Chương 3 : Một số hàm ý chính sách cho việc cải cách
3.4. Các định hướng cải cách hệ thống NHTM của Việt Nam
3.4.2. Định hướng cụ thể
Kinh nghiệm xử lý khủng hoảng và tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại các nước Đông Âu trước đây và Châu Á cho thấy mặc dù quy
mô tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại mỗi quốc gia có thể là khác nhau, nhưng về cơ bản các nước đều có các điểm chung về giải pháp và lộ trình. Tuy nhiên, việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại các nước trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng địi hỏi một kế hoạch đồng bộ, lộ trình trình thích hợp, áp dụng các chuẩn mực thơng lệ quốc tế và có tầm nhìn chiến lược mang tính dài hạn, bao gồm trình tự xử lý cũng như xây dựng các kịch bản dự phịng cho các tình huống xấu nhất, để sao cho trong quá trình tái cấu trúc hoạt động thanh tốn và hoạt động tín dụng của hệ thống khơng bị ảnh hưởng.
( Điều kiện áp dụng bài học kinh nghiệm của nước ngoài:
- Xây dựng hệ thống ngân hàng lành mạnh với những ngân hàng đủ lớn, tránh các biện pháp thô bạo với hệ thống khi chưa đủ lực. Nâng cao vai trị của Thị trường chứng khốn trong huy động vốn dài hạn cho doanh nghiệp, tạo thị trường vốn có cấu trúc cân đối hơn, an tồn và hiệu qảu hơn.
- Mơ hình và cách giám sát thị trường tài chính phải được hồn
thiện hơn, chuyển từ giám sát chun ngành sang giám sát tổng thể, cần phân định rõ chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý đặc biệt là NHNN, ủy ban chứng khoán nhà nước, Bộ tài chính. NHNN cần có sự độc lập hơn trong việc xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ
- Năng lực hệ thống hạ tầng công nghệ giám sát và năng lực của bộ máy nhân lực phải được nâng cao, giám sát thông qua việc xây dựng cơ sở dữ liệu đầy đủ, nhất quán và áp dụng công nghệ giám sát hiện đại (ít nhất là phải có hệ thống thơng tin quản lý (MIS) để cập nhật thông tin từ cơ sở được giám sát đến cơ quan giám sát một cách nhanh chóng, kịp thời và đưa ra các dự báo kịp thời, chính xác), và nâng cao năng lực phân tích chính sách và dự báo tài chính vĩ mơ của các cán bộ giám sát.
- Áp dụng rộng rãi chuẩn mực quốc tế và bảo đảm tính trung thực, hiệu lực, chế tài thực thi cao trong áp dụng các chuẩn mực kế tốn, kiểm tốn quốc tế, báo cáo tài chính quốc tế và hệ thống thống kê, định giá tài sản doanh nghiệp. Tiếp tục hồn thiện quy chế kiểm tốn độc lập đối với các tổ chức tín dụng cho phù hợp với thực tiễn Việt Nam và thông lệ quốc tế. Tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy, hoạt động của cơ quan kiểm toán nội bộ và hệ thống kiểm soát nội bộ; xây dựng, củng cố và phát triển các tổ chức xếp hạng tín nhiệm trong nước có năng lực, uy tín chun mơn cao; đảm bảo bình đẳng tương đối trong tiếp cận thơng tin cho các doanh nghiệp thuộc các thành phần sở hữu khác nhau để đảm bảm xây dựng được các cơng ty chun nghiệp và bình đẳng cạnh tranh.
Khơng nên áp dụng một cách máy móc, cứng nhắc, để tránh gây đảo lộn hay những cú sốc khơng cần thiết đối với tồn hệ thống. Bên cạnh đó, cần phải có sự hậu thuẫn của hệ thống chính trị, hệ thống ngân hàng và toàn bộ xã hội. Trên cơ sở kinh nghiệm các nước đi trước trong quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, về cơ bản có thể đúc rút kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng gồm các bước như sau:
Giai đoạn 1: Kiềm chế khủng hoảng và củng cố niềm tin của công chúng đối với hệ thống ngân hàng
- Củng cố niềm tin của công chúng đối với hệ thống ngân hàng:
Để đảm bảo quá trình tái cơ cấu hệ thống được thực hiện hiệu quả và tránh những xáo trộn do những thông tin bất lợi đưa ra, hầu hết các nước trước khi tiến hành tái cấu trúc hệ thống ngân hàng đều đưa ra các thông điệp đối với công chúng nhằm củng cố niềm tin và tạo ra sự đồng thuận và ủng hộ từ phía cơng chúng. Theo đó, một số thơng điệp mà Chính phủ và NHTW cần đưa ra là:
Thứ nhất, Chính phủ cần đảm bảo rằng người gửi tiền sẽ không bị
tổn thất và thiệt hại khi một ngân hàng nào đó bị giải thể hay sáp nhập trong quá trình tái cơ cấu. Nếu khủng hoảng hệ thống ngân hàng có nguy cơ xảy ra, Chính phủ các nước thường quyết định nâng mức bảo hiểm tiền gửi để gia tăng lịng tin của cơng chúng. Ví dụ, Chính phủ Anh đã tăng mức bảo hiểm tiền gửi tối đa từ 35.000 bảng (55.000 USD) lên 85.000 bảng (135.000 USD) sau khủng hoảng tài chính năm 2008; Philippines đưa ra mức bảo hiểm tiền gửi là 500.000 peso (12.000 USD).
