CHƯƠNG 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.2. Thực trạng cơng tác kiểm tốn dự án ĐTXD tại địa phương
3.2.1 Bước chuẩn bị kiểm toán
Sau khi được Quốc hội thơng qua Kế hoạch kiểm tốn năm, căn cứ theo nội dung, nhiệm vụ được giao các KTNN KV phân giao nhiệm vụ cho từng Phịng nghiệp vụ thực hiện cơng tác khảo sát và thu thập thông tin cụ thể đối với từng cuộc kiểm toán Ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của mỗi tỉnh,
Việc kiểm toán dự án ĐTXD tại các địa phương nằm trong nội dung kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ bản của cuộc kiểm toán Ngân sách, Tiền và Tài sản nhà nước của mỗi tỉnh, thành phố (hay cịn gọi là cuộc kiểm tốn ngân sách địa phương). Các đơn vị KTNN KV được Tổng kiểm toán nhà nước giao nhiệm vụ đảm nhiệm các cuộc kiểm toán này, đối với Kiểm toán nhà nước Khu vực I được giao thực hiện kiểm toán ngân sách địa phương của 5 tỉnh thành phố bao gồm: thành phố Hà Nội, tỉnh Vĩnh Phúc, tỉnh Bắc Ninh, tỉnh Hịa Bình và tỉnh Hà Nam. Qua nghiên cứu thực tế cơng tác chuẩn bị kiểm tốn của KTNN KV I, các bước chuẩn bị thực hiện kiểm toán dự án đầu tư thuộc Ngân sách địa phương được tiến hành như sau:
Bước thứ nhất: Vào quý I hằng năm, phòng Tổng hợp được giao gửi
công văn đề nghị các đơn vị là UBND tỉnh, thành phố chuẩn bị tài liệu gồm: Báo cáo quyết toán Ngân sách tỉnh, thành phố; Báo cáo quyết toán vốn đầu tư xây dựng ngân sách tỉnh, thành phố; hoặc báo cáo tình hình thực hiện vốn đầu tư xây dựng cơ bản ngân sách tỉnh thành phố ước thực hiện đến 31/12 năm trước; Báo cáo tình hình thực hiện Dự án theo mẫu biểu đính kèm. Việc này giúp cho đơn vị có thời gian chuẩn bị các thơng tin, số liệu mà KTNN cần thu thập. Sau đó, KTNN KV sẽ thành lập Tổ khảo sát, bố trí thời gian làm việc cụ thể với đơn vị, mỗi tổ thường gồm 07 KTV, trong đó bao gồm 1 tổ trưởng, 02 tổ viên khảo sát lĩnh vực thu ngân sách, 02 thành viên khảo sát linh vực chi thường xuyên và 02 thành viên khảo sát lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản. Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản, các thành viên khảo sát sẽ trực tiếp làm việc với đơn vị đầu mối tổng hợp của tỉnh là KBNN tỉnh, Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư, nghe các đơn vị báo cáo cụ thể tình hình thực hiện các Dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh và thu thập các tài liệu liên quan phục vụ cho công tác lập kế hoạch kiểm toán về chi đầu tư xây dựng cơ bản. Qua thực tế cho thấy chất lượng công tác khảo phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: sự phối
hợp làm việc của đơn vị được khảo sát; kinh nghiệm và năng lực của thành viên tổ khảo sát; sự bó buộc về thời gian và việc xây dựng cả tiêu chí để thu thập thơng tin... Một số cuộc khảo sát đã bỏ sót nội dung, bỏ sót số liệu dẫn tới khi thực hiện kiểm tốn Đồn kiểm tốn phải trình lên lãnh đạo KTNN điều chỉnh, bổ sung vì có những vấn đề trong q trình khảo sát bỏ sót, chưa đề cập... Ví dụ như kiểm tốn Dự án Hồ Cạn Thượng huyện Cao Phong phải điều chỉnh Kế hoạch kiểm tốn khơng thực hiện kiểm tốn do hồ sơ dự án không nằm tại ban QLDA XDCB ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (Lãnh đạo KTNN chấp thuận cho Đồn đưa vào giới hạn kiểm tốn là khơng kiểm tốn dự án này vì khơng có hồ sơ tại Ban QLDA thay vì điều chỉnh đơn vị được kiểm tốn trong quyết định kiểm toán).
