II. PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÁC HOẠT ĐỘNG NGÂN HÀNG
2. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật
chức và các quy định điều chỉnh hoạt động đã từng bước được đề cập trong các văn bản pháp luật. Với tư cách là một bộ phận chủ yếu của pháp luật về ngân hàng, pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng ở Việt Nam bao gồm tổng thể các chế định, nguyên tắc và quy phạm điều chỉnh phạm vi hoạt động của ngân hàng phát sinh trong lĩnh vực tiền tệ, tín dụng, thanh tốn và các hoạt động kinh doanh, dịch vụ ngân hàng khác có liên quan.
2. Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động ngân hàng hàng
Quá trình phát triển kinh tế hàng hóa, trong đó mối quan hệ hữu cơ giữa bn bán hàng hóa với bn bán tiền tệ đã dẫn tới sự ra đời của ngân hàng. Khi hoạt động cho vay tiền đã trở thành một nghề nghiệp riêng đòi hỏi ngân hàng ra đời, hoạt động với một hình thức tổ chức và bộ máy thích hợp, đây là điều kiện khách quan để các Nhà nước xây dựng nên các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động của ngân hàng.
Về mặt lịch sử, có thể nói, các quy phạm pháp luật về ngân hàng hình thành cùng với sự ra đời của nó. Quan hệ ngân hàng hình thành và phát triển là do nhu cầu về trao đổi, mua bán hàng hóa, nhu cầu vốn và các dịch vụ khác cần được đáp ứng. Do vậy, sự cần thiết khách quan của việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động ngân hàng bắt nguồn từ nhu cầu quản lý xã hội, nhu cầu phát triển kinh tế của Nhà nước và xã hội. Để hoạt động của ngân hàng được ổn định và phát triển theo một hướng chung, phù hợp với lợi ích của nền kinh tế và các tầng lớp dân cư, cần phải có pháp luật để điều chỉnh các quan hệ này. Hoạt động ngân hàng với các nội dung đa dạng của nó, mang tính đặc thù của ngành, địi hỏi sự an tồn trong tổ chức và hoạt động, nếu không được pháp luật điều chỉnh sẽ phát triển một cách tự phát, vơ chính phủ cùng với tình trạng cạnh tranh khơng lành mạnh, ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế xã hội. Tình trạng hỗn loạn này,
25
không những làm cho quyền lợi của các chủ thể tham gia hoạt động ngân hàng khơng được bảo đảm mà cịn ảnh hưởng tiêu cực và gây thiệt hại khôn lường đến sự phát triển của nền kinh tế.
Ngoài ra, sự khác biệt giữa hoạt động của các loại hình ngân hàng khác nhau (NHTW, NHTM, các định chế tài chính phi ngân hàng) cũng là một trong những yêu cầu khách quan của việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động của ngân hàng. Tùy theo mức độ tham gia hoạt động ngân hàng và vai trò tác động của chúng đối với sự ổn định tiền tệ và sự an toàn của hệ thống các TCTD mà pháp luật ngân hàng điều chỉnh hoạt động của chúng với những chế định, nguyên tắc khác nhau trong thực tiễn.
Hiện nay, pháp luật ngân hàng cịn được nhìn nhận như một đòi hỏi tất yếu để điều chỉnh hoạt động ngân hàng vượt ra khỏi phạm vi lãnh thổ một quốc gia. Các điều kiện đó cịn đặt ra cho pháp luật ngân hàng những yêu cầu mới cần phải đáp ứng: đó là một hệ thống pháp luật bảo đảm phù hợp với các nguyên tắc và quy phạm được thừa nhận chung của pháp luật và tập quán quốc tế trong hoạt động ngân hàng, phù hợp với tiến trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế.
3. Những yếu tố cơ bản ảnh hƣởng đến pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng
3.1. Tính đặc thù về hoạt động của ngân hàng
Cũng giống với các hoạt động khác trong nền kinh tế, hoạt động kinh doanh của ngân hàng được tiến hành trong chu trình sản xuất và lưu thơng hàng hố. Nhưng điểm khác biệt là ở chỗ, “hàng hoá” mà các ngân hàng kinh doanh là tiền tệ và các loại giấy tờ có giá. Ngồi ra, cơ sở hồn trả của quan hệ tín dụng ngân hàng, lãi suất hay chức năng tạo tiền của ngân hàng cũng là những nhân tố cơ bản xác định đây là tổ chức hoạt động trong lĩnh vực đặc thù. Tính đặc thù về hoạt động của ngân hàng trong nền kinh tế quốc dân và đời sống chính trị – xã hội của một nước được thể hiện ở 6 khía cạnh sau:
26
quan đến hầu hết các ngành trong nền kinh tế quốc dân.
