư và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến Quốc hội (Từ 16/8/2015 đến 15/8/2016), Hà Nội, tr. 14.
86 Hoàng Ngọc Giao (2009), Cơ chế giải quyết khiếu nại – thực trạng và giải pháp, NXB. Công an nhân dân,
Thứ hai, Luật Khiếu nại 2011 chưa ghi nhận người khiếu nại hành chính được quyền biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan thu thập và hình thức, điều kiện, cách thức để sao chụp, sao chép, yêu cầu chủ thể có liên quan cung cấp thơng tin, tài liệu
Cần thấy rằng, để “thực hiện cũng như bảo vệ quyền và lợi ích của mình một
cách hiệu quả, mọi người cần phải được tiếp cận thông tin”87, vì lẽ đó, người khiếu nại hành chính cũng cần phải được tiếp cận thơng tin một cách đa diện, nhiều chiều từ nhiều phía chủ thể khác nhau trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại để họ có thể nhìn nhận tổng thể, đầy đủ về vụ việc khiếu nại đang theo đuổi. Tuy nhiên, như trên đã đề cập và khẳng định rất rõ, theo tinh thần của quy định tại điểm d Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011, người khiếu nại hành chính mới chỉ được quyền biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập mà không bao gồm các chủ thể khác như người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan. Bất cập này được thể hiện thông qua vụ việc sau:
Ngày 08/7/2004, UBND tỉnh Vĩnh Long ban hành một quyết định chung số 2016 về việc thu hồi 163,2 ha đất tại 2 ấp Mỹ Hưng 2 và ấp Mỹ Lợi (xã Mỹ Hòa) để giao cho Ban quản lý dự án khu cơng nghiệp xây dựng khu cơng nghiệp Bình Minh. Ông Huỳnh Văn Sung (sinh năm 1931, ngụ ấp Mỹ Hưng 2, xã Mỹ Hòa) là một
trong những hộ dân chịu sự tác động của quyết định số 2016 và có đến 9.116 m2 đất
bị ảnh hưởng thu hồi theo quyết định trên nhưng ông Sung không được mời họp lấy ý kiến cũng như không nhận được bất cứ thông báo nào về việc thu hồi đất này.
Sau đó, ơng đã nhiều lần khiếu nại các cấp chính quyền và đề nghị cung cấp quyết định thu hồi đất của từng hộ cá nhân và bản thân gia đình ơng nhưng khơng được đáp ứng. Trong vịng gần 08 năm kể từ thời điểm quyết định số 2016 được ban hành và ơng Sung có u cầu thì UBND tỉnh Vĩnh Long hồn tồn im lặng. Mãi cho đến tháng 6/2016, đích thân gia đình ơng Sung cũng như nhiều hộ dân khác đến UBND xã Mỹ Hòa yêu cầu đưa ra quyết định thu hồi đất thì lúc này các hộ dân mới được ông Nguyễn Văn Phi, Chủ tịch UBND xã Mỹ Hịa, trích lục lại và sao y bản chính rồi cung cấp cho mọi người88.
87 Thái Thị Tuyết Dung (2015), Quyền tiếp cận thông tin của công dân ở Việt Nam, NXB. Đại học Quốc gia
TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh, tr. 17.
88 Hạnh Nguyễn, “Vĩnh Long: Tỉnh sai sẽ không cưỡng chế, dân sai sẽ cưỡng chế”, http://tuoitre.vn/tin/phap- luat/20170705/vinh-long-tinh-sai-se-khong-cuong-che-dan-sai-se-cuong-che/1343686.html, truy cập ngày 18/07/2017.
