III. Cơ cấu lại và cải các doanh nghiệp Nhàn ước ở Việt Nam
1. Quanđiểm mục tiêu ủca tái cấu trúc doanh nghiệp nhàn ước
Không ph ải bây gi ờ chúng ta mới nhận ra những bất cập của các doanh nghiệp Nhà n ước và s ự cần thiết phải tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà n ước. Việt Nam đã b ắt đầu thực hiện quá trình cải cách doanh nghiệp nhà n ước chủ yếu thơng qua các biện pháp giao, bán, khốn, cho thuê,ải githể doanh nghiệp và c ổ phần hóa t ừ 1992.
Tuy nhiên, hiện nay sự yếu kém của doanh nghiệp Nhà n ước là m ột vấn để hết sức đáng lo ngại. Hội nghị Trung ương 3 khoán XI ủca Đảng đã ch ỉ rõ vi ệc chậm chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế từ chiều rộng sang chiều sâu, ch ậm đổi mới doanh nghiệp Nhà n ước là m ột trong những nguyên nhân dẫn đến việc chưa hoàn thành một số nhiệm vụ kinh tế mà Đại hội X đã đề ra và gây ra nhi ều hậu quả nghiêm trọng khác.Để khắc phục tình trạng đó, Đại hội Đảng lần thứ XI và H ội nghị Ban chấp hành trung ương lần thứ 3 khóa XI đã kh ẳng định phải tái ơc cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mơ hình t ăng trưởng và t ập trung vào ba l ĩnh vực quan trọng nhất:
tái cơ cấu đầu tư với trọng tâm là đầu tư cơng; c ơ cấu lại thị trường tài chính v ới trọng tậm là tái cơ cấu hệ thống ngân hàng th ương mại và các tổ chức tài chính; tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà n ước mà tr ọng tâm là các tập đoàn kinh t ế và t ổng công ty Nhà n ước.
Tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà n ước tuy là môt trong ba tr ọng tâm c ủa tái ơc cấu kinh tế, nhưng là nút thắt quan trọng, gỡ được nút thắt này s ẽ tạo điều kiện cho việc giải quyết hai vấn đề kia và thúc đẩy việc chuyển đổi mơ hình t ăng trưởng ở Việt Nam. Mục đích của cơ cấu tái cơ cấu doanh nghiệp Nhà n ước là nh ằm nâng cao hi ệu quả, sức cạnh tranh, để thành ph ần kinh tế này m ạnh lên và đủ sức làm t ốt vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhiều thành ph ần, nhiều hình thức sở hữu đang từng bước phát triển theo hướng hiện đại và v ững bước đi lên chủ nghĩa xã h ội. Đây là quan điểm chỉ đạo và là v ấn đề mang tính nguyên ắtc.
Đồng thời, quan điểm của Đảng và Nhà n ước cũng nêu rõ, tái ơc cấu doanh nghiệp Nhà n ước mà tr ọng tâm là t ập đoàn kinh t ế Nhà n ước phải được thực hiện một cách có hệ thống và đồng bộ từ đổi mới tư duy, đổi mới và hoàn thi ện khung pháp lý, cơ chế và chính sách, điều chỉnh ngành ngh ề, lĩnh vực kinh doanh của doanh nghiệp Nhà n ước, đổi mới và hoàn thi ện những nguyên ắtc phan bổ nguồn lực cho doanh nghiệp Nhà n ước, vai trò c ủa Nhà n ước với tư cách chủ sở hữu trong doanh nghiệp Nhà n ước và vai trò Nhà n ước với tư cách quản lý v ĩ mô n ền kinh tế đến việc điều chỉnh vốn ở hữu Nhà n ước, vai trò đại diện chủ sở hữu vốn Nhà n ước, cổ phần hóa, chuy ển đổi mơ hình t ổ chức và qu ản lý doanh nghi ệp Nhà n ước.
