2.2.1 .Qúa trình hình thành và phát triển của KBNN Tân Phú Đông
2.4. Đánh giá chung thực trạng kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
vốn ngân sách nhà nước tại Kho bạc Nhà nước Tân Phú Đơng
Sơ đồ 2.2. Quy trình kiểm sốt chi đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà
nước huyện Tân Phú Đông
2.4.1. Kết quả đạt được
2.4.1.1. Về công tác quản lý đầu tư từ ngân sách nhà nước trên địa bàn
Trải qua nhiều giai đoạn điều chỉnh bổ sung, sửa đổi đến nay Nhà nước đã ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật tương đối đầy đủ nhằm hoàn thiện từng bước công tác quản lý đầu tư công từ NSNN. Hiện nay việc quản lý đầu tư sử dụng vốn Nhà nước chủ yếu được quy định tại các văn bản dưới Luật như Nghị định số 52/1999/NĐ - CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng, trong đó có quy định về nội dung kế hoạch đầu tư, quản lý đầu tư các dự án; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009, Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình; Quyết định số 135/2009/QĐ- TTg ngày 04/11/2009 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý, điều hành thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia; Nghị định số 113/2009/NĐ-CP ngày 15/12/2009 về giám sát, đánh giá đầu tư…
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
Trên thực tế, cơ chế quản lý đầu tư công hiện hành đã và đang phát huy hiệu quả tích cực trên nhiều mặt, thúc đẩy hoạt động đầu tư xây dựng ngày càng phát triển, hệ thống kết cấu hạ tầng ngày càng được hoàn thiện, từng bước thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động đầu tư, nâng cao nhận thức và ý thức chấp hành pháp luật của các chủ thể tham gia và đã góp phần to lớn vào sự phát triển KT - XH của đất nước nói chung và huyện Tân Phú Đơng nói riêng.
Cơ cấu kinh tế trên địa bàn chuyển dịch đúng hướng, phù hợp với xu thế chung của cả nước, với xu thế tăng dần tỷ trọng đầu tư cho khu vực công nghiệp - xây dựng và dịch vụ, giảm dần tỷ trọng khu vực nông - lâm - thủy sản.
2.4.1.2. Về cơng tác kiểm sốt cam kết chi, kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản Kho
bạc Nhà nước Tân Phú Đơng
Thứ nhất,năm 2016 hệ thống KBNN nói chung, huyện Tân Phú Đơng nói riêng đã chính thức triển khai áp dụng quản lý, kiểm soát cam kết chi theo quy định tại Thông tư số 113/2008/TT - BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính, thơng qua đó góp phần giúp đơn vị sử dụng NSNN kế hoạch hóa và quản lý các khoản chi tiêu trong phạm vị dự toán được phân bổ trong từng năm tài chính; đồng thời góp phần, đảm bảo ngân sách để thanh toán cho khoản đã cam kết, làm giảm nợ đọng XDCB; ngồi ra, đây cịn là cơng cụ giúp cho cơ quan tài chính, các đơn vị dự toán xây dựng ngân sách trung hạn, giúp cho KBNN trong việc dự báo luồng tiền và thực hiện quản lý ngân quỹ hiện đại, hiệu quả.
Thứ hai, từng bước cải tiến quy trình kiểm sốt chi NSNN theo hướng đơn giản
hóa thủ tục hành chính, minh bạch và thống nhất nhằm tạo điều kiện thuận lợi và đáp ứng kịp thời nhu cầu chi của các đơn vị sử dụng NSNN, chủ đầu tư nhưng vẫn đảm bảo kiểm soát chi chặt chẽ đúng quy định; cụ thể: đẩy mạnh thực hiện nguyên tắc “Thanh toán trước, kiểm soát sau” đối với từng lần thanh tốn của cơng việc, hợp đồng thanh tốn nhiều lần, theo đó giảm thời gian thanh toán đối với trường hợp này từ 7 ngày xuống còn 3 ngày làm việc; về hồ sơ, tài liệu thanh toán vốn đầu tư cũng được đơn giản hóa. Bên cạnh đó, KBNN cũng triển khai cơ chế “ một cửa” trong kiểm soát chi NSNN qua đó đáp ứng nhanh hơn, kịp thời hơn yêu cầu thanh toán cho các chủ đầu tư. Tuy nhiên, trong cơ chế chính sách quản lý đầu tư XDCB vẫn còn nhiều vướng
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
mắc, bất cập, chồng chéo trong cách lập các phụ lục thanh toán, biểu mẫu chứng từ trùng lắp cấu trúc, thừa thông tin do lặp lại và thiếu thông tin cần thiết để theo dõi kiểm soát.
