Quản lý dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nước:

1.2. Cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tƣ phát triển sử dụng vốn ngân

1.2.2. Quản lý dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nước:

1.2.2.1. Vốn ngân sách Nhà nước:

+ Khái niệm vốn ngân sách nhà nước:

Luật ngân sách nhà nƣớc số 01/2002/QH11 quy định: “Ngân sách nhà nƣớc là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc”.

Thu ngân sách nhà nƣớc bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nƣớc; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.

Chi ngân sách nhà nƣớc bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm q́c phịng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, chi trả nợ của Nhà nƣớc, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Ngân sách nhà nƣớc đƣợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, cơng khai, minh bạch, có phân cơng, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.

+ Chức năng, vai trò của Ngân Sách Nhà nước:

- Bảo đảm nguồn tài chính thực hiện chức năng nhà nƣớc cơng quyền, duy trì sự tồn tại của thể chế chính trị. Cần đảm bảo ngân sách nhà nƣớc để chi trả lƣơng cho bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc, chi trả lƣơng cho bộ phận cán bộ cơng chức nhà nƣớc...

Ngồi ra, một nguồn chi quan trọng của ngân sách nhà nƣớc là chi đảm bảo q́c phịng, an ninh. Nhiệm vụ chi chính trị của ngân sách nhà nƣớc giải thích lý do ra đời, điều kiện tồn tại, mục tiêu và sứ mạng của ngân sách nhà nƣớc phụng sự lợi ích của nhà nƣớc.

Là công cụ thúc đẩy tăng trƣởng, ổn định và điều tiết kinh tế vĩ mô của nhà nƣớc. Chi ngân sách nhà nƣớc đóng vai trị là một cơng cụ tài chính vĩ mơ sắc bén và hữu hiệu nhất để nhà nƣớc can thiệp, điều chỉnh nền kinh tế. Quyết định tăng chi đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc sẽ trực tiếp làm tăng thu nhập cho các tác nhân kinh tế có liên quan đến quá trình triển khai dự án với tổng mức tƣơng đƣơng giá trị đầu tƣ đƣợc thực hiện. Một bộ phận thu nhập mới tăng này sẽ đƣợc giành cho tiết kiệm, phần còn lại sử dụng cho tiêu dùng. Phần tiêu dùng sẽ làm tăng thu nhập của ngƣời bán hàng. Đến lƣợt mình, ngƣời bán hàng lại sử dụng một phần thu nhập mới tăng cho tiết kiệm, phần còn lại chi co mua sắm và dịch vụ... Chu trình kích thích kinh tế đã đƣợc khởi động và cứ thế phát huy tác dụng.

Quyết định tăng chi mua sắm hàng hoá dịch vụ của Chính phủ (tăng chi thƣờng xuyên) sẽ làm tăng thu nhập của ngƣời bán hàng, mà một phần thu nhập mới tăng đó sẽ đƣợc tiếp tục sủ dụng cho tiêu dùng và tiếp tục làm tăng thu nhập của ngƣời bán hàng ở các khâu tiếp theo... Chu trình kích thích kinh tế do tăng chi thƣờng xuyên từ ngân sách nhà nƣớc cũng đã đƣợc khởi động và cứ thế phát huy tác dụng.

Quyết định tăng lƣơng, tăng mức trợ cấp chuyển giao từ ngân sách nhà nƣớc của chính phủ sẽ trực tiếp làm tăng thu nhập thực tế có khả năng thanh toán của ngƣời hƣởng lƣơng và trợ cấp từ ngân sách nhà nƣớc. Các đối tƣợng này cũng sử dụng thu nhập mới tăng thêm đó cho tiết kiệm và tiêu dùng tuỳ theo tỉ lệ tiết kiệm/tiêu dùng. Phần thu nhập mới tăng sử dụng cho tiêu dùng sẽ làm tăng thu nhập của ngƣời bán hàng. Đến lƣợt họ, ngƣời bán hàng cũng sẽ sử dụng một phâng thu nhập mới tăng để tiết kiệm và tiêu dùng... Vịng quay của chu trình kích thích kinh tế cũng đã đƣợc khởi động và phát

huy tác dụng...

tổng cầu của nền kinh tế. Chính vì thế, nhà nƣớc cần nắm chắc cơ chế tác động của chi ngân sách nhà nƣớc đối với kinh tế thông qua nhận thức đầy đủ và làm cơ chế tác động của hiệu ứng kích thích kinh tế của ngân sách nhà nƣớc để phát huy vai trò thúc đẩy kinh tế.

