2.1. Thực trạng pháp luật về bảo vệ, phát triển rừng phòng hộ
2.1.1. Các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ, phát triển rừng
THỰC TIỄN ÁP DỤNG TẠI TỈNH ĐIỆN BIÊN
2.1. Thực trạng pháp luật về bảo vệ, phát triển rừng phòng hộ
2.1.1. Các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ, phát triểnrừng phòng hộ rừng phòng hộ
Hệ thống pháp luật để bảo vệ, phát triển rừng phòng hộ trong giới hạn đề tài nghiên cứu có thể kể đến: Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, ban hành ngày 12/8/1991. Luật gồm 9 chương, 54 điều quy định việc quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng. Ngày 2/2/1994 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 202/QĐ-TTg với nội dung quy định về khốn, bảo vệ rừng, khoanh ni tái sinh rừng và trồng rừng. Bên cạnh việc phát triển cây rừng thì việc quản lý và bảo vệ các lồi động vật và thực vật quý hiếm cũng được Nhà nước và Chính phủ quan tâm, thể hiện qua Nghị định số 18/HÐBT/1992 ngày 17/01/1992 của Hội đồng Bộ Trưởng về danh mục các loài thực vật, động vật rừng hoang dã, quý, hiếm. Ngày 27/1/1993 Thủ tướng Chính phủ ban hành hành Chỉ thị số 130/TTg với nội dung quy đinh về quản lý và bảo vệ động vật và thực vật quý hiếm. Năm 2002 Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2002/NÐ-CP về Danh mục các loài động thực vật rừng hoang dã, quý, hiếm. Ngày 30/3/2006 Chính phủ ban hành Nghị định số 32/2006/NÐ-CP về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm. Bên cạnh công tác bảo vệ động vật rừng và thực vật rừng thì vấn đề phịng cháy, chữa cháy cũng được quan tâm sâu sắc, ngày 9/3/1995 Chính phủ ban hành Nghị định số 22/NĐ-CP về phòng cháy chữa cháy rừng. Năm 2001 Luật Phòng cháy chữa cháy được ban hành. Ðể thực hiện có hiệu quả cơng tác bảo vệ tài nguyên rừng, ngày 29/11/1996 Chính phủ ban hành Nghị định số 77/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý và bảo vệ rừng, quản lý lâm sản, Nghị định này đã được thay thế bởi Nghị định số 159/2007/NÐ-CP Ngày 30/10/2007 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản, hiện nay được điều chỉnh bởi Nghị
định số 157/2013/NÐ-CP ngày 11/11/2013 về xử phạt vi phạm hành chính về quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ tài rừng phòng hộ khơng chỉ bị phạt hành chính mà cịn có các chế tài hình sự điều chỉnh quy định cụ thể trong Bộ luật hình sự năm 2015, và sửa đổi bổ sung năm 2017 quy định ở điều 232, 233, 234, 243, 244 về các chế tài áp dụng trong lĩnh vực bảo vệ rừng và động thực vật rừng.
Năm 2004 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ban hành Luật số 29/2004/QH11 ngày 03/12/2004 về Bảo vệ và phát triển rừng. Năm 2006 Chính phủ ban hành Nghị định số 09/2006/NÐ-CP ngày 16/01/2006 về Phịng cháy, chữa cháy rừng. Năm 2006 Chính phủ ban hành Nghị định số 119/2006/NÐ-CP ngày 16/10/2006 về Tổ chức và hoạt động của Kiểm lâm. Vấn đề đất rừng phòng hộ được quy định trong Luật Ðất đai 2003 và được sửa đổi, bổ sung năm 2009 và hiện nay được quy định trong Luật Ðất đai 2013. Ngày 14/01/2008 Thông tư số 05/2008/TT-BNN được ban hành với nội dung hướng dẫn lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng. Ngày 28/03/2007 Nghị định số 48/2007/NÐ-CP ban hành với nội dung quy định nguyên tắc và phương pháp xác định giá các loại rừng. Thông tư số 47/2012/TT-BNNPTNT ngày 25/9/2012 Quy định về quản lý khai thác từ tự nhiên và nuôi động vật rừng thông thường. Nghị định số 23/2006/NÐ-CP ngày 03/3/2006 về Thi hành Luật bảo vệ và phát triển rừng. Nghị định số 88/2009/NÐ- CP ngày 19/10/2009 về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/6/2009 quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng.