Hộp 1: Một số điểm đáng ưlu ý trong Đề án Táiơccấu doanh nghiệp Nhà n ước của Chính phủ
Ngày 17/7/2012, Th ủ tướng Chính phủ đã ban hành Quy ết định phê duyệt Đề án “Tái ơc cấu doanh nghiệp nhà n ước, trọng tâm là t ập đồn kinh t ế, tổng cơng ty nhà n ước giai đoạn 2011 – 2015”. Theo quy ết định này, m ục tiêu táiơccấu DNNN được xácđịnh là nhằm đảm bảo: DNNN có c ơ cấu hợp lý h ơn, tập trung vào các ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp sản phẩm, dịch vụ cơng ích thi ết yếu cho xã h ộ và qu ốc phòng, an ninh, làm nòng c ốt để kinh tế nhà n ước thực hiện được vai trò ch ủ đạo, là l ực lượng vật chất quan trọng để Nhà n ước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô.
Để án cũng đã nêu ra 5 nhiệm vụ cần thực hiện đó là:
Một là, phân lo ại doanh nghiệp 100% vốn Nhà n ước hiện có theo 3 nhóm (nhóm Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; nhóm DN c ổ phần hóa Nhà n ước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ; nhóm các DNNN thua lỗ kéo dị, khơng có kh ả năng khắc phục) đồng thời ra quyết sách cho ừtng nhóm.
Hai là, th ực hiện theo nguyên ắtc thị trường việc thoái vốn đã đầu tư vào ngành khơng phải kinh doanh chính hoặc khơng tr ực tiếp liên quan với ngành ngh ề kinh doanh chính; vốn Nhà n ước ở cơng ty c ổ phần mà Nhà n ước không c ần chi phối.
Ba là, tái cơ cấu DN theo ngành, l ĩnh vực không phân bi ệt cấp, cơ quan quản lý. Tr ước mắt trong các ĩlnh vực xây d ựng, thương mại, viễn thơng, xu ất bản, xổ số kiến thiết, cấp thốt nước, môi tr ường đô th ị, thủy nông, qu ản lý và s ửa chữa đường bộ, đường sắt, đường thủy, …
Bốn là, tái cơ cấu tập đồn, t ổng cơng ty Nhà n ước một cách tồn diện từ mơ hình t ổ chức, quản lý, ngu ồn nhân l ực, ngành ngh ệ sản xuất kinh doanh, chiến lược phát triển, đầu tư đến thị trường và s ản phẩm. Tổ chức lại một số tập đồn kinh t ế, tổng cơng ty Nhà n ước cho phù hợp với thực trạng và yêu cầu nhiệm vụ.
Năm là, hồn thi ện thể chế, cơ chế, chính sách, trongđó t ập trung đến các thể chế đối với DNNN 100% vốn Nhà n ước; Thúc đẩy tái cơ cấu DNNN; thể chế, cơ chế quản lý c ủa chủ sở hữu Nhà n ước đối với DNNN.
Để hoàn thành các nhiệm vụ trên,đề ánđã đề ra 6 giải pháp cụ thể:
Thứ nhất, tiếp tục quán triệt sâu s ắc các quanđiểm, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp ắsp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiêu quả doanh nghiệp nhà n ước theo các Nghị quyết của Trung ương, Đảng và k ết luận của Bộ Chính trị, tạo sự nhất trí cao trong tồn h ệ thống chính trị để nâng cao h ơn nữa nhận thức và có hành động quyết liệt, cụ thể trong thực hiện.
Thứ hai, khẩn trương hoàn thành phê duyệt phương án ắsp xếp, đổi mới DNNN đến năm 2012 của các Bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh t ế, tổng công ty Nhà n ước. Xácđịnh số lượng, danh sách cụ thể các doanh nghiệp nhà n ước nắm giữ 100%, nắm giữ trên 75%, từ 65 – 75%, d ưới 65% vốn điều lệ hoặc không gi ữ được cổ phần…
Thứ ba, từng tập đồn kinh t ế, tổng cơng ty Nhà n ước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành l ập trình Thủ tướng Chính phủ, từng tổng cơng ty doanh nghi ệp do Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh, thành ph ố trực thuộc trung ương quyết định thành l ập trình Bộ, ỦY ban nhân dân t ỉnh, thành ph ố Đề án táiơccấu để phê duyệt trong Quý III n ăm 2012 và tri ển khai thực hiện.
