2.1. Thực trạng khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai ở tòa án nhân dân án nhân dân
2.1.1. Tình hình khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tịa án nhân dân nói chung, tại Tịa án cấp huyện nói riêng
Việc khởi kiện ra Tòa án nhân dân là giai đoạn tiếp nối của việc khiếu nại để giải quyết các tranh chấp hành chính bắt đầu chính thức được pháp luật ghi nhận tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Trong những năm đầu, bằng con đường tư pháp, số vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai được đưa ra giải quyết tại Tòa án cịn ít, hiệu quả xét xử cũng còn hạn chế, giải quyết của Tòa án chưa tạo lập được uy tín cao trong xã hội. Theo thống kê, từ năm 2004 đến năm 2011, Tòa án nhân dân các cấp cũng chỉ thụ lý sơ thẩm 3.994 vụ và giải quyết được 2.857 vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai [25].
Theo thống kê của Tòa án nhân dân tỉnh Thanh Hóa, số lượng vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai do Tịa án cấp huyện ở tỉnh Thanh Hóa thụ lý giải quyết trong những năm qua cịn ít. Trong vài năm gần đây, do điều kiện dân trí đời sống nâng cao, nhận thức pháp luật cũng được nâng lên rõ rệt cùng với sự phát triển lớn mạnh của đội ngũ tư vấn luật qua các văn phòng luật sư, tư vấn nên số vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai được đưa ra giải quyết bằng con đường Tòa án đã tăng cao. Cụ thể trong năm qua tính từ thời điểm 01/10/2013 đến hết tháng 8/2014, các Toà án huyện, thị
xã, thành phố trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá đã thụ lý giải quyết tổng số 54 vụ án hành chính, đối tượng giải quyết chủ yếu là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai, người khởi kiện chủ yếu là công dân, nhiều vụ có luật sư tham gia.
Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai thường bị khởi kiện ra Tòa án là:
Thứ nhất, những quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư.
Để thực hiện chính sách phát triển kinh tế, xã hội đất nước, Nhà nước đã tiến hành thu hồi đất, giải phóng mặt bằng phục vụ cho các dự án phát triển. Tuy nhiên vấn đề bồi thường và hỗ trợ và tiến hành tái định cư cho những diện bị thu hồi đất ở nhiều địa phương gặp khơng ít khó khăn, vướng mắc. Ngun nhân là do những cơ quan, những người tham mưu chưa thực sự am hiểu đầy đủ quy định của pháp luật, chưa xem xét đánh giá toàn diện đúng đối tượng được hưởng đền bù hỗ trợ. Từ đó dẫn đến cơ quan, người có thẩm quyền đưa ra những quyết định hành chính, hành vi hành chính có những sai sót.
Thứ hai, những khiếu kiện hành chính đối với việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Đây là dạng khiếu kiện hành chính phổ biến hiện nay. Điều này xuất phát từ những sai sót của cơ quan có thẩm quyền trong q trình cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính này tập trung vào các nội dung như: cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sai đối tượng, sai diện tích, thậm chí có lúc lại sai về tên chủ sử dụng, sơ đồ thửa đất… Từ đó ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp đến quyền được sử dụng đất hợp pháp của người dân.
Thứ ba, các quyết định xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm chế độ quản lý, sử dụng đất đai.
Theo nội dung này, cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền khi đưa ra các quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xử lý vi phạm về đất đai như lấn chiếm… đã ra quyết định xử phạt sai đối tượng, bị nhầm lẫn, sai tên chủ sử dụng; Hoặc việc thi hành quyết định xử phạt có sai sót, sai pháp luật về quy trình thủ tục, việc ra quyết định không đúng căn cứ pháp luật, ra quyết định quá nhẹ hoặc quá nặng, hoặc thiếu trách nhiệm, thiếu khách quan.
2.1.2. Nguyên nhân phát sinh các khiếu kiện hành chính về đất đai
Tình hình khiếu kiện tại Tịa án đối với các quyết định hành chính về đất đai có nhiều nguyên nhân nhưng chủ yếu do 4 nguyên nhân:
Thứ nhất, sự bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai. Các văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh vực đất đai tại Việt Nam quá nhiều, từ đó đơi khi dẫn đến sự chồng chéo về nội dung điều chỉnh. Trong thời gian ngắn, có nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thể hiện tính thiếu ổn định, khơng nhất quán về chính sách đất đai đã gây lúng túng trong việc thực hiện, vận dụng của các ngành, các cấp trong q trình thực thi chính sách pháp luật về đất đai. Chính sách pháp luật của nhà nước về quản lý, sử dụng đất đai qua các thời kỳ có nhiều thay đổi, thiếu tính ổn định, kế thừa, cịn bất cập, chưa đồng bộ, có những quy định chưa sát thực tế, thiếu cụ thể.
Thứ hai, từ nguyên nhân thứ nhất dẫn đến việc nhận thức pháp luật ở một số nơi, một số chỗ đơi cịn chưa tồn diện. Do đó việc ban hành các quyết định hành chính có nhiều hạn chế
Ví dụ, có dự án chỉ có thơng báo giải phóng mặt bằng nhưng khơng có quyết định thu hồi đất, không thông báo trước về kế hoạch, phương án thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi, thực hiện cưỡng chế giải phóng mặt bằng trong khi chưa bố trí đất tái định cư.
chính trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, chuyển mục đích sử dụng đất nhằm mục đích phát triển kinh tế-xã hội, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai... còn có sai sót như: bồi thường hỗ trợ giải phóng mặt bằng chưa đúng đối tượng, việc áp giá bồi thường, vị trí đất, diện tích đất có trường hợp chưa đúng, chưa đủ; chưa chấp hành đúng và đầy đủ trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Bên cạnh đó, việc thu hồi đất khơng có căn cứ theo quy định tại Điều 38 Luật đất đai, không tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định của pháp luật; khi thu hồi đất để giao cho một số doanh nghiệp sử dụng đất với mục đích kinh doanh lại áp giá bồi thường đối với loại đất được sử dụng vì mục đích an ninh, quốc phịng, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế mà không thực hiện việc tổ chức cho các bên thỏa thuận về việc bồi thường...
