Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Một số khái niệm cơ bản
2.1.1. Cấp xã
Hệ thống bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam theo quy định tại điều 110 Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2012 được xây dựng theo bốn cấp gồm: Trung ương; Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Trong hệ thống hành chính nước ta, chính quyền cấp xã là cấp có một vị trí quan trọng, là nơi trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa – xã hội, an ninh quốc phịng ở cơ sở, đảm bảo cho các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà Nước được triển khai tổ chức thực hiện trong đời sống xã hội.
Cấp xã là nơi gần dân nhất; là cầu nối trực tiếp giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với nhân dân; hàng ngày lắng nghe, nắm bắt và phản ánh tâm tư, nguyện vọng chính đáng của nhân dân đối với tất cả chính sách của Nhà nước. Cấp xã có vai trị quan trọng trong việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động mọi nguồn lực để phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh – quốc phịng, trật tự an tồn xã hội; tăng cường khối đại đoàn kết toàn dân; triển khai và vận động nhân dân thực hiện tốt mọi đường lối, chính sách của Đảng, chủ trương, pháp luật của Nhà nước.
Chính quyền cấp xã là bộ máy quản lý hành chính nhà nước, hoạt động mang tính quyền lực của nhà nước, bằng phương thức tác động của Nhà nước thực hiện các chủ trương, chính sách, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phịng và thực hiện quản lý hành chính nhà nước ở cơ sở.
2.1.2. Cán bộ, công chức cấp xã
Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Điều 4, Khoản 3 đã quy định: “Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân,
Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị- xã hội; Cán bộ, công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã đã được Nghị định 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ quy định rõ:
- Cán bộ, cơng chức cấp xã có các chức danh sau đây: + Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy;
+ Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;
+ Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Chủ tịch Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Bí thư Đồn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nơng, lâm, ngư, diêm nghiệp và có Tổ chức Hội Nơng dân Việt Nam).
+ Trưởng Cơng an
+ Chỉ huy trưởng Quân sự
+ Địa chính - nơng nghiệp - xây dựng và mơi trường (đối với xã) hoặc địa chính - xây dựng - đơ thị và mơi trường (đối với phường, thị trấn)
+ Văn phòng - thống kê + Tài chính - kế tốn + Tư pháp - hộ tịch + Văn hóa - xã hội
Số lượng cơng chức cấp xã hiện nay được thực hiện theo quy định tại Khoản 1 Điều 9 Thơng tư 13/2019/TT-BNV. Theo đó, mỗi chức danh cơng chức cấp xã được bố trí từ 01 người trở lên, việc bố trí tăng thêm người ở một số chức danh công chức cấp xã phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của từng xã, phường, thị trấn (trừ chức danh Trưởng Công an xã và Chỉ huy trưởng Ban chỉ huy quân sự cấp xã) do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định nhưng không vượt quá tổng số cán bộ, công chức cấp xã quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định 92/2009/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung tại khoản 1 Điều 2 Nghị định 34/2019/NĐ-CP), cụ thể:
- Đối với các xã, phường, thị trấn loại 1: tối đa 23 người. - Đối với các xã, phường, thị trấn loại 2: tối đa 21 người. - Đối với các xã, phường, thị trấn loại 3: tối đa 19 người.
Căn cứ Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định về chức danh số lượng, một số chế độ chính sách đối với cán bộ, cơng chức xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã; Nghị định số 34/2019/NĐ-CP ngày 24/4/2019 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số quy định về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố và Thông tư số 13/2019/TT-BNV ngày 06/11/2019 của Bộ Nội vụ hướng dẫn một số quy định về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố, Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội ban hành Quyết định số 19/2020/QĐ-UBND ngày 7-9-2020 về việc quy định số lượng và một số nội dung về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn trên địa bàn thành phố Hà Nội như sau:
1. Số lượng cán bộ, công chức xã, thị trấn; định hướng bố trí kiêm nhiệm cán bộ xã, thị trấn; cơ cấu công chức xã, thị trấn theo phân loại đơn vị hành chính:
Số lƣợng
Các xã, thị trấn trên địa bàn thành phố Hà Nội đã bố trí Trưởng Cơng an xã, thị trấn là cơng an chính quy, nên số lượng cán bộ, cơng chức tại các xã, thị trấn được bố trí như sau:
a) Xã, thị trấn loại 1: Bố trí tối đa 22 người, trong đó: cán bộ khơng q 11 người, công chức không quá 11 người.
b) Xã, thị trấn loại 2: Bố trí tối đa 20 người, trong đó: cán bộ khơng q 11 người, công chức không quá 09 người.
c) Xã, thị trấn loại 3: Bố trí tối đa 18 người, trong đó: cán bộ khơng q 10 người, cơng chức khơng q 08 người.
Định hƣớng bố trí kiêm nhiệm cán bộ
Bố trí Bí thư Đảng ủy kiêm nhiệm Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Trường hợp thực hiện mơ hình Bí thư Đảng ủy đồng thời là Chủ tịch Ủy ban nhân dân thì bố trí Phó Bí thư Đảng ủy (thường trực) kiêm Chủ tịch Hội đồng nhân dân.