Bước hai là: Căn cứ trên số liệu thu thập được từ các đơn vị đầu mối,
các Phòng nghiệp vụ lập Báo cáo khảo sát về tổng thể các dự án thu thập được. Trên thực tế báo cáo khảo sát phần lớn dựa vào sự tin tưởng vào các đơn vị đầu mối của tỉnh, và thường là cơ quan KBNN báo cáo (Biểu 3.1- Phụ lục). Hiện nay, các dự án đầu tư thuộc ngân sách tỉnh, sau khi được tổ khảo sát thu thập sẽ được nghiên cứu lựa chọn một số dự án để thực hiện kiểm toán, sự lựa chọn trên cơ sở tránh sự trùng lắp với cơ quan Thanh tra Chính phủ, Kiểm tốn Nhà nước đã hoặc đang thực hiện thanh tra, kiểm toán; dự án được chọn mẫu kiểm tốn mang tính đại diện, mẫu phải đủ lớn, ở đây thường chọn dự án có vốn đầu tư xây dựng lớn trong tổng số vốn đầu tư của tỉnh. Trong Báo cáo khảo sát hiện nay, việc đánh giá thông tin thu thập được và hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị được kiểm toán, xác định trọng tâm kiểm toán của cuộc kiểm toán (từ năm 2012, KTNN quy định khơng xác định “trọng yếu” kiểm tốn) và đánh giá rủi ro tiềm tàng, rủi ro kiểm sốt... cịn mang tính chất chung chung chưa cụ thể đối với từng dự án được kiểm toán và đơn vị chủ quản dự án. Báo cáo
Phòng tổng hợp của KTNN KV. KTNN KV tổ chức họp lãnh đạo để thống nhất thành lập các Đoàn kiểm tốn; Trưởng đồn kiểm tốn căn cứ thơng tin trên Báo cáo khảo sát và các tài liệu, hồ sơ khảo sát thu thập được sẽ tổ chức việc lập dự thảo Kế hoạch kiểm toán đối với dự án được chọn.
Bước ba là: Dự thảo kế hoạch kiểm toán Ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước tỉnh thường bao gồm 3 nội dung, đó là kiểm tốn thu ngân sách, kiểm toán chi ngân sách, và kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ bản. Đối với kiểm toán chi đầu tư xây dựng cơ bản, trong Dự thảo kế hoạch phải xác định được nhân sự thực hiện kiểm toán dự án, dự án được kiểm toán, địa điểm diễn ra cuộc kiểm toán và thời gian thực hiện cuộc kiểm toán.
Việc lập Dự thảo kế hoạch kiểm tốn thường được các KTV có kinh nghiệm giúp việc cho Trưởng đồn lập nên cơ bản đảm bảo tính khoa học, hợp lý trong việc sắp xếp nhân sự. Tuy nhiên do lực lượng KTV còn mỏng trong những năm trước hoặc một đợt tổ chức nhiều đồn kiểm tốn nên vẫn có một số Đồn kiểm tốn bố trí nhân sự khơng hợp lý như : Kế hoạch kiểm tốn vốn trái phiếu chính phủ giai đoạn 2010-2012 của thành phố Hà Nội của KTNN KVI 1 tổ kiểm tốn số 1 gồm có 04 thành viên trong đó có 01 Chuyên viên là phó Trưởng phịng làm Tổ trưởng, 01 KTV học ngành tài chính khơng học ngành kỹ thuật, 01 KTV dự bị và 01 KTV tập sự (Biểu 3.2- phụ lục).