Bên cạnh đó, hiện nay pháp luật khiếu nại mới chỉ dừng lại ở việc quy định một cách khái quát người khiếu nại hành chính được quyền sao chụp, sao chép và yêu cầu các chủ thể có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu chứng cứ nhưng chưa quy định cụ thể hình thức, điều kiện, cách thức sao chụp, sao chép và yêu cầu chủ thể có liên quan cung cấp thơng tin, tài liệu để người khiếu nại hành chính căn cứ vào đó thực hiện quyền của mình một cách khả thi nhất. Chẳng hạn, trên thực tế có những vụ việc khiếu nại mà “tài liệu, chứng cứ thu thập được từ nhiều cơ quan, đơn vị, địa
phương lên đến hàng ngàn trang thì việc cung cấp cho người khiếu nại hành chính khi họ yêu cầu cần có thời gian và kinh phí nhưng chưa có quy định hướng dẫn. Hơn nữa cũng chưa có hướng dẫn cách thức để thực hiện quyền sao chụp tài liệu như thế nào, chẳng hạn như một người được thực hiện quyền sao chụp bao nhiêu lần, có phải trả phí sao chụp hay khơng?....”89. Thêm vào đó, “thực tế vừa qua ở nhiều địa phương, cách thức thực hiện cũng khác nhau: có nơi yêu cầu phải làm đơn xin đọc, sao chụp tài liệu, cung cấp thơng tin; có nơi chỉ lập biên bản ký nhận; thậm chí có nơi chỉ cho phép sao chụp một số loại thông tin, tài liệu, nhất là đối với những vụ việc phức tạp, qua nhiều giai đoạn giải quyết”90. Đặc biệt, trong báo cáo giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn từ ngày 01/01/2011 đến ngày 31/12/2013 của Ủy ban pháp luật của Quốc hội đã chỉ ra rằng, mặc dù “người khiếu nại hành chính có quyền
được biết, đọc, sao chụp tài liệu, chứng cứ do người giải quyết thu thập nhưng hiện nay cách thức thực hiện cịn khác nhau do chưa có hướng dẫn”91.
Ngoài ra, pháp luật khiếu nại cũng chưa quy định về trách nhiệm phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do vì sao khơng cung cấp của các chủ thể tương ứng. Dưới đây là một ví dụ cho bất cập của pháp luật về vấn đề này và hệ quả của nó.
Vào khoảng năm 1944, cụ Châu (là ông nội của ông Trần Văn Được - trú tại xã Yên Phụ, huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh) bắt đầu quản lý và sử dụng hai thửa đất liền kề nhau tại khu vực trên. Đến năm 1968 thì cụ Châu tự nguyện hiến cho Hợp tác xã nơng nghiệp Đức Lân một số diện tích và vẫn quản lý sử dụng từ đó đến
89 Nguyễn Thắng Lợi, “Giải quyết khiếu nại, tố cáo ở cấp xã: Đâu là hạn chế, nguyên nhân và giải pháp khắc phục?”, http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/5745/Giai_quyet_khieu_nai_to_cao_o_cap_xa_Dau_la_ha n_che_nguyen_nhan_va_giai_phap_khac_phuc, truy cập ngày 20/7/2017.
90 Đỗ Gia Thư (2016), “Thực trạng luật sư tham gia giải quyết khiếu nại hành chính”, Luật sư Việt Nam, số
09 (30), tr. 30 – 31.
91 Ủy ban pháp luật (2014), Báo cáo số 2804/BC-UBPL13 của Ủy ban pháp luật của Quốc hội ngày 14/11/2014 báo cáo kết giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước, Hà Nội, tr. 30.
nay. Đến năm 2004, gia đình ơng Được phát hiện có nhầm lẫn, sai lệch liên quan đến việc xác định các thửa đất trên nên đã khiếu nại tới các cơ quan có thẩm quyền để đề nghị sửa chữa. Sau một thời gian dài chờ đợi việc giải quyết khiếu nại, gia đình ông Được nhận được Công văn số 2368/UBND-NC ngày 02/10/2014 của UBND tỉnh Bắc Ninh về việc giải quyết đơn khiếu nại trong đó có nội dung xác định: “Ngày 03/12/2012, UBND tỉnh Bắc Ninh có Quyết định số 113/QĐ-UBND về việc thu hồi đất và giao cho UBND xã Yên Phụ, huyện Yên Phong, diện tích đất bị thu hồi theo quyết định trong đó có thửa ao số 344, tờ bản đồ số 20, bản đồ địa
chính năm 2001, diện tích 2.166 m2”. Đây là lần đầu tiên gia đình ơng Được biết
đến Quyết định số 113/QĐ-UBND là quyết định thu hồi đất của gia đình ơng. Do vậy, gia đình ơng Được đã nhiều lần yêu cầu được nhận cũng như tiếp cận quyết định trên nhưng không nhận được phản hồi. Phải cho đến gần một năm sau, ngày 07/05/2015, gia đình ơng Được mới nhận được bản phô tô Quyết định số 113/QĐ-
UBND thông qua một kênh trung gian khác chứ khơng phải từ phía UBND92.