Cơ cấu công chức
a) Chức danh Chỉ huy trưởng Quân sự: Mỗi xã, thị trấn bố trí 01 cơng chức. b) Chức danh Tài chính - Kế tốn: Mỗi xã, thị trấn bố trí 01 cơng chức. c) Chức danh Văn phòng - Thống kê: Mỗi xã, thị trấn bố trí 02 cơng chức. d) Chức danh Địa chính - xây dựng - đơ thị và mơi trường (đối với thị trấn), Địa chính - nơng nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã): Mỗi xã, thị trấn bố trí 02 cơng chức, trong đó: 01 cơng chức đảm nhận các nhiệm vụ về lĩnh vực địa chính, 01 cơng chức đảm nhận các nhiệm vụ về lĩnh vực xây dựng - đô thị - môi trường (đối với thị trấn) hoặc lĩnh vực nông nghiệp - xây dựng - môi trường (đối với xã).
đ) Chức danh Văn hóa - Xã hội: Xã, thị trấn loại 1, loại 2: Bố trí 02 cơng chức, trong đó: 01 cơng chức đảm nhận các nhiệm vụ thuộc lĩnh vực Văn hóa thơng tin, 01 công chức đảm nhận các nhiệm vụ thuộc lĩnh vực Lao động - Thương binh và xã hội; xã, thị trấn loại 3: bố trí 01 cơng chức Văn hóa Xã hội.
e) Chức danh Tư pháp - Hộ tịch: Xã, thị trấn loại 1 bố trí 02 cơng chức; Xã, thị trấn loại 2, loại 3 bố trí 01 cơng chức;
Trong trường hợp xã, thị trấn đã bố trí theo định hướng cơ cấu công chức tại khoản 3 Điều này mà vẫn cịn chỉ tiêu cơng chức thì UBND huyện, thị xã có thể tiếp tục bố trí thêm vào các chức danh công chức theo mức độ yêu cầu nhiệm vụ được giao trên địa bàn nhưng không vượt quá số lượng công chức quy định tại khoản 1 Điều này.
2. Tiêu chuẩn về ngành, chuyên ngành đào tạo phù hợp với các chức danh công chức xã, phƣờng, thị trấn.
- Chức danh Chỉ huy trưởng Quân sự: Thực hiện theo quy định của pháp luật chuyên ngành.
- Chức danh Văn phòng - Thống kê: Ngành hoặc chuyên ngành: Hành chính, Quản lý Nhà nước, Luật, Quản trị Văn phòng, Văn thư - Lưu trữ, Cơng nghệ thơng tin.
- Chức danh Tài chính - Kế tốn: Ngành hoặc chun ngành: Kế tốn, Tài chính. - Chức danh Địa chính - xây dựng - đơ thị và mơi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - nơng nghiệp - xây dựng - môi trường (đối với xã): Ngành hoặc chuyên ngành: Địa chính, Quản lý đất đai (đối với lĩnh vực Địa chính, Nơng nghiệp
hoặc đối với xã, phường, thị trấn được bố trí 01 cơng chức); Xây dựng, Kiến trúc, Quy hoạch vùng và đô thị, Kỹ thuật hạ tầng đô thị, Môi trường (đối với lĩnh vực Xây dựng, Đơ thị, Mơi trường).
- Chức danh Văn hóa - Xã hội: Ngành hoặc chuyên ngành: Quản lý Văn hóa, Văn hóa học, Việt Nam học, Bảo tồn bảo tàng, Văn hóa - Du lịch (đối với lĩnh vực Văn hóa thơng tin hoặc đối với xã, phường, thị trấn được bố trí 01 cơng chức); Cơng tác xã hội, Quản trị nhân lực, Xã hội học, Quản lý nguồn nhân lực, Bảo trợ xã hội, Quản lý các vấn đề xã hội và chính sách xã hội (đối với lĩnh vực Lao động Thương binh và xã hội).
- Chức danh Tư pháp - Hộ tịch: ngành hoặc chuyên ngành về Luật.
2.1.3. Đặc điểm của cán bộ, công chức cấp xã
Cán bộ, cơng chức cấp xã có những đặc điểm cơ bản của đội ngũ cán bộ, công chức trong nền công vụ Việt Nam. Cán bộ, công chức cấp xã là một bộ phận của đội ngũ cơng chức được hình thành từ nguồn chính là tuyển dụng. Tuy nhiên đội cán bộ, cơng chức cấp xã có những đặc điểm mang tính đặc thù (do vai trị, vị trí của chính quyền cấp xã) như sau:
Thứ nhất, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã là những người thực hiện công vụ ở cấp xã; trực tiếp làm việc với người dân
Cơng vụ là một loại hoạt động mang tính quyền lực – pháp lý được thực hiện bởi những người được nhà nước trao quyền, nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong quá trình quản lý tồn diện các mặt hoạt động của đời sống xã hội. Người công chức được trao quyền thực hiện công vụ. Đồng thời, họ chịu trách nhiệm liên quan đến chức trách mà mình đang đảm nhiệm và có trách nhiệm phục vụ xã hội, cơng dân. Họ có thể bị truy cứu trách nhiệm hoặc phải bồi thường thiệt hại nếu khơng hồn thành trách nhiệm, sai phạm do quyết định hành chính làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. Ở nước ta, mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đều do đội ngũ CBCC cấp xã phổ biến, triển khai để nhân dân hiểu rõ và thực hiện.