Thứ tư, các Bộ quản lý ngành kinh t ế kỹ thuật (xây d ựng, công th ương, thơng tin và truyền thơng, tài chính, nơng nghi ệp và phát triển nông thôn, giao thông v ận tải) rà sốt, đánh giá tínhợhp lý, kh ả năng, điều kiện, cách thức tổ chức lại, từ đó xây d ựng phương án tái cơ cấu doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực phụ trách không phân biệt cấp, cơ quan quản lý, trình Th ủ tướng Chính phủ phê duyệt trong quý III n ăm 2012 và ch ỉ đạo triển khai thực hiện.
Thứ năm, các Bộ, ngành trình Chính ph ủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc ban hành theo th ẩm quyền thể chế, cơ chế quản lý đối với doanh nghiệp 100% vốn Nhà n ước; thúc đẩy tái cơ
cấu doanh nghiệp và th ể chế, cơ chế quản lý c ủa chủ sở hữu Nhà n ước.
Thứ sáu, ătng cường trách nhiệm của lãnh đạo các Bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà n ước trong thực hiện tái cơ cấu, phương án ắsp xếp, cổ phần hóa đã được phê duyệt; coi đây là nhi ệm vụ chính trị quan trọng. Đơn vị nào không th ực hiện được phải kiểm điểm, làm rõ nguyên nhân, ng ười chịu trách nhiệm và trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
Để việc thực hiện đạt hiệu quả, Đề án phân công rõ trách nhiệm của từng bộ ngành. Theo đó, B ộ Tài chính được nhiệm vụ:
- Chủ trì, phối hợp với Ban chỉ đạo. Đổi mới và phát triển doanh nghiệp đôn đốc các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành ph ố trực thuộc trung ương, các ậtp đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà n ước tổ chức triển khai thực hiện Quyết định này.
- Hướng dẫn theo dõi, ki ểm tra việc thực hiện Quyết định này. Định kỳ hàng quý tổng hợp báo cáo Thủtướng chính phủ. Kịp thời đề xuất xử lý nh ững vấn đề nảy sinh.
- Tham gia ý ki ến để các Bộ quản lý ngành, ủy ban nhân dân c ấp tỉnh, phê duyệt Đề án táiơccấu tổng công ty, doanh nghi ệp nhà n ước do Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân c ấp tỉnh quyết định thành l ập.
Nguồn: Đề án Táiơccấu DNNN
Từ những trình bày ở trên có thể thấy quan điểm mục tiêu của tái cấu trúc doanh nghiệp Nhà n ước của Đảng và Chính ph ủ là:
- Đổi mới tư duy kinh tế và chính tr ị về doanh nghiệp Nhà n ước để tạo ra sự đồng thuận xã h ội về vai trò c ủa doanh nghiệp Nhà n ước, những ngành và l ĩnh vực cần phải có doanh nghi ệp Nhà n ước. Trên ơc sở này rà soát để điều chỉnh, thu hẹp phạm vi ngành ngh ề và l ĩnh vực cần phát triển doanh nghiệp Nhà n ước và ti ếp tục giảm mạnh số lượng doanh nghiệp Nhà n ước. Về cơ bản, doanh nghiệp Nhà n ước nênđược tập trung vào l ĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế - xã h ội, ngân hàng, b ảo hiểm, dịch vụ công, qu ốc phòng và an ninh.
- Xácđịnh rõ vai trò ch ủ sở hữu Nhà n ước và th ể chế hóa rõ ràng, ràng m ạch về trách nhiệm của các ổt chức và cá nhân được ủy quyền thực hiện nhiệm vụ đại diện chủ sở hữu Nhà n ước tại các doanh nghiệp Nhà n ước và t ại các doanh nghiệp có v ốn Nhà n ước, nhất là t ại các ậtp đoàn kinh t ế và t ổng công ty Nhà n ước.
- Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà n ước để khối doanh nghiệp này m ạnh lên, thực sự trở thành nòng c ốt của kinh tế nhà n ước, góp ph ần thực hiện thành cơng vai trị chủ đạo nền kinh tế thị trường định hướng xã h ội chủ nghĩa;
- Đổi mới luật pháp, cơ chế và chính sách buộc các doanh nghiệp Nhà n ước phải hoạt động theo nguyên ắtc thị trường và ch ịu sự tácđộng đầy đủ của kinh tế thị trường. Kiên quyết xóa b ỏ các hình thức ưu đãi cho doanh nghi ệp Nhà n ước, nhất là cho tập đồn và t ổng cơng Nhà n ước.
3. Quá trình táiơccấu và c ải cách doanh nghiệp Nhà n ước ở Việt Nam
3.1. Một số kết quả đạt được trong quá trình tái ơc cấu và c ải cách doanh nghiệp nhà n ước
Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà n ước ở Việt Nam được thực hiện qua nhiều hình thức khác nhau. Nhìn chung, các ảgi pháp cơ cấu lại doanh nghiệp Nhà n ước thời gian qua đã giúp cơ cấu lại toàn b ộ khu vực doanh nghiệp Nhà n ước theo hướng: Giảm số lượng doanh nghiệp Nhà n ước không c ần nắm giữ; Chuyển đổi sở hữu bằng cổ phần hóa, vùa t ạo động lực cho quản lý, ki ểm sốt, tính ựt chủ, chịu trách nhiệm của các doanh nghiệp Nhà n ước cơ cấu lại, nhưng Nhà n ước vẫn chủ động nắm quyền chi phối, kiểm soát trong một số ngành, l ĩnh vực nhất định; Cơ cấu lại tình hình tài chính c ủa một bộ phận doanh nghiệp Nhà n ước thực hiện chuyển sở hữu bằng cổ phần hóa, giao, bán và những doanh nghiệp Nhà n ước giữ 100% vốn gặp khó kh ăn; Chuyển doanh nghiệp Nhà n ước sang mặt bằng pháp lý chung; Cơ cấu lại để quy tụ, tập hợp một lực lượng vật chất lớn đưa vào kinh doanh t ại các ậtp đồn, t ổng cơng ty.
Các hình thức cơ cấu lại doanh nghiệp Nhà n ước diễn ra phổ biến ở các hình thức sau:
a) Phân lo ại, sắp xếp, sát nhập, hợp nhất, giải thể, phá sản các doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả, chuyển cơ quản quản lý
Nhằm dọn dẹp với những doanh nghiệp Nhà n ước thành l ập tràn lan, phân tán, thiếu nguồn lực lao động. Nhóm gi ải pháp này được chú trọng nhiều hơn ở giai đoạn đầu, đem lại những tácđộng tức thì và hi ện nay vẫn tiếp tục được thực hiện. Bằng việc giải thể hàng lo ạt doanh nghiệp Nhà n ước đã b ị đưa ra khỏi danh sách doanh nghiệp Nhà n ước, Nhà n ước khơng cịn ph ải lo bao cấp, bù lỗ, cắt cử nhân l ực quản lý,…
Việc sát nhập, hợp nhất, chuyển cơ quan quản lý (t ừ địa phương về trung ương hoặc ngược lại) làm gi ảm được số lượng doanh nghiệp Nhà n ước, thay bằng tổ chức mới, lãnh đạo mới, cũng giảm được phần nào đó lao động dơi d ư.