2.4.2. Hạn chế
Thứ nhất, hệ thống văn bản quản lý đầu tư XDCB cịn thiếu tính đồng bộ và thống nhất, khó thực hiện:
Các quy định hiện hành về quản lý đầu tư XDCB được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, có sự mâu thuẫn, chồng chéo, không đầy đủ, thiếu cụ thể và sửa đổi chắp vá, gây khó khăn lúng túng cho các cấp quản lý đầu tư khi thực hiện. Mặc dù Bộ Tài chính đã kịp thời tháo gỡ những vướng mắc do cơ chế chưa đồng bộ, tạo điều kiện thanh toán cho các dự án, nhưng việc kiểm soát thanh tốn qua Kho bạc Nhà nước cũng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc khi tồn tại cả cơ chế cũ và cơ chế mới trong đầu tư xây dựng.
Mới đây nhất, Nghị định 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 của Chính phủ Quy định chi tiết về Hợp đồng xây dựng, thay thế Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm 2010 của Chính phủ, nhưng đến năm 2016 vẫn chưa có Thơng tư hướng dẫn chi tiết của các bộ, ngành để thực hiện.
Trong các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định được các chế tài đủ mạnh, đủ sức răn đe đối với những đối tượng cố tình vi phạm quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB và hiện tượng khép kín trong quản lý đầu tư (Chủ đầu tư, tư vấn, nhà thầu cùng trong một Bộ, ngành, địa phương..) cũng như quy định trách nhiệm đi đôi với các chế tài cụ thể cho những người tham gia quản lý đầu tư chưa rõ ràng trong các khâu đây chính là ngun nhân xảy ra thất thốt, lãng phí tham nhũng… Trong khi cơ chế thanh tốn qua kho bạc cịn nhiều thủ tục nhưng thực chất vì chỉ kiểm sốt thanh tốn trên hồ sơ của chủ đầu tư.
Thứ hai, chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc quyết định các dự án chi đầu tư… có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan, ban, ngành, địa phương
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng khơng rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này ở đâu. Ở mức độ khái quát hơn, việc khơng có được một khung chi tiêu trung hạn, khơng có các ước tính hợp lý về khả năng nguồn lực dành cho khu vực cơng có nghĩa là khơng thể phân tích, đánh giá, lựa chọn các dự án, đề án chi đầu tư tối ưu cho một giai đoạn, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách hiệu quả. Khơng dự báo được khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường q tải, khơng có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải cho mỗi cơ chế, chính sách, mỗi lĩnh vực, địa phương một phần nào đó, chứ ít căn cứ vào nhu cầu, mục đích, mục tiêu, nhiệm vụ của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH từng thời kỳ.
Thứ ba, chưa có những quy định cụ thể về quản lý đầu tư XDCB và các nguồn
vốn đầu tư XDCB thể hiện trong Luật NSNN.
Luật NSNN phải là luật gốc, là căn cứ xác định nguồn lực chi cho đầu tư công. Nhưng thực tế hiện nay, vấn đề quản lý vốn đầu tư công chưa được quy định đầy đủ trong Luật NSNN 2002. Chưa có quy định hoặc quy định khơng rõ về yêu cầu, nội dung cần quản lý trong q trình đầu tư cơng như: Quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, theo dõi, kiểm tra và đánh giá dự án, quản lý và sử dụng vốn đầu tư, vận hành dự án. Một số loại vốn đầu tư chưa được thể hiện trong các khoản chi NSNN như: vốn vay ODA; vốn phát hành trái phiếu Chính phủ cho đầu tư các cơng trình quan trọng…
Thứ tư, tổ chức bộ máy quản lý đầu tư bị phân tán, chia cắt. Bộ Kế hoạch và
Đầu tư chủ trì lập kế hoạch đầu tư, phân bổ vốn đầu tư trong khi Bộ Tài chính chỉ quản lý khâu thanh toán và khâu kiểm soát, quyết toán vốn đầu tư, dẫn đến một số hạn chế như sau:
- Khơng có sự liên kết trong việc bố trí chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp cho các Bộ, địa phương đối với cơng trình, dự án đầu tư hồn thành.