Bằng các hoạt động dịch vụ chuyển tiền và thanh toán, ngân hàng cung cấp các phương tiện thanh toán vốn cho cả nền kinh tế; cùng một loạt những hoạt động dịch vụ phong phú mới mẻ khác, hoạt động ngân hàng đã đáp ứng nhu cầu đa dạng, phức tạp của nền kinh tế và của đời sống xã hội. Mặt khác, hệ thống ngân hàng thống nhất còn là một cơng cụ đắc lực thực thi chính sách tiền tệ, điều tiết thị trường tiền tệ, thúc đẩy sản xuất và lưu thơng hàng hố. Mối quan hệ giữa ngân hàng với nền kinh tế và thể chế chính trị xã hội thể hiện mối quan hệ tương hỗ, tác động qua lại lẫn nhau. Đặc thù này chỉ ra yêu cầu xây dựng và hoàn thiện pháp luật ngân hàng nằm trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của một nước mà trước hết là hệ thống pháp luật kinh tế.
Thứ hai, hoạt động kinh doanh ngân hàng mang tính “nhạy cảm” cao, rất
dễ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố tâm lý xã hội và tác động có tính lan truyền. Là trung gian tài chính, ngân hàng đứng giữa người gửi tiền và người đi vay, kinh doanh dựa trên quan hệ lịng tin và sự tín nhiệm lẫn nhau. Lịng tin trong quan hệ tín dụng được hình thành và củng cố từ nhiều phía, giữa người gửi tiền với ngân hàng về sự quản lý, đầu tư hiệu quả số tiền họ gửi, giữa ngân hàng với người đi vay về cam kết hồn trả số tiền họ vay. Trong đó, lịng tin của ngân hàng đối với khách hàng đi vay quan trọng hơn rất nhiều, đòi hỏi ngân hàng phải cân nhắc kỹ lưỡng năng lực, uy tín của người đi vay để duy trì lịng tin cho chính mình, đảm bảo sẽ phải thu hồi vốn để trả lại cho người gửi tiền. Nếu khơng, ngân hàng sẽ đánh mất lịng tin của khách hàng. Điều này đặc biệt nguy hiểm vì có thể dễ dàng dẫn đến tình trạng rút tiền hàng loạt từ phía dân chúng, đe dọa tình trạng tài chính của ngân hàng, gây nguy cơ phá sản.
Đáng lo ngại hơn, việc phá sản có thể sẽ khơng chỉ dừng lại ở một ngân hàng yếu kém mà gây phản ứng dây chuyền làm sụp đổ cả hệ thống ngân hàng, đẩy nền kinh tế vào sự suy thối, thậm chí ảnh hưởng đến trật tự xã hội khi dân chúng khơng cịn tin tưởng vào sự điều hành của giới cầm quyền. Thực tiễn và kinh nghiệm trong lịch sử đã chỉ ra rằng: sự khủng hoảng kinh tế của một nước
27
hay một nhóm nước trên thế giới thường bắt đầu từ sự sụp đổ của hệ thống tài chính ngân hàng của các nước đó.
Đặc thù này của ngân hàng chỉ ra yêu cầu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ngân hàng một cách tổng hợp và đồng bộ, bao quát được cả hệ thống.
Thứ ba, kinh doanh ngân hàng vốn chứa đựng độ rủi ro cao và rủi ro mang tính hệ thống.
Đối với hoạt động ngân hàng và doanh nghiệp, rủi ro có nghĩa là sự khơng ổn định của thu nhập tương lai và tác động của nó tới giá trị doanh nghiệp. Trong hoạt động ngân hàng, các rủi ro có thể gặp là rủi ro tự nhiên, rủi ro kinh tế, rủi ro về điều chỉnh, rủi ro về quản lý, rủi ro thanh khoản, rủi ro về thích ứng vốn, rủi ro tín dụng, rủi ro về thơng tin… So với các loại hình doanh nghiệp khác, do tính chất đa dạng và phức tạp của các nghiệp vụ, hoạt động của ngân hàng thường chứa đựng rủi ro lớn hơn. Tính chất phức tạp thể hiện ở chỗ: các hoạt động kinh doanh của ngân hàng bao gồm cả các nghiệp vụ truyền thống (như nhận uỷ thác, chiết khấu…) đến các nghiệp vụ hiện đại nhất (như thẻ thanh toán, thuê mua, bao thanh toán…). Hơn nữa, chính đối tượng và nguyên liệu kinh doanh của ngân hàng là tiền tệ đã sẵn có độ nhạy cảm cao đối với rủi ro, chưa kể tính chất dễ lan truyền bị ảnh hưởng từ phía cơng chúng cũng như giữa các ngân hàng với nhau, nên ngân hàng được coi là thành phần dễ bị tổn thương nhất trong hệ thống tài chính.