(Nguồn: Kinh nghiệm tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của một số quốc gia và hàm ý đối với Việt Nam- ThS. Đặng Hồng Thanh Nga, Viện Kinh tế Học Viện chính trị, Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh)
Thứ hai, đối với những ngân hàng sẽ tiếp tục hoạt động, Chính
phủ và NHTW cần đưa ra thông điệp rằng các ngân hàng đó đã đáp ứng được các chuẩn mực kế tốn và an tồn hoạt động hợp với thông lệ quốc tế (đặc biệt liên quan đến việc quản lý nợ xấu và phân loại tài sản), có các biện pháp quản trị rủi ro và kiểm soát nội bộ tốt hoặc đưa ra lộ trình bắt buộc áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế đối với các NHTM.
Thứ ba, Chính phủ và NHTW cần đưa ra thông điệp về việc xây
dựng quy chế an toàn, nâng cao năng lực của các cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng để đảm bảo rằng hệ thống ngân hàng sẽ được vận hành an toàn trong tương lai.
Thứ tư, kinh nghiệm các nước cho thấy, giải pháp tốt nhất để duy
trì được lịng tin cơng chúng là minh bạch hóa thơng tin và một kế hoạch, lộ trình tái cấu trúc mạnh mẽ, quyết liệt.
(Nguồn: Kinh nghiệm tái cấu trúc hệ thống ngân hàng của một số quốc gia và hàm ý đối với Việt Nam- ThS. Đặng Hoàng Thanh Nga, Viện Kinh tế Học Viện chính trị, Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh)
- Đảm bảo thanh khoản cho các NHTM:
Để hạn chế rủi ro khủng hoảng ngân hàng lan rộng trong toàn hệ thống, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hầu hết NHTW các nước đều tích cực hỗ trợ thanh khoản cho hệ thống ngân hàng, áp dụng cơ chế hỗ trợ thanh khoản đặc biệt và dùng các giao dịch phi tiền mặt như bảo lãnh các khoản vay trên thị trường liên ngân hàng để cứu các ngân hàng gặp khó khăn về thanh khoản.
Sau khi kết thúc Giai đoạn 1, cần triển khai 02 giai đoạn tiếp theo nhằm cơ cấu lại hệ thống ngân hàng và xử lý hiệu quả.
Giai đoạn 2: Rà sốt khn khổ pháp lý và phân loại ngân hàng
- Rà sốt khn khổ pháp lý:
Việc tiến hành các hoạt động cải tổ hệ thống ngân hàng cần được đặt trong một khuôn khổ pháp lý vững chắc, do đó, tất cả các nước trên thế giới khi tiến hành tái cấu trúc hệ thống ngân hàng đều tiến hành rà soát lại các văn bản pháp luật, xây dựng các phương án can thiệp của Chính phủ và NHTW trong các tình huống khác nhau, để đảm bảo rằng chúng khơng vi phạm các luật lệ đã ban hành trước đây. Việc này rất quan trọng, bởi lẽ nó cho thấy hành vi can thiệp của Chính phủ và NHTW là khách quan, bình đẳng và minh bạch, vì lợi ích chung của nền kinh tế chứ khơng phải vì một động cơ nào khác. Căn cứ vào các văn bản pháp lý đó, Chính phủ và NHTW sẽ cần phải xây dựng một quy trình,
với những tiêu chí rõ ràng ngay từ đầu về mức độ can thiệp của Nhà nước cho từng trường hợp cụ thể.