Thứ hai, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã được nhà nước đảm bảo các điều kiện cần thiết, quyền lợi chính đáng để có khả năng và n tâm thực hiện cơng vụ.
Người công chức được nhà nước cung cấp những điều kiện cần thiết để tiến hành thực hiện công vụ như phương tiện, trụ sở, điều kiện làm việc... Họ được đảm
bảo những quyền lợi vật chất và tinh thần như: Hưởng lương từ ngân sách nhà nước tương xứng với công việc được giao, chức trách nhiệm vụ, được hưởng các loại trợ cấp, phụ cấp và hưởng lương hưu khi có đủ thời gian cơng hiến cho nên công vụ.
Thứ ba, Đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã hầu hết là người địa phương, sinh sống tại địa phương, có quan hệ dịng tộc và gắn bó mật thiết với nhân dân.
Cán bộ, công chức cấp xã thường là những người xuất phát từ cơ sở (người của địa phương). Họ vừa trực tiếp tham gia lao động sản xuất, vừa là người đại diện cho quyền lực của nhà nước tại địa phương. Do đó, người cán bộ, cơng chức cấp xã bị chi phối, ảnh hưởng rất nhiều bởi những phong tục tập quán làng quê, những nét văn hóa bản sắc riêng đặc thù của địa phương, của dòng họ với những nét đặc trưng về thói quen, tác phong sinh hoạt hằng ngày gần gũi với người thân trong cộng đồng địa phương. Cán bộ, cơng chức cấp xã thường hội đủ các vai trị khác nhau mà họ phải thể hiện như: công dân, đồng hương, bà con, họ hàng, người đại diện của cộng đồng, đại diện cho Nhà nước..v.v. Do đó, với những vai trị này, nó vừa có tính thống nhất, vừa có tính mâu thuẫn, xung đột trong các hồn cảnh khác nhau. Nó có thể chi phối, tác động đến hoạt động công vụ của họ; nhất là trong việc giải quyết những vấn đề có liên quan đến mối quan hệ giữa các lợi ích cá nhân với cộng đồng hay Nhà nước.
Thứ tư, hoạt động công vụ của cán bộ, công chức cấp xã là hoạt động đa dạng và phức tạp, đòi hỏi phải thực hiện thường xuyên và chuyên nghiệp.
Cấp xã là nơi trực tiếp giải quyết các vấn đề của người dân, quy mô của cấp xã nhỏ hơn khi so với các cấp quản lý hành chính khác trong bộ máy quản lý nhà nước nhưng các vấn đề phát sinh và cần giải quyết thường phức tạp hơn do mỗi người dân có nhu cầu, lợi ích và hồn cảnh khác nhau; họ hành động khơng vì lợi ích của hệ thống chính trị chung của Nhà nước, mà xuất phát từ lợi ích của họ nhiều hơn. Chính vì vậy, cán bộ, cơng chức cấp xã phải có chun mơn sâu, am hiểu thực tế và có kinh nghiệm giải quyết những tình huống khác nhau phát sinh trong quá trình quản lý xã hội ở địa phương. Vì vậy, hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, cơng chức cấp xã mang tính đa dạng, phức tạp, họ phải giải quyết tất cả các công việc trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương; phải ln ln đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người dân theo quy định của chính sách và pháp luật.
Thứ năm, trình độ chun mơn của cán bộ, cơng chức cấp xã cịn thấp so với trình độ chun mơn của đội ngũ cán bộ, cơng chức ở các cấp hành chính khác
Mặc dù đã được Đảng và Nhà nước rất quan tâm trong việc đào tạo, bồi dưỡng trình độ chun mơn nghiệp vụ để từng bước nâng cao năng lực thực thi công vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Tuy nhiên, cho đến nay, đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã vẫn cịn nhiều bất cập về trình độ văn hố, nhận thức, năng lực thực thi cơng vụ; đặc biệt là công chức ở các xã vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Đặc điểm này đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc tổ chức thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước ở một số địa phương; nhất là ở các vùng đặc biệt khó khăn, vùng có phức tạp về trật tự an ninh.
2.1.4. Đào tạo, bồi dưỡng
Thông thường, đối với nhiều quốc gia trên thế giới thì đào tạo là quá trình diễn ra trước khi một người trở thành công chức, các nước này quan niệm thuật ngữ “tu nghiệp” thay vì “đào tạo, bồi dưỡng”. Ví dụ ở Mỹ người ta cịn gọi đào tạo cơng chức giữa nhiệm kỳ chức nghiệp, tức là bồi dưỡng những công chức đang làm việc, cần làm rõ là khơng có nghĩa trong q trình tham gia cơng vụ khơng có đào tạo, mặc dù