sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
1.4.1. Những nhân tố khách quan
- Quy trình kiểm sốt chi: Xây dựng quy trình kiểm sốt chi NSNN phải phù hợp với cơ chế quản lý chi NSNN, kiểm sốt q trình thanh tốn, đảm bảo khoản chi được chi trả cho đúng người cung cấp hàng hố, dịch vụ (chủ nợ đích thực của Quốc gia). Nguyên tắc trả tiền đó là trả tiền cho “sự vụ hồn thành”. Do đó chuyển đổi kiểm sốt chi theo yếu tố đầu vào sang thực hiện kiểm soát chi theo kết quả đầu ra; thực hiện kiểm soát cam kết chi NSNN. Thống nhất kiểm soát tất cả các khoản chi của NSNN. Hồn thiện và mở rộng quy trình kiểm sốt chi điện tử. Mặt khác phải đảm bảo quy trình kiểm sốt chi NSNN qua KBNN phải đơn giản. rõ ràng, dễ hiểu khơng gây khó khăn, ách tắc, cản trở trong q trình cấp phát thanh tốn các khoản chi NSNN.
- Dự toán NSNN: Đây là một trong những căn cứ quan trọng nhất để KBNN thực hiện kiểm sốt chi NSNN. Vì vậy, dự tốn NSNN phải đảm bảo tính kịp thời (trước khi đơn vị chi, KBNN đã phải có dự tốn để kiểm sốt chi), chính xác (nội dung chi, mức chi phải phù hợp với thực tế), đầy đủ (dự toán phải bao quát hết các nhu cầu chi tiêu của đơn vị trong năm ngân sách) và chi tiết (dự tốn NSNN càng chi tiết thì việc kiểm sốt chi của KBNN càng thuận tiện và chặt chẽ) để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm sốt q trình chi tiêu của đơn vị.
- Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN: Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng trong việc xây dựng, phân bổ và kiểm soát chi NSNN. Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi bao gồm nhiều loại: chế độ, tiêu chuẩn, định mức chung do Chính phủ ban hành được áp dụng
trong phạm vi cả nước, chế độ, tiêu chuẩn, định mức riêng theo ngành, theo lĩnh vực, theo địa phương, địa bàn. Vì vậy, nó phải đảm bảo tính chính xác (phù hợp với tình hình thực tế), tính thống nhất (thống nhất giữa các ngành, các địa phương và các đơn vị thụ hưởng NSNN, chế độ, tiêu chuẩn, định mức riêng theo ngành, lĩnh vực, địa bàn, của cấp dưới ban hành không trái hoặc vượt chế độ, tiêu chuẩn,định mức chung do cấp trên ban hành), tính đầy đủ (phải bao quát được tất cả các nội dung chi phát sinh trong thực tế).
- Về ý thức chấp hành, tổ chức thực hiện của các ngành, các cấp, các đối tượng thụ hưởng kinh phí NSNN cấp: cần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành Luật trong q trình sử dụng kinh phí NSNN, làm cho họ thấy rõ kiểm soát chi là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các đơn vị cá nhân có liên quan đến quản lý quỹ NSNN, thấy rõ vai trị của mình trong q trình quản lý chi NSNN từ khâu lập dự toán, phân bổ dự toán, cấp phát thanh tốn kinh phí, kế tốn và quyết tốn các khoản chi NSNN chứ khơng phải là công việc riêng của ngành Tài chính, của KBNN.
1.4.2. Những nhân tố chủ quan
- Chức năng, nhiệm vụ KBNN: Việc kiểm sốt chi NSNN qua KBNN địi hỏi KBNN phải có một vị thế, phạm vi vai trị lớn hơn. Vì vậy, việc quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của KBNN một cách rõ ràng, cụ thể sẽ tăng cường được vị trí, vai trị của KBNN; đồng thời, cũng nâng cao được hiệu quả cơng tác kiểm sốt chi NSNN qua KBNN. Thúc đẩy nhanh quá trình Kho bạc điện tử với sứ mệnh tăng cường năng lực, hiệu quả và tính cơng khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà nước với mục tiêu: "Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hồn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hố cơng nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nước; quản lý ngân quỹ và quản lý nợ Chính phủ; tổng kế toán Nhà nước nhằm tăng cường năng
lực, hiệu quả và tính cơng khai, minh bạch trong quản lý các nguồn lực tài chính của Nhà nước”.