Bước thứ tư là: KTNN KV, sẽ thành lập Tổ thẩm định để thẩm định Dự
thảo kế hoạch kiểm tốn, sau đó trình Dự thảo kế hoạch kiểm toán đã chỉnh sửa theo ý kiến thẩm định và ý kiến của Lãnh đạo KTNN KV lên Vụ Tổng hợp để rà sốt lại trước khi trình Tổng KTNN phê duyệt Kế hoạch kiểm toán. Sau khi Đồn kiểm tốn tiếp thu và chỉnh sửa theo ý kiến của Vụ Tổng hợp và ý kiến kết luận của Lãnh đạo KTNN, Kế hoạch kiểm toán sẽ được ban hành và Lãnh đạo KTNN sẽ ký Quyết định kiểm tốn trong đó bao
gồm danh mục các dự án được kiểm toán. Trước khi triển khai kiểm toán tại các đơn vị, các Đồn kiểm tốn phải tổ chức họp Đoàn phổ biến Kế hoạch kiểm toán, các quy định, nội quy của KTNN. Tuy nhiên, nhiều khi do gấp về thời gian nên công tác thẩm định chưa tốt nên dẫn đến kế hoạch kiểm tốn cịn có những sai sót.
3.2.2 Bước thực hiện kiểm tốn
Các Tổ trưởng sau thời gian nghiên cứu tại đơn vị từ 01 đến 02 ngày phải lập kế hoạch kiểm toán chi tiết của Tổ kiểm tốn trình Trưởng đồn duyệt trước khi triển khai. Sau khi kết thúc, KTV phải lập và ký Biên bản xác nhận số liệu và tình hình kiểm tốn của KTV, Tổ kiểm toán phải lập Biên bản kiểm toán tổng hợp kết quả từ các Biên bản xác nhận của các KTV trong Tổ kiểm toán và Biên bản kiểm toán là cơ sở để Đồn kiểm tốn lập BCKT đối với dự án đầu tư được kiểm toán. Việc kiểm toán dự án ĐTXD tại địa phương thực hiện cụ thể như sau:
3.2.2.1. Kiểm toán nguồn vốn đầu tư
- Các KTV căn cứ theo các văn bản quy định của Nhà nước kiểm tra tình hình giải ngân, thanh tốn vốn đầu tư dựa trên chứng từ, sổ kế toán và Biên bản đối chiếu với KBNN; riêng vốn bằng ngoại tệ phải kiểm tra việc quy đổi theo tỷ giá quy định tại thời điểm phát sinh.
- Dự án đầu tư tại địa phương thường sử dụng các nguồn vốn Ngân sách tỉnh, vốn Ngân sách huyện, vốn TPCP, vốn vay, vốn huy động từ các tổ chức đóng góp... nên cần kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các nguồn vốn đầu tư đã sử dụng và kiểm tra việc quyết toán nguồn vốn đầu tư thực hiện theo niên độ ngân sách nhà nước.
- KTV sẽ thực hiện kiểm tra việc sử dụng các nguồn vốn có phù hợp với cơ cấu nguồn vốn xác định trong quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền; có đúng đối tượng khơng? có sai nội dung khơng? Thực tế trong q
trình kiểm tốn cho thấy việc bố trí vốn cho nhiều dự án đầu tư không đúng với chủ trương và quy định của Nhà nước, đặc biệt là vốn NS tỉnh hỗ trợ và TPCP trong giai đoạn 2011 đến nay (thực hiện theo Nghị quyết 11 và Chỉ thị số 1792/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ), cơ cấu vốn đầu tư không rõ giữa các nguồn vốn, việc thanh toán các nguồn vốn cho các hạng mục cơng trình khơng được tách bạch rõ ràng dẫn đến việc khi Kiểm tốn xuất tốn nộp NSNN các chi phí tính sai khó phân tách cho từng nguồn vốn...
