1.2.4.2 .Trình tự ra quyết định kỷ luật
1.2.5.2. Quyền khởi kiện của công chức
Quyền khởi kiện của công chức bị giới hạn lại ở chỗ, công chức chỉ đƣợc khởi kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thơi việc cịn các hình thức kỷ luật khác thì khơng đƣợc khởi kiện. Pháp luật tố tụng hành chính quy định về quyền khởi kiện của cơng chức nhƣ sau:
- Điều kiện khởi kiện:
Về ngƣời khởi kiện: Ngƣời khởi kiện là cơng chức phải có năng lực chủ thể tố tụng hành chính, bao gồm năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi tố tụng hành chính.
Về đối tƣợng khởi kiện: là quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức từ Tổng cục trƣởng và tƣơng đƣơng trở xuống của chủ thể có thẩm quyền78. Về ngƣời bị kiện: Việc khởi kiện phải đúng ngƣời bị kiện thì Tịa án mới thụ
lý. Ngƣời bị kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện79. Nhƣ vậy, công chức khởi kiện đối với ngƣời bị kiện là ngƣời có thẩm quyền ra quyết định kỷ luật buộc thơi việc.
- Về thủ tục khiếu nại trƣớc khi khởi kiện:
Theo khoản 1, Điều 103 Luật Tố tụng hành chính 2010 thì cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trƣờng hợp khơng đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhƣng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không đƣợc giải quyết hoặc đã đƣợc giải quyết, nhƣng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.
Nhƣ vậy, đối với công chức muốn khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thơi việc thì khơng bắt buộc phải khiếu nại trƣớc khi khởi kiện, mà cơng chức có thể khởi kiện thẳng ra tòa. Đây là quy định tiến bộ, tạo điều kiện cho công chức bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
- Về thời hiệu khởi kiện:
Thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cá nhân, cơ quan, tổ chức đƣợc quyền khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện80. Thời hiệu khởi kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của công chức là một năm kể từ ngày nhận đƣợc hoặc biết đƣợc quyết định kỷ luật buộc thôi việc81.
79 Khoản 7, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2010.
80
Khoản 1, Điều 104 Luật Tố tụng hành chính 2010.
CHƢƠNG 2:
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VỀ QUY TRÌNH XỬ LÝ KỶ LUẬT CƠNG CHỨC
2.1. Thực trạng pháp luật về quy trình xử lý kỷ luật công chức
2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về giai đoạn phát hiện vi phạm và khởi xướng việc xử lý
Ở giai đoạn này, vấn đề pháp lý cần quan tâm là áp dụng biện pháp tạm đình chỉ cơng tác cơng chức, vì nếu để cơng chức đó tiếp tục làm việc có thể gây khó khăn cho việc xem xét, xử lý kỷ luật. Bên cạnh đó, nhiệm vụ của giai đoạn này bao gồm cả việc xác định cịn hay khơng thời hiệu xử lý kỷ luật cũng nhƣ xác định hành vi vi phạm có rơi vào các trƣờng hợp miễn hoặc chƣa xem xét xử lý kỷ luật hay không. Tuy pháp luật về xử lý kỷ luật cơng chức đã có những điểm tiến bộ trong các quy định liên quan đến các vấn đề này nhƣng vẫn cịn có những điểm chƣa phù hợp sau:
Về thời hiệu xử lý kỷ luật:
Luật Cán bộ, công chức 2008 và NĐ 34/2011/NĐ-CP đã không quy định các trƣờng hợp ngoại lệ khi tính thời hiệu xử lý kỷ luật cơng chức, cụ thể: trƣờng hợp hành vi vi phạm của cơng chức là hành vi tội phạm và bị tịa kết án thì thời gian cơ quan tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét có đƣợc tính vào thời hiệu xử lý kỷ luật công chức hay không? Mặt khác, nếu căn cứ vào quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật nhƣ Luật Cán bộ, cơng chức 2008 và NĐ 34/2011/NĐ-CP thì trong trƣờng hợp hành vi vi phạm kỷ luật đƣợc thực hiện liên tục, kéo dài thời hiệu xử lý kỷ luật sẽ đƣợc tính nhƣ thế nào? Căn cứ để tính là bắt đầu từ ngày vi phạm đầu tiên hay cuối cùng? Vì từ ngày đầu tiên đến ngày cuối cùng cũng đều là ngày thực hiện hành vi vi phạm. Nếu tính ngày đầu tiên thì thời hiệu sẽ bị rút ngắn lại, có lợi cho cơng chức thực hiện hành vi vi phạm. Nếu tính là ngày cuối cùng thì thời hiệu sẽ dài hơn, có lợi cho chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Rõ ràng trƣờng hợp này pháp luật xử lý kỷ luật công chức đã khơng quy định nên trên thực tế ngƣời có thẩm quyền lúng túng trong việc xử lý kỷ luật do khơng có căn cứ pháp lý để áp dụng một cách chính xác nên thƣờng áp dụng một cách tùy nghi, theo cảm tính.