Ví dụ: Chi duy tu bảo dưỡng các cơng trình giao thơng, thủy lợi…, bố trí chi thường xuyên đảm bảo vận hành các cơng trình, sẽ dẫn đến cơ cấu chi đầu tư - thường xuyên trong tổng chi NSNN không hợp lý.
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
- Nguyên nhân không thống nhất đầu mối về cân đối nguồn lực từ NSNN, dẫn đến tình trạng bố trí thiếu vốn ảnh hưởng đến khả năng điều hành và an tồn tài chính Quốc gia, tình trạng nợ xây dựng cơ bản tăng lên, công trình bị cắt khúc, dàn trải, không hiệu quả.
Thứ năm, cơng tác kiểm sốt cam kết chi cịn mới và gặp phải nhiều khó khăn
và lúng túng, gây trở ngại cho các đơn vị trong q trình giải ngân cũng như việc kiểm sốt chi của Kho bạc.
Hầu hết các đơn vị chưa nắm bắt cụ thể quy trình nghiệp vụ và mục tiêu thực hiện cam kết chi theo Thông tư 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính. Do vậy, hồ sơ, thủ tục cam kết chi gửi đến kho bạc chậm, không đúng thời gian quy định.
Hiện nay chưa có chế tài quy định cụ thể trường hợp vi phạm thời gian thực hiện cam kết chi cũng như quy trách nhiệm cụ thể cho từng cá nhân, đơn vị không chấp hành đúng quy định trong việc kiểm soát cam kết chi.
Hệ thống báo cáo cam kết chi chưa khai thác được đầy đủ thông tin chi tiết về số cam kết chi, số dự toán đã thực hiện cam kết chi, số dư cam kết chi cịn lại cuối kỳ ... vì vậy Kho bạc rất khó khăn trong q trình đối chiếu và tổng hợp báo cáo cấp trên khi có yêu cầu. Đặc biệt vào những thời điểm cuối năm, đơn vị thường đề nghị bổ sung điều chỉnh tăng giảm cam kết chi.
Biểu mẫu Giấy đề nghị cam kết chi NSNN và điều chỉnh tăng - giảm: C2-12/NS; C2-13/NS ban hành kèm theo Thông tư số 08/2013/TT- BTC chưa thể hiện đầy đủ thông tin để kiểm tra dữ liệu trên hệ thống TABMIS. Cụ thể thiếu thông tin quan trọng để kiểm tra Nhà cung cấp đó là mã số thuế của nhà cung cấp.
Thứ sáu, cơ chế, chính sách quy trình nghiệp vụ kiểm sốt chi đầu tư XDCB qua KBNN Tân Phú Đông về cách lập phụ lục 03a, phụ lục 05 còn nhiều bất cập; biểu mẫu còn rườm rà, trùng lắp.
Hiện nay, khi lập phụ lục 03a các đơn vị sử dụng ngân sách đã thực hiện cả hai cách, (cách làm 2 là theo hướng dẫn), song nhiều đơn vị cho rằng làm như thế khi vốn bố trí khơng đủ thanh toán cho đợt nghiệm thu và cứ mỗi lần có vốn bố trí thanh tốn là phải lập phụ lục 03a, chủ đầu tư và nhà thầu ký đóng dấu, trong khi việc thiếu vốn
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
thanh tốn khơng phải do nhà thầu, nhưng họ phải lập Phụ lục 03a nhiều lần mất nhiều thời gian, rườm rà nhiều chứng từ, thủ tục,; đặc biệt về mặt pháp lý, khi khối lượng nghiệm thu hoàn thành, họ chỉ ký nghiệm thu và ký khối lượng đề nghị thanh toán (trên phụ 03a) 1 lần, không thể cùng 1 đợt nghiệm thu nhưng nhà thầu phải ký nhiều lần do thiếu vốn thanh toán (Một đợt nghiệm thu, nhưng nhiều lần thanh toán, cứ mỗi lần thanh toán là một lần phải lập phụ lục 03a). Vì vậy, nhiều đơn vị thực hiện theo cách làm 1
+ Ở cách làm 2, việc dùng các cụm từ "kỳ này", "thanh toán tạm ứng" trùng lắp trên các chứng từ thanh tốn nhưng lại có ý nghĩa và tác dụng khác nhau gây khó hiểu, thiếu tính logic và dễ bị nhầm lẫn cho đơn vị lập chứng từ như: cụm từ “thanh toán tạm ứng” vừa hiểu là thu hồi tạm ứng (tiêu đề theo mẫu C2-O3/NS) và vừa được hiểu rằng tạm ứng tiếp (mục 6 phần chú thích của phụ lục 03a); Cụm từ “kỳ này” trong cùng phụ lục 03a, ở cột 6 và cột 10 có ý nghĩa giống nhau, nhưng ở mục 6 (phần chú thích) có ý nghĩa khác với "kỳ này" ở cột 6, cột 10, gây khó hiểu và dễ nhầm lẫn khi hành tự.