Tuy nhiên, ơc cấu lại theo cách này chưa giải quyết được triệt để một số vấn đề như tình hình tài chính x ấu, nợ, lao động,… và m ột số tồn động khác ạli được chuyển sang cho doanh nghiệp hoặc tổ chức khác. Cơ cấu lại doanh nghiệp bằng
tuyên bố phá ảsn là bi ện pháp phổ biến trong các nền kinh tế thị trường nhưng lại kém hiệu lực ở Việt Nam do vướng mắc về thủ tục pháp lý, nhất là đối với các doanh nghiệp Nhà n ước. Số doanh nghiệp Nhà n ước bị tuyên bố phá ảsn rất ít, vì thế cơ cấu lại doanh nghiệp Nhà n ước bằng phá ảsn là ít tri ển vọng trong ngắn hạn.
b) Cổ phần hóa doanh nghi ệp nhà n ước
Cổ phần hóa DNNN b ắt đầu từ năm 1992. Đây là bi ện pháp cơ bản và quan trọng trong tái cơ cấu DNNN. Với khung pháp lý về cổ phần hóa được sửa đổi, hồn thiện liên ụtc để đápứng yêu ầcu thực tế, mở rộng đối tượng được quyền mua cổ phần lần đầu, cho phép sử dụng phương pháp khác nhauđể xácđịnh giá trị doanh nghiệp, xóa b ỏ cổ phần hóa khép kín, khuyến khích bán cổ phần ra bên ngồi thu hút vốn từ bên ngồi xã hội, thu hút các nhàđầu tư có ti ềm lực.
Số liệu của Cục Tài chính Doanh nghi ệp, Bộ Tài chính, h ết năm 2010, cả nước đã có 4.000 doanh nghi ệp nhà n ước cổ phần hóa, chi ếm 67,5% tổng số doanh nghiệp nhà n ước được sắp xếp lại. (Xem hình 3 ).
Hình 3: Số lượng DNNN cổ phần hóa qua các năm
Số DN CPH 800 700 600 500 400 300 200 100 0 6 /98 2/98 9 0 2001 2 3 2004 5 6 2007 8 9 0 /9 199 00 00 00 00 0 00 0 201 5 6 20 20 - - 1 2 2 2 2 2 2 6/96 - /9 8 6 /9 7
Nguồn: Tổng hợp từ nhiều nguồn khác nhau
Cổ phần hóa đã giúp chuyển từ doanh nghiệp Nhà n ước đơn sở hữu sang hình thức doanh nghiệp đa sở hữu với mơ hình, c ơ cấu tổ chức quản lý, điều hành n ăng động và hi ệu quả hơn trong điều kiện kinh tế thị trường. Đồng thời, tạo điều kiện pháp lý và vật chất cho người lao động trong doanh nghiệp nâng cao vai trò làm ch ủ
tại doanh nghiệp. Sau cổ phần hóa, các doanh nghiệp tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật và c ổ đông, c ơ cấu và c ơ chế hoạt động của bộ máy quản lý doanh nghiệp đã có s ự thay đổi cơ bản tránh và giảm được tình trạng can thiệp của nhiều cơ quan đại diện chủ sở hữu như trước đây, đã t ạo điều kiện cho các doanh nghiệp này ho ạt động hiệu quả hơn. Bên cạnh đó, C ổ phần hóa đã thu hút một lượng vốn khá ớln từ các ổt chức, cá nhân trong và ngồi n ước đầu tư đổi mới cơng ngh ệ, mở rộng sản xuất kinh doanh, nâng cao s ức cạnh tranh của doanh nghiệp. Sau cổ phần hóa, ph ần lớn doanh nghiệp kinh doanh có lãi. Hi ệu quả quản lý và n ăng lực kinh doanh được cải thiện rõ r ệt, thu nhập và đời sống cán bộ công nhân viên từng bước được nâng lên.
Đây là hình th ức cơ cấu lại doanh nghiệp Nhà n ước có nhi ều tiến bộ, hiệu quả rõ r ệt, thực sự đi vào chi ều sâu g ồm cơ cấu lại sở hữ, đầu tư, quản lý, ki ểm soát, giám sát,ạot quyền tự chủ cho doanh nghiệp Nhà n ước sau cơ cấu,… Đa phần doanh nghiệp Nhà n ước sau cổ phần hóa đã có s ự chuyển biến mạnh về năng suất, chất lượng, hiêu quả, tiết kiệm chi phí, sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực, kể cả vốn, đầu tư, lao động, thời gian làm vi ệc. Đây th ực sự là hình th ức cơ cấu lại doanh nghiệp Nhà n ước phù