Về các trƣờng hợp miễn trách nhiệm kỷ luật:
Tại khoản 3, Điều 5 NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định nếu công chức rơi vào trƣờng hợp đƣợc cấp có thẩm quyền xác nhận vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng khi thi hành cơng vụ thì sẽ đƣợc miễn trách nhiệm kỷ luật. Tuy nhiên,
việc luật khơng giải thích thế nào là tình thế bất khả kháng khiến việc áp dụng quy định này trên thực tế gặp nhiều khó khăn.
Theo khoản 1, Điều 161 Bộ luật Dân sự 2005 thì sự kiện bất khả kháng là sự kiện xảy ra một cách khách quan không thể lƣờng trƣớc đƣợc và không thể khắc phục đƣợc mặc dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và khả năng cho phép.
Pháp luật về xử lý kỷ luật công chức cũng nên quy định khái niệm sự kiện bất khả kháng nhƣ Bộ luật Dân sự.
Mặt khác, pháp luật về xử lý kỷ luật công chức chỉ quy định miễn trách nhiệm cho mỗi sự kiện bất khả kháng, vậy nếu công chức rơi vào sự kiện bất ngờ và tình thế cấp thiết thì sẽ khơng đƣợc miễn trách nhiệm kỷ luật. Điều này là không công bằng. Bộ luật Hình sự quy định “ngƣời thực hiện hành vi gây hậu quả nguy hại cho xã hội do sự kiện bất ngờ, tức là trong trƣờng hợp không thể thấy trƣớc hoặc không buộc phải thấy trƣớc hậu quả của hành vi đó, thì khơng phải chịu trách nhiệm hình sự”82. Tƣơng tự, pháp luật hình sự cũng quy định hành vi gây thiệt hại trong tình thế cấp thiết không là tội phạm83. Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012 cũng quy định việc thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong tình thế cấp thiết84, do sự kiện bất ngờ85 thì khơng xử phạt vi phạm hành chính. Nhƣ vậy, ngay cả trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính cũng đƣợc miễn đối với ngƣời thực hiện hành vi trong tình thế cấp thiết hoặc do sự kiện bất ngờ mà trách nhiệm kỷ luật lại không đƣợc miễn, điều này là bất hợp lý. Nhƣ vậy, quy định tại khoản 3, Điều 5 NĐ 34/2011/NĐ-CP cần bổ sung thêm các trƣờng hợp miễn trách nhiệm kỷ luật để đảm bảo công bằng khi xử lý kỷ luật công chức.
Về các trƣờng hợp chƣa xem xét xử lý kỷ luật:
Tại khoản 1, Điều 4 NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định thời gian mà công chức nữ đang trong thời gian mang thai, nghỉ thai sản, đang nuôi con dƣới 12 tháng tuổi thì chƣa xem xét xử lý kỷ luật. Quy định này không chặt chẽ, thể hiện ở điểm sau: thời gian nghỉ thai sản của công chức nữ đã bao gồm một phần thời gian mang thai và một phần thời gian nuôi con.
Quy định về thời gian nghỉ thai sản cũng đã đƣợc các văn bản pháp luật khác quy định nhƣ tại khoản 1 Điều 157 Bộ luật lao động 2013 quy định lao động nữ đƣợc nghỉ trƣớc và sau khi sinh con là 06 tháng. Đây chính là khoảng thời gian lao động nữ đƣợc nghỉ thai sản, thời gian này bao gồm khoảng thời gian ngƣời lao động nữ mang thai từ tháng thứ 7 đến lúc sinh con đƣợc 4 tháng.