+ Ở cách làm 2, khi khối lượng nghiệm thu hồn thành khơng đủ vốn thanh tốn, nếu bố trí vốn nhiều lần và cứ mỗi lần thanh toán đều phải lập đầy đủ các thủ tục như phiếu giao nhận, phụ lục 03a, phụ lục 05, giấy rút vốn...(như hồ sơ thanh toán mới) tạo ra nhiều chứng từ, nhiều thủ tục rườm rà không phù hợp tinh thần cải cách thủ tục hành chính, tinh giản thủ tục hành chính hiện nay.
Biểu mẫu phụ lục 03a, phụ lục 05, C2-02/NS- Giấy rút dự toán ngân sách; C2- 03/NS- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, ứng trước; C2-04/NS- Giấy đề nghị thu hồi vốn ứng trước; C3-01/NS- Giấy rút vốn đầu tư; C3-02/NS- Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, ứng trước vốn đầu tư, có từ ngữ chưa thống nhất ý nghĩa sử dụng, nhiều biểu mẫu có cấu trúc gần như giống nhau, có nhiều thơng tin trùng lắp trên chứng từ, song lại thiếu một số thông tin cần thiết.(Các biểu mẫu theo Phụ lục 01).
Việc giao dịch ”một cửa” thực hiện qua ”một điểm” tập trung đầu mối đối với hoạt động có tính đặc thù của KBNN có hiệu quả khơng cao, tạo ra nhiều vướng mắc, khó khăn cho cả khách hàng và cán bộ ở bộ phận giao dịch, cũng như cán bộ chuyên
TRƯỜ NG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ HU Ế
quản nghiệp vụ khi tác nghiệp. Để tháo gỡ vấn đề này, qua thực tế hoạt động cần có một giải pháp xây dựng một mơ hình thực hiện giao dịch ”một cửa” phù hợp với tính đặc thù nghiệp vụ hoạt động của KBNN mà vẫn đảm bảo được quy chuẩn, mục đích, yêu cầu, nội dung của Chương trình cải cách hành chính của Chính phủ.
Thứ bảy, những hạn chế trong việc ứng dụng công nghệ thông tin và chế độ
thông tin báo cáo chi đầu tư XDCB qua KBNN
Mẫu báo cáo theo Thông tư 99/2013/TT- BTC thiếu cột “Giá trị khối lượng hồn thành chưa thanh tốn từ khởi cơng” nhằm cung cấp thông tin cho cơ quan quản lý nắm bắt và điều hành về khối lượng xây dựng hoàn thành chưa được bố trí vốn thanh tốn để điều hành. Đối với báo cáo mẫu 15-KBNN do vốn đầu tư XDCB tập trung năm trước kéo dài sang năm sau và vốn đầu tư XDCB ứng trước dự toán ngân sách năm sau có tính chất khác nhau nên một số tiêu chí có nội dung và ý nghĩa khác nhau nên khơng thể lập chung một mẫu báo cáo.
Trong báo cáo của cơ quan Tài chính (Mẫu số 03-TC), cũng như của KBNN thường có chỉ tiêu Ước thực hiện, tuy nhiên, việc ước thực hiện dựa trên cơ sở nào thì người lập báo cáo thường dựa vào kết quả tình hình giải ngân đến thời điểm báo cáo so kế hoạch vốn bố trí và dựa vào kết quả giải ngân có tính thời vụ của những năm trước (thời