Đặc thù này của ngân hàng chỉ ra yêu cầu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về ngân hàng theo hướng tăng cường các thiết chế an ninh, an toàn và đảm bảo cho các hoạt động ngân hàng.
Thứ tư, hoạt động ngân hàng là loại hình kinh doanh có tính chất dài hạn,
thường xuyên diễn ra chu trình luân chuyển vốn.
Thơng qua q trình tuần hồn và chu chuyển vốn tiền tệ, ngân hàng giúp cho các doanh nghiệp rút ngắn được thời gian tích luỹ vốn, mở rộng đầu tư theo chiều sâu, thực hiện các dự án trung, dài hạn… Đồng thời, tự mình thường xuyên tạo khả năng tích tụ và tập trung, tích luỹ vốn, sử dụng vốn, luân chuyển
28
vốn từ các nguồn vốn huy động được. Do vậy, ngân hàng không thể dễ dàng di chuyển hoạt động kinh doanh của mình sang các lĩnh vực khác. Đặc thù này của hoạt động ngân hàng đã chỉ ra yêu cầu xây dựng và hoàn thiện pháp luật ngân hàng với các điều kiện riêng biệt cần bảo đảm sự tương thích và đồng bộ giữa pháp luật ngân hàng với hệ thống pháp luật kinh tế.
Thứ năm, hoạt động kinh doanh của ngân hàng có tính chất quốc tế cao với một nền công nghệ hiện đại.
Quá trình mở rộng và tăng cường các quan hệ đối ngoại ở mọi lĩnh vực, thực hiện các nghiệp vụ cơ bản như tài trợ xuất nhập khẩu và thương mại giữa các nước, kinh doanh ngoại hối, thanh toán quốc tế, chứng khoán, đại lý, uỷ thác… đã khiến cho hoạt động ngân hàng mang tính chất quốc tế rõ rệt. Nhất là trong giai đoạn hiện nay, trước xu hướng khu vực hố, tồn cầu hố với những đặc trưng tự do hố thương mại, tài chính, và đặc biệt trong bối cảnh hội nhập khi Việt Nam vừa tham gia trở thành thành viên của tổ chức Thương mại thế giới WTO, thì một nền cơng nghệ hiện đại, với các kỹ thuật tân tiến sẽ là điều kiện tiên quyết đưa ngân hàng đến với thành công.
Đặc thù này đặt ra nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện pháp luật ngân hàng phải đáp ứng yêu cầu bảo đảm chủ động phục vụ tiến trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế trên cơ sở thừa nhận các nguyên tắc chung của pháp luật quốc tế, tập quán quốc tế trong lĩnh vực ngân hàng.
Thứ sáu, hoạt động ngân hàng chịu sự điều chỉnh chặt chẽ của pháp luật và giám sát nghiêm ngặt của Nhà nước.
Với tất cả những đặc thù đã được kể đến trên đây thì đây là một hệ quả tất yếu, rằng các yếu tố nội tại phát sinh từ môi trường kinh doanh của ngân hàng đã buộc Nhà nước phải quan tâm đặc biệt đến việc điều chỉnh và chi phối hoạt động ngân hàng, phải quản lý các ngân hàng và hoạt động ngân hàng bằng một hệ thống pháp luật đầy đủ, bằng việc thực hiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nghiêm ngặt. Mặt khác, việc hoàn thiện hành lang pháp lý cho hoạt động ngân hàng không chỉ nhằm bảo vệ người gửi tiền hay các khách hàng tránh khỏi
29
những thiệt hại tài chính, mà cịn tạo cho ngân hàng những lá chắn để tránh khỏi những đổ vỡ nghiêm trọng của việc phá sản và những hậu quả nặng nề gây ra cho nền kinh tế.
Đặc thù này chỉ ra yêu cầu xây dựng và hoàn thiện pháp luật ngân hàng vừa thường xuyên vừa cấp bách, đặc biệt cần chú trọng và tăng cường các chế định về thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với tổ chức và hoạt động của ngân hàng.