- Bù đắp những khiếm khuyết của thị trƣờng, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trƣờng sinh thái. Các khoản chi ngân sách nhà nƣớc để phục vụ cho việc giữ gìn bảo vệ mơi trƣờng sinh thái cung góp phần khơng nhỏ trong công tác chi của ngân sách nhà nƣớc. Chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu tƣ phát triển các vùng kinh tế khó khăn, để đảm bảo sự phát triển cân bằng giữa miền ngƣợc với miền xuôi, giữa thành thị và nông thơn...; chi xoá đói giảm nghèo, chi trợ cấp xã hội cũng là một nguồn chi quan trọng nhằm đảm bảo cơng bằng xã hội. Ngồi ra, chi ngân sách nhà nƣớc là công cụ không thể thiếu để triển khai các biên pháp can thiệp kinh tế. Quy mô thu chi ngân sách nhà nƣớc đảm bảo cho nhà nƣớc chủ động thực hiện các chính sách tài khó nới lỏng hay thắt chặt, đảm bảo chức năng điều tiết nền kinh tế phát triển ổn định.

+ Đặc thù vốn ngân sách Nhà nước:

Là một quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nƣớc tham gia huy động và phân phối đầu tƣ. Nguồn vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc với khối lƣợng vốn lớn đầu tƣ cho các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không đủ khả năng đầu tƣ, không muốn đầu tƣ hoặc không đƣợc phép đầu tƣ nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội.

- Việc sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc phải đƣợc giải trình khoa học, tuân thủ các văn bản qui phạm pháp luật nhƣ: Luật Ngân sách; Nghị định Chính Phủ về cơng tác đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc và các văn bản khác liên quan.

- Khối lƣợng vốn lớn, đầu tƣ cho xây dựng cơ bản khơng có khả năng thu hồi trực tiếp, chuyển quyền sở hữu theo hình thức cấp phát khơng hồn lại nên là nguồn vớn dễ bị thât thoát lãng phí nhất.

1.2.2.2. Phạm vi đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước:

Trong điều kiện nguồn vớn ngân sách nhà nƣớc có hạn, Nhà nƣớc chỉ đầu tƣ vào những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác khơng ḿn đầu tƣ, khơng có khả năng đầu tƣ hoặc khơng đƣợc phép đầu tƣ. Do đó phạm vi đầu tƣ phát triển từ ngân sách nhà nƣớc tập trung chủ yếu vào các dự án thuộc loại sau:

- Dự án có quy mơ lớn mà các thành phần kinh tế khác khó có khả năng đáp ứng. Các cơng trình loại này thƣờng là các cơng trình lớn có phạm vi ảnh hƣởng sâu rộng đến sự phát triển kinh tế, tạo ra sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các vùng, miền, địa phƣơng hoặc ngành kinh tế.

- Dự án có khả năng thu hồi vớn thấp. Các dự án này có khả năng thu hồi vớn thấp nên khơng hấp dẫn các thành phần kinh tế khác đầu tƣ vào trong khi cơng trình lại có ý nghĩa kinh tế xã hội quan trọng nên Nhà nƣớc phải sử dụng ngân sách nhà nƣớc để đầu tƣ xây dựng.

- Dự án mà các thành phần kinh tế khác không đƣợc phép đầu tƣ, thuộc lĩnh vực an ninh, q́c phịng, các cơng trình có ảnh hƣởng lớn đến đời sớng kinh tế xã hội của nhân dân.

1.2.2.3. Quản lý dự án:

+ Khái niệm quản lý dự án:

Quản lý nói chung là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào các đối tƣợng quản lý để điều khiển đối tƣợng nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đề ra. Quản lý dự án là việc áp dụng những hiểu biết, kỹ năng, công cụ, kỹ thuật vào hoạt động của dự án nhằm đạt đƣợc những yêu cầu và mong muốn của dự án. Quản lý dự án cịn là quá trình kế hoạch lập kế hoạch tổng thể, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án từ khi bắt đầu đến khi kết thúc nhằm đảm bảo cho dự án doàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách đƣợc phê duyệt và đạt đƣợc yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lƣợng.