Việc kiểm tốn nguồn vốn trong các cuộc kiểm toán dự án đầu tư thuộc ngân sách địa phương do KTNN KV I thực hiện giai đoạn 2011 - 2013 không được coi là trọng tâm kiểm tốn. Vì vậy, nhiều khi KTV chỉ kiểm tra số vốn trong Báo cáo quyết toán với Biên bản đối chiếu với KBNN (Biểu 3.3 - phụ lục) để xác nhận nguồn vốn của dự án mà khơng kiểm tra, phân tích kỹ việc sử dụng nguồn đó có đúng đối tượng, đúng mục đích và phù hợp với các văn bản quy định của Nhà nước khơng dẫn đến việc kiểm tốn nguồn vốn của KTNN đối với các cơng trình xây dựng có lồng ghép nhiều nguồn vốn trong giai đoạn này khơng có phát hiện sai phạm.
3.2.2.2. Kiểm tốn chi phí đầu tư của dự án đầu tư xây dựng tại địa phương a. Đối với chi phí xây lắp
KTV căn cứ Luật Xây dựng và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan tiến hành kiểm tra các hồ sơ, tài liệu do đơn vị được kiểm toán cung cấp như: Các hồ sơ khảo sát, bản vẽ thiết kế, bản vẽ thiết kế thi cơng, hồ sơ dự tốn, hồ sơ hợp đồng, biên bản nghiệm thu, bản vẽ hồn cơng, quyết tốn A - B,… theo cách thức chọn mẫu kiểm tốn những khối lượng xây lắp có giá trị lớn, những phần cơng việc có nhiều khả năng trùng lắp; việc kiểm tốn có thể kết hợp kiểm tra thực tế tại hiện trường hoặc đối chiếu với nhà cung cấp để củng cố bằng chứng kiểm tốn. Dự án cơng trình xây dựng cơ bản ở các địa phương thường là dự án nhóm C và nhóm B, khối lượng thi cơng khơng
lớn, đa dạng về kích thước, mỗi dự án mang tính đặc thù riêng nên KTV cần thực hiện chọn mẫu những hạng mục, nội dung được xem là trọng tâm kiểm toán để tiến hành kiểm tra. Cụ thể:
Thứ nhất: Kiểm tra khối lượng xây lắp thể hiện trong Báo cáo quyết
tốn. Việc tính tốn, đo bóc khối lượng từ bản vẽ hồn cơng là cơng tác quan trọng, các KTV cần phải có chuyên ngành kỹ thuật, kinh nghiệm thực tế thi cơng, kinh nghiệm kiểm tốn để phát hiện những sai lệch khối lượng giữa khối lượng hồn cơng và khối lượng thanh tốn, giữa khối lượng thiết kế, khối lượng hồn cơng và khối lượng thực tế thi cơng. Tuy nhiên, trong q trình kiểm tốn cịn gặp nhiều khó khăn như đối với các cơng trình dạng tuyến nhất là đối với các cơng trình giao thơng, các mặt cắt đi qua tuyến có địa hình phức tạp, khối lượng đào đắp lớn nếu khơng có các file bản vẽ thiết kế bằng autocad sẽ làm cho việc bóc tách khối lượng bị hạn chế; việc kiểm tra hiện trường chỉ thực hiện được với các khối lượng nổi, chưa kiểm tra kiểm soát được đối với các khối lượng chìm khuất. Qua việc thực hiện kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng ở địa phương cho thấy các sai sót chủ yếu tập trung ở một số nội dung:
(i) Việc xác định cự ly vận chuyển vật liệu đắp, cự ly vận chuyển đổ đất đá thải là thiếu chính xác, chưa phù hợp với thực tế địa hình địa phương (tuy nhiên việc xác định chính xác cự ly vận chuyển đổ thải gặp rất nhiều khó khăn do thường khi kiểm tốn, các dự án đã thi công xong hoặc các dự án đang trong giai đoạn hoàn thiện mặt đường nên khối lượng đất đá đổ thải tại từng vị trí là bao nhiêu, đổ thải ở chỗ nào là không thể xác định được).