Riêng về rừng phịng hộ thì năm 2001 Chính phủ ban bành Quyết định về quy chế bảo vệ rừng phòng hộ, rừng sản xuất, rừng tự nhiên; tới năm 2006 Chính phủ ban hành Quyết định về quy chế bảo vệ rừng (trong đó có rừng phịng hộ); tới năm 2015 Chính phủ có quyết định số 17/2015/QĐ-TTg về ban hành quy chế quản lý, bảo vệ rừng phòng hộ; ngày 12/01/2017 Ban chấp hành Trung ương đảng ban hành Chỉ thị số 13-CT/TW về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng (trong đó có rừng phịng hộ); ngày 08/8/2017
Chính phủ ban hành Nghị quyết số 71/NQ-CP về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Chỉ thị số 13-CT/TW.... kèm theo đó là một số văn bản hướng dẫn thi hành của các Bộ, Ngành tạo ra một hệ thống cơ sở pháp lý khá hoàn chỉnh cho việc thực hiện nhiệm vụ bảo vệ rừng phòng hộ.
Mới đây nhiều nhiều thông tư, nghị định, và bộ luật mới liên quan tới cơng tác quản lý trong lĩnh vực lâm nghiệp nói chung và cơng tác bảo vệ và phát triển rừng nói riêng điển hình như. Ngày 15-11-2017, tại Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XIV thơng qua Luật Lâm nghiệp thay thế Luật Bảo vệ và Phát triển rừng để khắc phục những mặt cịn hạn chế. Luật Lâm nghiệp có nhiều điểm mới, nhưng quy định về bảo vệ và phát triển rừng (chương IV và chương V) vẫn giữ vị trí rất quan trọng trong cơng tác quản lý nhà nước về lâm nghiệp.
Luật Lâm nghiệp quy định, rừng là một hệ sinh thái bao gồm các loài thực vật rừng, động vật rừng, nấm, vi sinh vật, đất rừng và các yếu tố mơi trường khác, trong đó thành phần chính là một hoặc một số loài cây thân gỗ, tre, nứa, cây họ cau có chiều cao được xác định theo hệ thực vật trên núi đất, núi đá, đất ngập nước, đất cát hoặc hệ thực vật đặc trưng khác; diện tích liền vùng từ 0,3ha trở lên; độ tàn che từ 0,1 trở lên. Theo quy định của Luật Lâm nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành thì bảo vệ và phát triển rừng được hiểu là hoạt động của các tổ chức, cá nhân quản lý kết hợp với khai thác hợp lý nhằm ngăn chặn những tác nhân xâm hại đến rừng như chặt phá rừng làm nương rẫy, khai thác lâm sản và săn bắt động vật rừng trái phép. Phát triển rừng là hoạt động trồng mới rừng, trồng lại rừng sau khai thác, bị thiệt hại do thiên tai hoặc do các nguyên nhân khác; khoanh nuôi xúc tiến tái sinh phục hồi rừng, cải tạo rừng tự nhiên nghèo kiệt và việc áp dụng các biện pháp kỹ thuật lâm sinh khác để tăng diện tích, trữ lượng, chất lượng rừng.