- Rà soát chất lượng tài sản và phân loại ngân hàng:
Để thực hiện quá trình tái cấu trúc ngân hàng, hầu hết các nước đều phải tiến hành xác định một cách rõ ràng và chính xác tình hình tài sản, mức độ và phân loại nợ xấu cũng như mức độ mất vốn của ngân hàng thương mại. Chẩn đoán các điều kiện của hệ thống ngân hàng, phân biệt ngân hàng “xấu” và ngân hàng “tốt” là nhiệm vụ phức tạp, có thể cần có sự hỗ trợ đánh giá độc lập bên ngồi.
Bên cạnh đó, việc phân loại các ngân hàng “xấu” và ngân hàng “tốt” cũng được Chính phủ và NHTW các nước tiến hành đánh giá một cách kỹ lưỡng đối với từng ngân hàng để làm cơ sở cho việc áp dụng các biện pháp xử lý đối với các ngân hàng không lành mạnh và củng cố các ngân hàng lành mạnh.
Ngoài ra, các nước đều tiến hành thành lập các công ty quản lý nợ và tài sản xấu (gọi tắt là AMC) để thúc đẩy quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, cũng như để giải quyết các vấn đề nợ xấu và thanh lý các tài sản.
Giai đoạn 3: Cơ cấu lại các ngân hàng yếu kém
- Sáp nhập và hợp nhất các ngân hàng yếu kém:
Sau khi đánh giá được mức vốn thực có của các NHTM sau khi đã bù đắp các khoản thiệt hại về nợ xấu và dự phịng, hầu hết Chính phủ và NHTW các nước thực hiện tái cấu trúc đều mạnh tay cơ cấu lại các NHTM yếu kém trên cơ sở sáp nhập, hợp nhất các ngân hàng yếu kém hoặc yêu cầu tăng vốn để tăng cường năng lực cạnh tranh và nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong một vài trường hợp phải áp dụng biện pháp
hành chính để buộc các NHTM phải tăng vốn hoặc phải sáp nhập lại với nhau để đảm bảo mức vốn tối thiểu an toàn cho hoạt động kinh doanh ngân hàng, thậm chí rút giấy phép hoặc đóng cửa cũng như buộc phải tuyên bố phá sản. Ví dụ, vào tháng 7/1998, Chính quyền Hàn Quốc đã buộc 05 ngân hàng đóng cửa do có tỷ lệ an tồn vốn tối thiểu dưới 8% và yêu cầu các ngân hàng này phải hợp nhất và sáp nhập lại với nhau để đảm bảo đạt được mức an toàn vốn tối thiểu, buộc 07 ngân hàng yếu kém khác phải đưa ra lộ trình thực hiện tái cơ cấu dưới sự giám sát của NHTW và Ủy ban giám sát tài chính (FSC) như tăng mức vốn tối thiểu, thay đổi ban điều hành ngân hàng và giảm bớt quy mô và phạm vi hoạt động.
- Mua lại ngân hàng, quốc hữu hóa một phần, góp vốn:
Việc Chính phủ mua lại hoặc đầu tư vào vốn cổ phần của các ngân hàng yếu kém là một trong những giải pháp tạm thời cuối cùng đối với các NHTM khơng có khả năng sáp nhập hoặc hợp nhất, kinh nghiệm quốc tế cho thấy hầu hết các nước công nghiệp phát triển đều phải thực hiện nghĩa vụ này. Tuy nhiên, việc mua lại hoặc đầu tư của Chính phủ chỉ mang tính tạm thời, phần lớn Chính phủ sẽ bán lại cổ phần cho các nhà đầu tư khác sau khi tiến hành các biện pháp nhằm khôi phục hoạt động của các ngân hàng này.
Trong một số trường hợp, sau khi rà soát và xác định nhóm các ngân hàng yếu kém, Chính phủ có thể tiến hành kêu gọi các nhà đầu tư bên ngồi đồng tài trợ hay góp vốn cùng Chính phủ để khôi phục hoạt động của các ngân hàng xấu. Nguồn vốn này thường được trích ra từ các quỹ đặc biệt do Chính phủ lập ra để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng.
Mở rộng tỷ lệ sở hữu nước ngoài cũng là một trong những giải pháp được một số nước tiến hành, Brazil, Thái Lan và Thổ Nhĩ Kỳ là các ví dụ điển hình đã áp dụng thành cơng trong q trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng (Brazil đã sửa đổi tỷ lệ sở hữu nước ngoài trong khu vực ngân hàng từ mức 7% (được áp dụng từ 12/1994) lên tới 14% (được áp dụng từ 12/1998)). Đây là biện pháp mà Ngân hàng Nhà nước có thể xem xét để nhằm thu hút nhà đầu tư nước ngoài trong khoảng thời gian khó khăn nhất định của một nhóm ngân hàng.