82 Điều 11, Bộ luật Hình sự 1999 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2009
83 Khoản 1, Điều 16 Bộ luật Hình sự 1999 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2009
84
Khoản 1, Điều 11 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012
Nhƣ vậy, quy định nhƣ NĐ 34/2014/NĐ-CP là thiếu khoa học, quy định nhƣ vậy sẽ gây khó khăn, phức tạp khi tính tốn.
Về việc áp dụng biện pháp tạm đình chỉ cơng tác đối với cơng chức vi phạm: Nhìn chung, Luật Cán bộ, công chức 2008 và NĐ 34/2011/NĐ-CP đã quy định cụ thể về vấn đề này. Tuy nhiên, việc không đƣa ra khái niệm thế nào là “tạm
đình chỉ cơng tác”, căn cứ để áp dụng chƣa thực sự rõ ràng đó là trƣờng hợp xét
thấy nếu cơng chức tiếp tục làm việc thì sẽ gây khó khăn, bất lợi cho việc xem xét, xử lý dẫn đến trên thực tế đã áp dụng tùy tiện biện pháp này. Điển hình là vụ việc tạm đình chỉ chức vụ Cục trƣởng Cục Đƣờng sắt gần đây mà báo chí đƣa tin86. Theo đó, ngày 25/4/2014, Bộ trƣởng Bộ GTVT Đinh La Thăng đã có quyết định về việc tạm đình chỉ chức vụ đối với ơng Nguyễn Hữu Thắng - Cục trƣởng Cục Đƣờng sắt Việt Nam. Theo nhƣ Luật Cán bộ, cơng chức 2008 và NĐ 34/2011/NĐ-CP thì chỉ có biện pháp tạm đình chỉ cơng tác chứ khơng có biện pháp tạm đình chỉ chức vụ. Đây là hai khái niệm có nội hàm hồn tồn khác nhau. Tạm đình chỉ cơng tác là tạm ngƣng cơng vụ của công chức trong một khoảng thời gian nhất định, cịn tạm đình chỉ chức vụ là tạm ngƣng giữ chức vụ một khoảng thời gian nhất định chứ không phải là tạm ngƣng công vụ của công chức. Việc áp dụng tùy tiện các khái niệm này có thể là do sự hiểu biết khơng đầy đủ về pháp luật của các chủ thể liên quan nhƣng cũng một phần do pháp luật thiếu sót trong khâu đƣa ra các khái niệm. Chính vì vậy, việc đƣa ra khái niệm thế nào là biện pháp tạm đình chỉ cơng tác là cần thiết.
2.1.2 Thực trạng quy định của pháp luật về giai đoạn chuẩn bị xử lý kỷ luật
Giai đoạn chuẩn bị xử lý kỷ luật là tiền đề, là “bƣớc đệm” quan trọng để đảm bảo cho việc xử lý kỷ luật công chức đúng ngƣời, đúng hành vi vi phạm. Chính vì vậy, những nội dung trong giai đoạn này cần đƣợc quy định một cách chặt chẽ, đây là cơ sở pháp lý vững chắc để có thể xác định đƣợc nguyên tắc xử lý kỷ luật, các trƣờng hợp miễn trách nhiệm kỷ luật, các trƣờng hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật... Tuy nhiên, quy định của pháp luật về các vấn đề này vẫn chƣa chặt chẽ, hợp lý, cụ thể:
Về các trƣờng hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật:
Theo quy định của pháp luật, khi xem xét trách nhiệm kỷ luật của công chức phải thành lập Hội đồng kỷ luật. Việc thành lập Hội đồng kỷ luật là nhằm đảm bảo quyền lợi và lợi ích hợp pháp của cơng chức có hành vi vi phạm. Tuy nhiên, trong một số trƣờng hợp, cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật và hành vi này đã đƣợc xem xét bởi cơ quan có thẩm quyền thì khơng cần thành lập Hội đồng kỷ luật. Dự
liệu đƣợc tình huống này khoản 2, Điều 17 NĐ 34/2011/NĐ-CP đã quy định các trƣờng hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật gồm có: a) Cơng chức có hành vi vi phạm pháp luật bị phạt tù mà không đƣợc hƣởng án treo; b) Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị xem xét xử lý kỷ luật khi đã có kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng theo quy định phân cấp quản lý cán bộ, công chức của Ban Chấp hành Trung ƣơng.