Ngồi sự ra đời của Luật Lâm nghiệp thì các thơng tư, nghị định, quyết định về việc bảo vệ rừng và phát triển rừng, các lực lượng chuyên trách trong lĩnh vực lâm nghiệp cũng đã được ban hành. Bên cạnh đó các quy định xử phạt về lĩnh vực Lâm nghiệp cũng được đề xuất và đưa vào áp dụng.
và công bố mã HS đối với hàng hóa cấm xuất khẩu là gỗ tròn, gỗ xẻ các loại từ gỗ rừng tự nhiên trong nước và hàng hóa xuất khẩu theo giấy phép là củi, than làm từ gỗ hoặc củi có nguồn gốc từ gỗ rừng tự nhiên trong nước.
- Thông tư số 93/2016/TTLT-BTC-BNNPTNT ngày 27/6/2016 Thông tư liên
tịch Hướng dẫn chế độ quản lý, sử dụng kinh phí sự nghiệp thực hiện Nghị định số 75/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 9 năm 2015 của Chính phủ về cơ chế, chính sách bảo vệ và phát triển rừng, gắn với chính sách giảm nghèo nhanh, bền vững và hỗ trợ đồng bào dân tộc thiểu số giai đoạn 2015 - 2020.
- Thông tư số 04/2017/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn ngày 24/2/2017 Ban hành danh mục các loài động vật, thực vật hoang dã quy định trong các Phụ lục của Cơng ước về bn bán quốc tế các lồi động vật, thực vật hoang dã nguy cấp
- Thông tư số 21/2017/TT-BNNPTNT ngày 15/11/2017 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn Hướng dẫn thực hiện Quyết định số 886/QĐ-TTg ngày 16/6/2017 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu phát triển Lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016 - 2020.
- Thông tư số 04/2018/TT-BTC ngày 17/01/2018 của Bộ Tài chính Hướng
dẫn quản lý và sử dụng tiền dịch vụ môi trường rừng.
- Thông tư số 27/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn Quy định về Quản lý, truy xuất nguồn gốc lâm sản.
- Thông tư số 28/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn Quy định về Quản lý rừng bền vững.
- Thông tư số 29/2018/TT-BNNPNTT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn Quy định về các biện pháp lâm sinh.
- Thông tư số 30/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nơng thơn Quy định Danh mục lồi cây trồng lâm nghiệp chính; cơng nhận giống và nguồn giống; quản lý vật liệu giống cây trồng lâm nghiệp chính.
- Thơng tư số 31/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
- Thông tư số 32/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn Quy định phương pháp định giá rừng; khung giá rừng.
- Thông tư số 33/2018/TT-BNNPTNT ngày 16/11/2018 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn quy định về điều tra, kiểm kê và theo dõi diễn biến rừng.
- Thông tư số 29/2019/TT-BNNPTNT ngày 31/12/2019 của Bộ Nông nghiệp
và Phát triển nông thôn Quy định xử lý động vật rừng là tang vật, vật chứng; động vật rừng do tổ chức, cá nhân tự nguyện giao nộp Nhà nước.
- Nghị định số 35/2019/NĐ-CP ngày 25/4/2019 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp.
- Nghị định (Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018) quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp.
- Nghị định số 01/2019/NĐ-CP ngày 01/01/2019 về Kiểm lâm và Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng.
- Nghị định số 06/2019/NĐ-CP ngày 22/01/2019 của Chính phủ về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và thực thi Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp.
Nhìn chung, các văn bản pháp luật vệ bảo vệ phát triển rừng nói chung và rừng phịng hộ nói riêng ngày càng được quy định chi tiết, chặt chẽ hơn, Sự phân loại chủ thể tham gia, phân loại rừng, trách nhiệm và thẩm quyển của các ban ngành, tổ chức, cá nhân trong vấn đề liên quan đến bảo vệ, phát triển rừng đều được xác định rõ hơn, Tính chế tài đối với các vi phạm cũng được tăng. Như vậy, cho thấy Nhà nước đang tăng cao sự chú ý đến bảo vệ và phát triển rừng; cố gắng nghiêm trị những trường hợp vi phạm để răn đe, giáo dục xã hội.