(ii) Khối lượng bóc tách từ bản vẽ thiết kế thường bị tính trùng tại các vị trí có cống, bó vỉa, tường chắn chiếm chỗ; tại các vị trí nút giao thơng, đường giao cắt vuốt nối... Ví dụ: Dự án Đầu tư xây dựng cơng trình đường trục chính Bắc - Nam, khu đơ thị Quốc Oai, huyện Quốc Oai (kiểm
tốn năm 2014) phát hiện tính trùng khối lượng phần nền đường, kết cấu áo đường, cống thốt nước, bó vỉa hè, gạch lát hè chưa trừ đi các kết cấu chiếm chỗ:1.126 triệu đồng; Dự án tuyến ĐT.306 Tử Du - Liên Hòa, huyện Lập Thạch Đắp đất nền đường K95 giảm khối lượng tính trùng đắp bù phần đào đất 909 m3, đắp vuốt nối 39,07 m3; làm giảm theo khối lượng đào xúc và vận chuyển, giá trị chênh lệch 106.984.000 đ (kiểm toán năm 2014); Dự án Kè Trung Hà huyện Ba Vì Kênh TH2 tư vấn thiết kế tính sai, tính trùng khối lượng đào đắp đất cơng trình cầu, cống trên kênh 971.480.000 đồng (kiểm tốn năm 2013);...
(iii) Thiết kế sai sót khi khơng phù hợp với quy hoạch tổng thể và các chỉ giới cho phép, ví dụ dự án xây dựng cơng trình đường trục chính Bắc - Nam, khu đơ thị Quốc Oai, huyện Quốc Oai (kiểm toán năm 2014) Thiết kế đắp taluy nền đường và xử lý nền đường nằm bên ngoài chỉ gới đường đỏ 42m của tuyến đường, trong quá trình thi cơng Chủ đầu tư và nhà thầu đã có biên bản xử lý hiện trường chỉ thi công trong phạm vi chỉ giới đường đỏ, phần bên ngoài chỉ giới đường đỏ không thực hiện thi công được do nằm vào dự án khác: 4.487 trđ;...
(iv) Thanh tốn khối lượng thi cơng chưa giảm theo thực tế thi công mà lấy theo giá trị dự tốn, ví dự Dự án Kè Trung Hà huyện Ba Vì cơng tác nghiệm thu khối lượng theo dự tốn được duyệt chưa căn cứu vào thực tế thi cơng các hạng mục cầu cống trên tuyến kênh TH3 giá trị giảm 997.614.000 đồng;…
(v) Sai khác do chưa đủ căn cứ để kiểm toán xác định nguyên nhân chủ yếu là do thiếu thủ tục, hồ sơ để chứng minh khối lượng đã thực hiện, các tài liệu chưa khớp đúng…. Ví dụ Dự án kè Thanh Điềm huyện Mê Linh (kiểm toán năm 2013): bản vẽ hồn cơng chi tiết và bản vẽ hồn cơng tổng thể chưa thống nhất chiều dày của lớp bê tơng lót và bê tơng mặt đường của đường
đỉnh kè với giá trị tạm xác định giảm 220.836.241 đồng; Dự án Kè Trung Hà huyện Ba Vì (kiểm tốn năm 2013): Chưa đủ điều kiện thanh tốn chi phí lắp đặt các hạng mục máy bơm và động cơ, hệ thống đường ống, hệ thống nâng, hệ thống cánh phai 774.826.000 đồng do tính chọn gói lắp đặt khi chưa có tính tốn chi tiết chi phí lắp đặt cho từng cơng việc;…