- Chất lượng và trình độ của đội ngũ cán bộ làm cơng tác kiểm sốt chi của KBNN: đây là lực lượng trực tiếp thực hiện kiểm sốt chi NSNN. Vì vậy, nâng cao tính chun nghiệp, trình độ quản lý tiên tiến của đội ngũ cán bộ KBNN nói chung, đặc biệt là đội ngũ cán bộ tác nghiệp nó riêng; đồng thời, chú trọng phát triển đội ngũ cán bộ nghiên cứu, hoạch định chính sách, chun gia đầu ngành có năng lực và trình độ chun môn cao đáp ứng yêu cầu phát triển của KBNN; Sắp xếp và hợp lý hóa nguồn nhân lực KBNN ở cả trung ương và địa phương phù hợp với chức năng, nhiệm vụ; mơ hình tổ chức và cơ chế quản lý mới của KBNN. Đồng thời, tiếp tục đổi mới nội dung, chương trình và phương pháp đào tạo, bồi dưỡng, chú trọng nâng cao kiến thức, kỹ năng quản lý và tác nghiệp cho đội ngũ cán bộ KBNN theo chức trách và nhiệm vụ đáp ứng yêu cầu phát triển của KBNN.
- Về cơ sở vật chất – kỹ thuật, việc kiểm sốt chi NSNN qua KBNN cũng cần địi hỏi một số điều kiện khác như hiện đại hố cơng nghệ KBNN; hồn thiện hệ thống kế toán và quyết toán NSNN; hiện đại hố cơng nghệ thanh tốn trong nền kinh tế và của KBNN. Triển khai thực hiện Dự án Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc (TABMIS). Đây là cấu phần quan trọng nhất trong Dự án Cải cách tài chính cơng, có thời gian triển khai dài, phạm vi lớn, ảnh hưởng sâu rộng trong lĩnh vực quản lý tài chính ngân sách Quốc gia với mục tiêu hiện đại hóa cơng tác quản lý NSNN từ khâu lập kế hoạch đến thực hiện ngân sách, báo cáo ngân sách; nâng cao tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý tài chính cơng, đảm bảo an ninh tài chính.
TABMIS được xây dựng dựa trên những mục tiêu cải cách và hướng tới các chuẩn mực, thơng lệ tốt về quản lý tài chính cơng trên thế giới, hướng tới kế tốn dồn tích và quản lý ngân quỹ hiệu quả.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1
Kiểm sốt chi NSNN qua KBNN có vai trị quan trọng trong việc chi tiêu sử dụng nguồn lực đất nước một cách tiết kiệm, hiệu quả, giữ vững ổn
định kinh tế - xã hội của một quốc gia, nâng cao đời sống nhân dân. Yêu cầu phải có cơ chế kiểm sốt chi NSNN chặt chẽ đảm bảo tất cả các khoản chi ngân sách nhà nước phải được kiểm sốt trước, trong và sau q trình cấp phát thanh tốn. Với vị trí, vai trị quan trọng đó, KBNN trở thành “khâu mắt” không thể thiếu trong hệ thống các cơ quan quản lý về NSNN. KBNN có thẩm quyền quản lý, kiểm sốt mọi khoản chi của NSNN, có quyền từ chối thanh tốn tất cả các khoản chi khơng đúng quy định của pháp luật. KBNN trở thành “chốt chặn” cuối cùng trước khi tiền Nhà nước được cấp phát, thanh toán cho các đối tượng thụ hưởng. “Khẳng định vị trí của Kho bạc Nhà nước là một cơng cụ quản lý tài chính, thực hiện vai trị giám sát, kiểm sốt tồn diện các nguồn thu, chi các quỹ theo đúng quy định của pháp luật. Trong quản lý quỹ NSNN, bên cạnh việc tập trung nhanh nguồn thu, Kho bạc Nhà nước cần hoàn thiện quy chế, đơn giản hoá thủ tục và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính trong quản lý và kiểm sốt chi NSNN gắn với việc thực hiện Luật Phịng chống tham nhũng và Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí” ( Phó thủ tướng Nguyễn Sinh Hùng, năm 2010 ).
CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG CƠNG TÁC KIỂM SỐT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 2.1. Thực trạng cơng tác kiểm sốt chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước
2.1.1. Thực trạng cơng tác kiểm sốt chi thường xun NSNN qua KBNN
Từ những năm 1990-1996 do chưa có Luật NSNN, chưa có cơ chế kiểm sốt chi NSNN qua KBNN, việc sử dụng kinh phí NSNN trên cơ sở căn cứ nhu cầu của đơn vị thụ hưởng, Cơ quan tài chính ra lệnh chi và KBNN thực hiện xuất quỹ NSNN cho đơn vị thụ hưởng ngân sách thực hiện chi tiêu. Việc kiểm tra, kiểm sốt rất hạn chế, khơng giám sát được việc đơn vị thụ hưởng NSNN có sử dụng đúng mục đích hay khơng? Tình trạng mua sắm tài sản, sửa chữa, đầu tư XDCB thiếu cơ chế đấu thầu dẫn đến sử dụng kinh phí được cấp cịn lãng phí, thất thốt. Trách nhiệm của việc quản lý và sử dụng NSNN của cơ quan tài chính, KBNN cũng như đơn vị thụ hưởng chưa được phân định cụ thể, rõ ràng, chồng chéo, phân tán. Cơ cấu chi NSNN thường xuyên thay đổi do việc điều chỉnh mục chi của các đơn vị sử dụng,dẫn đến hồ sơ, nội dung chi tiêu không phù hợp với mục chi. Đặc biệt là việc sử dụng hình thức cấp phát lệnh chi tiền chuyển vào tài khoản tiền gửi của đơn vị thụ hưởng còn phổ biến làm cho tồn quỹ NSNN căng thẳng, thường xuyên thiếu hụt, trong khi trên tài khoản tiền gửi của các đơn vị thụ hưởng có số dư lớn do chưa có nhu cầu sử dụng.
Trước thực trạng đó, Chính phủ đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm cải thiện tình hình quản lý và sử dụng NSNN như: Thành lập cơ quan bảo hiểm xã hội, tách quỹ bảo hiểm xã hội ra khỏi bao cấp của NSNN, thành lập quỹ đầu tư phát triển,với nhiệm vụ quản lý các nguồn vốn XDCB của NSNN, thành lập kiểm tốn nhà nước nhằm kiểm tra tình hình sử dụng NSNN của các Bộ, ngành, đơn vị thụ hưởng ngân sách. Đặc biệt Chính phủ đã có quyết định số 861/Ttg ngày 30/12/1995 nhấn mạnh vai trò KBNN trong việc kiểm sốt chi NSNN. Do đó tình hình sử dụng NSNN đã có bước cải thiện, tuy
nhiên các biện pháp trên là tình thế, chưa giải quyết vấn đề một cách tồn diện, căn bản. Vai trị, nhiệm vụ kiểm sốt chi NSNN của KBNN chưa được luật hóa, thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng NSNN đối với các đơn vị thụ hưởng kinh phí từ NSNN.
Năm 1996, Luật NSNN được ban hành, là bộ luật đầu tiên quy định rõ ràng công tác lập, phân bổ NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN, trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, các đơn vị sử dụng NSNN. Trong đó quy định điều kiện chi NSNN, vai trò của KBNN trong việc quản lý quỹ NSNN. Năm 2002, Luật NSNN sửa đổi đã được ban hành có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thay thế Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998. Theo quy định của Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; Thông tư số 135/2007/TT-BTC ngày 23/11/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điểm về tổ chức thực hiện dự tốn ngân sách nhà nước;Thơng tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính quy định chế độ kiểm sốt, thanh tốn các khoản chi NSNN qua KBNN thì cơ chế kiểm sốt chi NSNN qua KBNN được thực hiện cụ thể như sau:
2.1.1.1. Cơ chế kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN theo Luật NSNN
a.Về hình thức cấp phát NSNN:
Luật NSNN đã quy định các khoản chi NSNN thường xuyên cho đối tượng thụ hưởng kinh phí NSNN được thực hiện cấp phát theo dự toán thay thế việc cấp phát theo hình thức hạn mức kinh phí. Việc bãi bỏ hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí đã giảm bớt các thủ tục rườm rà không cần thiết, tốn kém cả về vật chất và thời gian, và không đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách. Với thay đổi về hình thức cấp phát như trên thì việc kiểm sốt, thanh toán các khoản chi NSNN của KBNN cũng được thay đổi căn bản. Căn cứ vào dự toán chi ngân sách của các cơ quan,
đơn vị được giao, KBNN thực hiện kiểm soát và thanh toán các khoản chi NSNN theo đúng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành.