Rừng phịng hộ đóng vai trị quan trọng trong cân bằng hệ sinh thái, đảm bảo cho sự phát triển bền vững của xã hội. Tuy nhiên, những lợi ích vật chất từ rừng phòng hộ mang lại rất hấp dẫn. Do đó, có những cá nhân, tổ chức đặt lợi ích từ việc khai thác rừng phòng hộ lên tối cao, trên cả những đạo đức, pháp luật và sự phát triển bền vững của xã hội.
Để thực hiện việc quy hoạch và kế hoạch, quy định bảo vệ tài nguyên rừng nói chung và cũng như rừng phịng hộ thì pháp luật nước ta đã đưa ra những quy
định về nguyên tắc, về căn cứ, quy định rõ ràng nội dung, kỳ, trách nhiệm, thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh, công bố và thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ tài nguyên rừng. Các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch, quy định về bảo vệ và phát triển rừng được quy định chủ yếu trong Luật lâm nghiệp năm 2017; Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16/11/2018 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật lâm nghiệp.
Nguyên tắc được quy định rất cụ thể, rõ ràng tại Luật lâm nghiệp năm 2017 như sau:
Khi lập quy hoạch lâm nghiệp phải tuân thủ các nguyên tắc Bảo đảm quản lý rừng bền vững; khai thác, sử dụng rừng gắn với bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, nâng cao giá trị kinh tế của rừng và giá trị văn hóa, lịch sử, bảo vệ mơi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu và nâng cao sinh kế của người dân, phù hợp với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, chiến lược phát triển lâm nghiệp quốc gia, chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học, rừng tự nhiên phải được đưa vào quy hoạch rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất [26, Điều 10]. Bên cạnh đó việc lập quy hoạch, phải đảm bảo sự tham gia của cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, bảo đảm cơng khai, minh bạch và bình đẳng giới, nội dung về lâm nghiệp trong quy hoạch tỉnh phải phù hợp với nội dung quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia.
Việc lập quy hoạch lâm nghiệp còn phải tuân thủ căn cứ của pháp luật về quy hoạch và các căn cứ sau: Quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia phải căn cứ vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, chiến lược phát triển lâm nghiệp quốc gia; Nội dung về lâm nghiệp trong quy hoạch tỉnh phải căn cứ vào quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia; Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, nguồn lực của cả nước hoặc địa phương.
Nội dung của việc lập quy hoạch lâm nghiệp và thời kỳ quy hoạch được quy định rất rõ tại Điều 11 Luật lâm nghiệp năm 2017, theo đó một bản quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo những nội dung gồm:
Điều 11. Thời kỳ và nội dung quy hoạch lâm nghiệp
1. Thời kỳ quy hoạch lâm nghiệp cấp quốc gia là 10 năm; tầm nhìn từ 30 năm đến 50 năm.
2. Nội dung quy hoạch lâm nghiệp phải phù hợp với quy định của pháp luật về quy hoạch và bao gồm các nội dung sau đây:
a) Thu thập, phân tích, đánh giá các dữ liệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, thực trạng tài nguyên rừng; chủ trương, định hướng phát triển, quy hoạch có liên quan; đánh giá nguồn lực phát triển và các vấn đề cần giải quyết;
b) Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch lâm nghiệp kỳ trước về quản lý, bảo vệ và phát triển rừng; chế biến và thương mại lâm sản; đầu tư, khoa học và công nghệ, lao động;
c) Dự báo về nhu cầu và thị trường lâm sản, dịch vụ môi trường rừng, tác động của biến đổi khí hậu, tiến bộ khoa học - kỹ thuật, tiến bộ công nghệ áp dụng trong lâm nghiệp;
d) Nghiên cứu bối cảnh, các mối liên kết ngành; xác định yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội đối với ngành;
đ) Xác định quan điểm, mục tiêu phát triển lâm nghiệp;
e) Định hướng phát triển bền vững rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất;
g) Định hướng phát triển kết cấu hạ tầng lâm nghiệp;
h) Định hướng phát triển thị trường, vùng nguyên liệu, chế biến lâm sản;