Quản lý dự án đầu tƣ là một dạng quản lý đặc biệt và có đặc điểm riêng biệt với hoạt động quản lý kinh doanh. Quản lý dự án đầu tƣ tuỳ thuộc vào nguồn vớn (vớn ngân sách nhà nƣớc, vớn tín dụng do nhà nƣớc bảo lãnh, vớn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc,…)

+ Tác dụng của quản lý dự án đầu tư:

- Quản lý dự án đầu tƣ liên kết tất cả các hoạt động, công việc của dự án. - Tạo điều kiện thuận lợi cho việc liên hệ thƣờng xuyên, gắn bó giữa nhóm quản lý dự án với khách hàng và những nhà cung cấp đầu vào cho dự án.

- Tăng cƣờng sự hợp tác giữa các thành viên và chỉ rõ trách nhiệm của các thành viên tham gia dự án.

- Tạo điều kiện phát hiện sớm những khó khăn vƣớng mắc nảy sinh và điều chỉnh kịp thời trƣớc những thay đổi hoặc điều kiện không dự đoán đƣợc.

- Tạo ra sản phẩm dịch vụ có chất lƣợng cao hơn. + Công cụ quản lý dự án:

- Hệ thớng luật có liên quan đến hoạt động đầu tƣ nhƣ Luật đầu tƣ công, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật đất đai, Luật bảo vệ môi trƣờng, Luật lao động, Luật bảo hiểm, Luật doanh nghiệp, Luật phá sản và các văn bản dƣới luật có liên quan về quản lý hoạt động đầu tƣ nhƣ các quy chế quản lý tài chính, vật tƣ, thiết bị lao động, tiền lƣơng, sử dụng đất đai tài nguyên thiên nhiên khác….

- Các chính sách địn bẩy kinh tế nhƣ chính sách giá cả, tiền lƣơng, xuất khẩu, thuế, tài chính tín dụng, tỷ giá hới đoái, thƣởng phạt kinh tế, chính sách khuyến khích đầu tƣ, những quy định về chế độ hạch toán kế toán, phân phối thu nhập…

- Các định mức và tiêu chuẩn quan trọng có liên quan đến lợi ích của tồn xã hội.

- Quy hoạch tổng thể và chi tiết của ngành và địa phƣơng về đầu tƣ và xây dựng.

- Các kế hoạch định hƣớng và kế hoạch trực tiếp về đầu tƣ. - Danh mục các dự án đầu tƣ.

- Các hợp đồng ký kết với các cá nhân và đơn vị hồn thành các cơng việc của quá trình thực hiện dự án.

- Tài liệu phân tích đánh giá kết quả và hiệu quả của hoạt động đầu tƣ. - Các thơng tin về tình hình cung cầu kinh nghiệm quản lý, giá cả, luật pháp của nhà nƣớc và các vấn đề có liên quan đến đầu tƣ.

1.2.2.4. Nội dung quản lý dự án đầu tư phát triển sử dụng vốn ngân sách nhà nước

Công tác ban hành các văn bản quy định về quản lý và sử dụng vốn đầu tư phát triển:

Xem xét công tác ban hành các văn bản về phân cấp và uỷ quyền sử dụng vốn đầu tƣ phát triển để đảm bảo sự phù hợp với quy định của pháp luật, phù hợp tình hình thực tế địa phƣơng, tạo sự chủ động cho uỷ ban nhân dân các huyện, thành phố, các chủ đầu tƣ trong việc quản lý và thực hiện các dự án đầu tƣ.

Công tác quy hoạch, kế hoạch:

Xem xét việc thực hiện và công bố, công khai các quy hoạch, kế hoạch nhằm tạo điều kiện cho các cấp, các ngành, các nhà đầu tƣ và nhân dân đƣợc biết, đƣợc tham gia góp ý, giám sát thực hiện đảm bảo các dự án đầu tƣ phát triển sử dụng ngân sách nhà nƣớc phải đảm bảo đúng các yêu cầu và nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã đƣợc phê duyệt.