b.Về việc phân bổ, giao dự toán NSNN:
- Trước năm 2008: Dự toán chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN được giao chi tiết theo 04 nhóm mục chi chủ yếu sau: Chi thanh toán cá nhân; chi nghiệp vụ chun mơn; chi mua sắm, sửa chữa và nhóm mục chi khác.
- Từ năm 2008 trở đi: Dự toán chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN được giao chi tiết đến mã ngành (không phân bổ chi tiết theo các nhóm mục chi).
c.Quy định về việc chuyển tạm ứng sang năm sau của các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước:
Theo quy định tại Thông tư số 101/2005/TT-BTC ngày 17/11/2005 của Bộ Tài thì việc chuyển tạm ứng sang năm sau được thực hiện như sau: “Các khoản tạm ứng đến hết ngày 31/12 chưa đủ thủ tục thanh toán được phép tiếp tục thanh toán trong thời gian chỉnh lý quyết toán và quyết toán vào niên độ ngân sách năm trước. Trường hợp hết thời gian chỉnh lý quyết toán vẫn chưa đủ thủ tục thanh tốn thì đơn vị phải làm thủ tục chuyển tạm ứng sang năm sau. Nếu các khoản tạm ứng được cơ quan tài chính cùng cấp cho phép chuyển tạm ứng của năm trước sang năm sau thì hạch tốn và quyết tốn vào ngân sách năm sau; nếu không được chấp thuận cho chuyển tạm ứng sang năm sau thì KBNN thực hiện thu hồi số tạm ứng bằng cách trừ vào mục chi tương ứng của dự toán ngân sách năm sau của đơn vị”.
d.Phương thức chi trả :
Phương thức chi trả theo thông tư 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ tài chính ban hành đã có nhiều thay đổi đáp ứng u cầu rõ ràng, dễ hiểu, khả thi và có tính linh hoạt phù hợp với cơ chế kiểm soát chi hiện nay. Việc chi trả kinh phí ngân sách nhà nước cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ Kho bạc Nhà
nước cho người hưởng lương và người cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Đối với các khoản chi chưa có điều kiện thực hiện việc chi trả trực tiếp, Kho bạc Nhà nước tạm ứng hoặc thanh toán cho đối tượng thụ hưởng qua đơn vị sử dụng ngân sách. Các phương thức chi trả cụ thể như sau:
- Tạm ứng: Tạm ứng là việc chi trả các khoản chi ngân sách nhà nước cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước trong trường hợp khoản chi ngân sách nhà nước của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước chưa có đủ hóa đơn, chứng từ theo quy định do cơng việc chưa hồn thành. Nội dung tạm ứng bao gồm:
+ Tạm ứng bằng tiền mặt: nội dung tạm ứng bằng tiền mặt cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, bao gồm các khoản chi của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước thuộc nội dung được phép chi bằng tiền mặt quy định như: Các khoản chi thanh toán cá nhân; Các khoản chi trả trực tiếp cho dân, các khoản chi của đơn vị giao dịch có giá trị nhỏ khơng vượt quá 5 triệu đồng đối với một khoản chi; các khoản chi khác của đơn vị giao dịch cho các đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ khơng có tài khoản tại ngân hàng.
+ Tạm ứng bằng chuyển khoản: Ngoài các nội dung tạm ứng bằng tiền mặt, các khoản tạm ứng còn lại thực hiện chuyển khoản cho các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước .
+Mức tạm ứng: Đối với những khoản chi thanh toán theo hợp đồng, mức tạm ứng theo quy định tại hợp đồng đã ký kết của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước và nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ nhưng tối đa khơng vượt quá 30%