3.2. Cơ chế quản lý kinh tế quyết định cơ chế hoạt động ngân hàng
Cơ chế kinh tế là phương thức tự vận động của nền kinh tế, mang tính khách quan. Còn cơ chế quản lý kinh tế là phương thức tác động của Nhà nước nhằm định hướng nền kinh tế, nên lại mang tính chủ quan. Nhà nước sử dụng các cơng cụ tài chính như ngân sách, thuế, tỷ giá, lãi suất, tiền tệ…để điều tiết nền kinh tế. Vì thế, có thể nói cơ chế quản lý kinh tế quyết định cơ chế hoạt động ngân hàng.
Ở nước ta trước đây, trong một thời gian dài, do tuyệt đối hoá các quan hệ kinh tế thuộc sở hữu Nhà nước, cơ chế kế hoạch hoá tập trung đã chỉ xác lập nên hệ thống ngân hàng một cấp là NHNN. Đó là cơ quan ngân hàng duy nhất, vừa thực hiện chức năng quản lý, vừa thực hiện chức năng kinh doanh. Năm 1986, bắt đầu công cuộc đổi mới, chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, nước ta đã xây dựng mơ hình hệ thống ngân hàng hai cấp do những yêu cầu cần thiết và bản chất của nền kinh tế thị trường quy định. Ở hệ thống cấp một là NHNN thực hiện quản lý nhà nước về tiền tệ, tín dụng ngân hàng. Cịn ở hệ thống cấp hai là các NHTM (hay các TCTD nói chung) chuyên kinh doanh tiền tệ và các dịch vụ ngân hàng. Với hệ thống này, chức năng quản lý với chức năng kinh doanh của ngân hàng đã được phân định rõ ràng, các cấp được chuyên mơn hố để tập trung phát triển các nghiệp vụ và hoạt động riêng.
Như vậy, có thể thấy vai trị của cơ chế quản lý kinh tế của Nhà nước đối với các hoạt động ngân hàng mang ý nghĩa quan trọng, cùng với các quan hệ kinh tế khác tồn tại trong nền kinh tế thị trường sẽ quyết định cơ chế hoạt động
30
của cả hệ thống ngân hàng. Chính bởi thế, khung pháp luật do Nhà nước tạo lập cho hoạt động ngân hàng cũng sẽ phải phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế hiện hành, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động ngân hàng phát triển an toàn, bền vững. Cơ chế kinh tế là nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến việc xây dựng và ban hành pháp luật điều chỉnh hoạt động ngân hàng của một nước.
3.3. Trình độ phát triển kinh tế – xã hội của một nước cũng tác động đến cơ chế hoạt động của ngân hàng và quyết định môi trường pháp lý của hoạt động ngân hàng
Kinh tế và pháp luật luôn là hai phạm trù cơ bản có mối quan hệ tác động qua lại, phụ thuộc lẫn nhau thể hiện trên các khía cạnh: thứ nhất, cơ cấu kinh tế và hệ thống kinh tế quyết định cơ cấu và hệ thống pháp luật; thứ hai, tính chất các quan hệ kinh tế quyết định tính chất của các quan hệ và phương pháp điều chỉnh của pháp luật; thứ ba, tương ứng với một hệ thống kinh tế đòi hỏi sự tồn tại một trật tự pháp lý, một cơ cấu các cơ quan pháp luật và những thủ tục pháp lý tương ứng. Trong tác phẩm “Phê phán kinh tế chính trị học”, C.Mac đã chỉ rõ: “Pháp luật khơng bao giờ có thể cao hơn chế độ kinh tế và văn hố do nó tạo ra”. Thực vậy, kinh nghiệm lịch sử đã cho thấy các quan hệ kinh tế là cơ sở của đời sống xã hội, cũng là cơ sở của Nhà nước và của pháp luật, kinh tế nào thì Nhà nước đó, Nhà nước nào thì pháp luật đó. Các quan hệ kinh tế không chỉ là nguyên nhân trực tiếp quyết định việc ra đời của pháp luật mà cịn quyết định tồn bộ nội dung, tính chất và cơ chế điều chỉnh của pháp luật.
Đến lượt nó, pháp luật khi đã được ban hành lại có tác động trở lại đối với nền kinh tế, hoặc sẽ thúc đẩy sự phát triển kinh tế khi vai trò định hướng và điều