Cơng tác bố trí vốn, tổng hợp giao kế hoạch và sử dụng vốn đầu tư phát triển:

Xem xét việc thực hiện cơng tác bớ trí vớn, tổng hợp giao kế hoạch và sử dụng vớn đầu tƣ phát triển để tránh tình trạng phê duyệt quá nhiều dự án vƣợt quá khả năng cân đối ngân sách nhà nƣớc, tránh tình trạng cơng trình, dự

án thi cơng quá dài, kế hoạch đầu tƣ bị cắt khúc, hiệu quả đầu tƣ kém gây phân tán và lãng phí nguồn lực của nhà nƣớc.

Công tác quản lý và triển khai thực hiện các dự án đầu tư phát triển

+ Quản lý công tác chuẩn bị đầu tƣ, thẩm tra, thẩm định và phê duyệt

dự án:

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của việc quản lý đầu tƣ và xây dựng là quản lý tốt công tác chuẩn bị đầu tƣ, thẩm tra, thẩm định và phê duyện dự án đầu tƣ. Thẩm định dự án đầu tƣ đƣợc xem nhƣ là một yêu cầu không thể thiếu và là cơ sở để quyết định đầu tƣ. Đây là công việc đƣợc tiến hành trong các giai đoạn hình thành dự án (nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật)

- Việc lập dự án dựa trên cơ sở nhu cầu đầu tƣ phát triển kinh tế - xã hội của từng thời kỳ kế hoạch ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, quan điểm và ƣu tiên những dự án trọng điểm, có tính cấp thiết.

- u cầu thẩm định dự án đầu tƣ xuất phát từ bản chất, tính phức tạp và các đặc trƣng cơ bản của hoạt động đầu tƣ.

Thẩm định dự án nhằm làm sáng tỏ và phân tích về một loạt các vấn đề có liên quan tới tính khả thi trong qua trình thực hiện dự án: thị trƣờng, cơng nghệ, kỹ thuật, khả năng tài chính, về quản lý thực hiện dự án, đóng góp của dự án vào sự tăng trƣởng của nền kinh tế ... với các thông tin về bối cảnh và các giả thiết sử dụng trong dự án này; đồng thời đánh giá để xác định xem dự án có giúp q́c gia đạt đƣợc các mục tiêu xã hội hay khơng, nếu có thì bằng cách nào, và liệu dự án có đạt hiệu quả kinh tế hay không khi đạt các mục tiêu này.

Thẩm định dự án bao hàm một loạt khâu thẩm định và quyết định, đƣa tới kết quả là chấp thuận hay bác bỏ dự án. Nhƣ vậy, về mặt chuyên môn yêu cầu chung của công tác thẩm định dự án là đảm bảo tránh thực hiện đầu tƣ các

dự án khơng có hiệu quả, mặt khác cũng khơng bỏ mất các cơ hội đầu tƣ có lợi. Cơng tác thẩm định dự án phải đƣợc tiến hành phù hợp với các quy định hiện hành về quản lý đầu tƣ và đảm bảo thời hạn quy định.

- Quyết định đầu tƣ đƣợc đƣa trên cơ sở kết quả thẩm định dự án nên có thể nói thẩm định là một khâu mắt xích rất quan trọng đới với việc phát huy hiệu quả đồng vốn đầu tƣ. Dự án chỉ đƣợc phê duyện khi đáp ứng đƣợc tất cả các quy chuẩn về xây dựng (thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán...) cũng nhƣ đảm bảo thực hiện tốt các điều kiện liên quan đến các khía cạnh khác.

+ Cơng tác đấu thầu:

Bao gồm các nội dung nhƣ ban hành, phổ biến, tuyên truyền, hƣớng dẫn và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về chính sách đấu thầu; Thực hiện cơng tác quản lý đấu thầu; tổng kết đánh giá, báo cáo tình hình thực hiện hoạt động đấu thầu; Giải quyết kiến nghị trong hoạt động đấu thầu; Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đấu thầu; Tổ chức bồi dƣỡng kiến thức về đấu thầu cho cán bộ, công chức, viên chức về đấu thầu.

+ Các nội dung quản lý khác:

Bao gồm các nội dung quản lý về phạm vi, kế hoạch công việc, khối lƣợng công việc, chất lƣợng xây dựng, tiến độ thực hiện, chi phí đầu tƣ xây dựng, an tồn trong thi cơng xây dựng, bảo vệ môi trƣờng trong xây dựng, lựa chọn nhà thầu và hợp đồng xây dựng, quản lý rủi ro, quản lý hệ thống