Quy định tại điểm a, khoản 2, Điều 17 NĐ 34/2011/NĐ-CP là hoàn toàn hợp lý nhƣ phân tích tại Chƣơng 1. Tuy nhiên, quy định tại tại điểm b, khoản 2 Điều này chứa đựng nhiều vấn đề cần phải bàn luận, vì:
Một là, “cấp ủy, tổ chức Đảng” khơng phải là cơ quan nhà nƣớc nên khơng có thẩm quyền kết luận về hành vi vi phạm pháp luật nói chung của cơng chức. Tuy giữ vai trò lãnh đạo nhƣng Đảng vẫn phải tuân thủ pháp luật và không bao biện hay làm thay công việc của các cơ quan nhà nƣớc. Cấp ủy, tổ chức Đảng không phải là cơ quan hành chính, càng khơng phải là tịa án nên khơng thể kết luận về hành vi vi phạm hành chính hay hành vi phạm tội của cơng chức. Do đó, “kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của cấp ủy, tổ chức Đảng đối công chức” không thể đƣợc sử dụng làm căn cứ để không thành lập Hội đồng kỷ luật87.
Hai là, vai trò lãnh đạo của Đảng trong quản lý nhà nƣớc thể hiện thông qua công tác cán bộ. Điều 5 Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định: “bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam” là nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của cán bộ, công chức. Đảng lãnh đạo thông qua công tác cán bộ bằng việc phát hiện, bồi dƣỡng, lựa chọn những đảng viên ƣu tú và những ngƣời ngồi đảng có phẩm chất, năng lực giới thiệu vào các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội thơng qua cơ chế bầu cử, tuyển chọn. Tổ chức Đảng lãnh đạo việc sắp xếp, phân bổ cán bộ, có ý kiến về việc bố trí cán bộ phụ trách những vị trí quan trọng trong các cơ quan nhà nƣớc. Với tƣ duy đó thì có thể hiểu rằng cơng chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý đa phần phải là đảng viên nhƣng đó khơng phải là chủ thể duy nhất, ngồi ra cịn có những ngƣời khơng phải là đảng viên. Khi “công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý” không phải là đảng viên thì cấp ủy, tổ chức Đảng không nên “can thiệp” và có chế tài đối với họ. Cơng việc này cần giao cho những chủ thể có thẩm quyền của các cơ quan nhà nƣớc88.
2.1.3 Thực trạng quy định của pháp luật về giai đoạn xem xét tại Hội đồng kỷ luật
87 Cao Vũ Minh, Nguyễn Thị Thiện Trí (2012), “Một số bất cập của pháp luật về xử lý kỷ luật công chức”,
Luật học 11(150), tr 23.
88
Cao Vũ Minh, Nguyễn Thị Thiện Trí (2012), “Một số bất cập của pháp luật về xử lý kỷ luật công chức”,
Giai đoạn này, Hội đồng kỷ luật phải xem xét hành vi vi phạm của công chức cần tuân theo những nguyên tắc nào, bị xử lý bằng hình thức kỷ luật nào, có áp dụng trách nhiệm tăng nặng hay không? Pháp luật quy định về các nội dung này vẫn còn những điểm bất cập, chƣa hợp lý, gây khó khăn cho Hội đồng kỷ luật khi áp dụng quy định của pháp luật, cụ thể:
Về nguyên tắc họp Hội đồng kỷ luật:
Một trong những nguyên tắc làm việc của Hội đồng kỷ luật đƣợc quy định tại khoản 3 Điều 17 NĐ 34/NĐ-CP là “Hội đồng kỷ luật họp khi có đủ 03 thành viên
trở lên tham dự, trong đó có Chủ tịch Hội đồng và Thư ký Hội đồng.”; trong khi đó,