Thơng qua tình huống trên, có thể thấy rằng vì pháp luật chưa quy định ràng buộc trách nhiệm phải thông báo nên người đang lưu giữ tài liệu, chứng cứ đã không cung cấp kịp thời và thậm chí là im lặng. Từ đó làm cho người khiếu nại hành chính khơng thể tiếp cận được đầy đủ các tài liệu, chứng cứ để tự bảo vệ cho quyền và lợi ích hợp pháp của mình và cũng chính từ sự chờ đợi vơ hạn định như trên mà đôi khi trên thực tế, những thiệt hại xuất phát từ việc thực thi các QĐHC, HVHC của người khiếu nại hành chính càng trở nên trầm trọng và sâu sắc hơn.
Thứ ba, Luật Khiếu nại 2011 chưa quy định đầy đủ các biện pháp khẩn cấp và thời điểm áp dụng cũng như thủ tục thực hiện cịn chưa phù hợp
Như đã phân tích, theo quy định tại điểm e Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011, người khiếu nại hành chính chỉ có quyền u cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp để ngăn chặn hậu quả có thể xảy ra do việc thi hành QĐHC bị khiếu nại mà không bao gồm tất cả các loại đối tượng khiếu nại, trong đó có thể kể đến như HVHC. Ở góc độ pháp lý cũng như thực tiễn, HVHC là một trong những loại đối tượng mà công dân, cơ quan, tổ chức được quyền khiếu nại bên cạnh
QĐHC93. Dù rằng đây không phải là loại đối tượng thường xuyên và phổ biến chịu
92
Anh Thế, “Đề nghị làm rõ khiếu nại của công dân trong việc thu hồi đất tại Bắc Ninh”,
http://dantri.com.vn/ban-doc/de-nghi-lam-ro-khieu-nai-cua-cong-dan-trong-viec-thu-hoi-dat-tai-bac-ninh- 20150903080737059.htm, truy cập ngày 28/7/2017.
93
sự phản ứng từ phía cơng dân, cơ quan, tổ chức như các loại đối tượng khiếu nại khác nhưng đôi khi trên thực tế, các HVHC do cơ quan cơng quyền thực thi vẫn có thể gây ra các hậu quả khó khắc phục cho người khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, Luật Khiếu nại hiện hành lại khơng quy định về biện pháp tạm đình chỉ thực hiện HVHC bị khiếu nại và người khiếu nại hành chính cũng khơng được quyền u cầu tạm đình chỉ thi hành đối với loại đối tượng này.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 35 Luật Khiếu nại 2011, người giải quyết khiếu nại chỉ có quyền áp dụng biện pháp khẩn cấp trong quá trình giải quyết khiếu nại, tức là tại thời điểm sau khi đã thụ lý giải quyết khiếu nại. Từ đó gián tiếp xác lập rằng người khiếu nại hành chính cũng chỉ được quyền yêu cầu người giải quyết khiếu nại áp dụng các biện pháp khẩn cấp sau khi được thụ lý giải quyết khiếu nại. Song, cần thấy rằng biện pháp khẩn cấp được áp dụng để bảo vệ tình trạng cấp bách của người khiếu nại hành chính, nếu như chỉ được áp dụng sau khi
đã thụ lý giải quyết khiếu nại thì “lúc này việc thực thi QĐHC đã được thực hiện
xong và việc áp dụng biện pháp này cũng khơng cịn ý nghĩa”94. Trên thực tế, có những vụ việc xuất phát từ bất cập như trên của pháp luật, chủ thể có thẩm quyền có