Đối với một số dự án việc bồi thường, hỗ trợ giữa những người bị thu hồi đất cịn chưa kịp thời, thiếu cơng bằng, thiếu cơng khai, dân chủ. Có địa phương sai sót trong quyết định thu hồi đất dẫn đến quyết định cưỡng chế cũng sai.
Thứ ba, sự yếu kém trong nhận thức pháp luật, sự sa sút về phẩm chất đạo đức của người có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Như trong trường hợp cán bộ cấp xã lập hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngay cả khi đang thửa đất đó đang có tranh chấp, hoặc còn sơ sài trong xác định chủ sử dụng quyền sử dụng đất thực sự mà chỉ xác định theo hiện trạng sử dụng đất. Từ đó lập hồ sơ đề nghị cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sai đối tượng. Theo đó, cơ quan cấp trên có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng quan liêu, chủ quan dẫn đến quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sai.
do việc triển khai một số dự án chưa đảm bảo những điều kiện cần thiết theo quy định; trong q trình triển khai thực hiện có những sai phạm như khơng tn thủ trình tự, thủ tục, thiếu cơng khai, dân chủ; cơng tác tái định cư, giải quyết các chính sách cho người dân có đất bị thu hồi làm chưa tốt, chưa công bằng, chưa quan tâm giải quyết các lợi ích chính đáng của người dân.
Cơ chế và sự phối hợp giữa các ngành, các cấp, các cơ quan chưa tốt, cịn có tình trạng lập phương án hoặc điều chỉnh phương án quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn không phù hợp, gây xáo trộn đời sống sinh hoạt của người dân.
Cịn có tình trạng giao đất trái thẩm quyền; giao đất, cho thuê đất không đúng đối tượng, không đúng quy hoạch; sử dụng tiền thu từ quỹ đất cơng ích trái quy định của pháp luật. Một số cơ quan trả lời những kiến nghị, hướng dẫn, giải thích thắc mắc của nhân dân khơng cặn kẽ, rõ ràng, khơng đúng trọng tâm.
Cịn có tình trạng cửa quyền, nhũng nhiễu trong việc thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai; q trình giải quyết hồ sơ chậm, gây phiền hà, sách nhiễu cho người dân.
Một bộ phận cán bộ, công chức cơ sở năng lực yếu, hạn chế về kiến thức pháp luật, không được đào tạo sâu chuyên môn, nghiệp vụ, thiếu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ; có một bộ phận sa sút phẩm chất đạo đức, tiêu cực, gian lận trong lập phương án bồi thường về đất đai, lợi dụng chức vụ, quyền hạn, lạm dụng các chương trình, dự án của nhà nước để trục lợi, lợi dụng chức quyền để chia chác đất đai.
Nguyên nhân cuối cùng là người dân thiếu hiểu biết pháp luật. Nhận thức của người dân về chính sách, pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện nhìn chung cịn nhiều hạn chế, trong khi việc tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có trách nhiệm chưa tốt. Từ việc hạn chế trong nhận
thức pháp luật nên người dân khi chưa hài lòng về quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền thì cho rằng đó là quyết định, hành vi sai phạm nên khởi kiện đến Tòa án. Tòa án nhận tài liệu chứng cứ, thấy đủ điều kiện thì thụ lý giải quyết vụ án, trong quá trình giải quyết mới đưa ra phán quyết về tính đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính đó.
2.1.3. Thực trạng giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai tại Tòa án cấp huyện vực đất đai tại Tòa án cấp huyện
Trong gần 20 năm qua, nhất là trong vài năm trở lại đây, các khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tịa án nói chung, Tịa án cấp huyện nói riêng ngày càng nhiều và càng trở nên phức tạp, diễn ra ở hầu khắp các địa phương. Trong các khiếu kiện hành chính tại Tịa án, các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai chiếm đến hơn 80%. Theo thống kê, từ năm 2004 đến năm 2011, Tòa án nhân dân cấp huyện cũng chỉ thụ lý và giải quyết được 3.994 vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai; tuy nhiên số liệu này tăng nhanh trong hai năm 2012 và 2013, năm 2012 giải quyết 2665 vụ và năm 2013 giải quyết 2936 vụ tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện [25].
Việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai cịn những bất cập và tồn tại cơ bản sau:
Thứ nhất, việc áp dụng pháp luật nội dung trong việc giải quyết án hành chính trong lĩnh vực đất đai cịn một số sai sót. Một số quy định về đất đai khơng cịn phù hợp với thực tiễn, có những quy định không rõ ràng, khơng đầy đủ hoặc có những quy định còn chồng chéo thuộc các quan hệ pháp luật khác mà nhiều ngành luật điều chỉnh dẫn đến mâu thuẫn xung đột trong hệ thống pháp luật dẫn đến sự vận dụng khác nhau giữa những người áp dụng pháp luật khi giải quyết những vấn đề giống nhau.
Thứ hai, về trình độ năng lực giải quyết án hành chính nhất là án hành chính trong lĩnh vực đất đai của Thẩm phán còn nhiều hạn chế. Đây cũng là một trong những lý do dẫn đến hạn chế về hiệu quả xét xử hành chính của Tịa án ở Việt Nam, nhất là đối với Thẩm phán Tòa án cấp huyện. Thực tế này là khách quan vì pháp luật tố tụng hành chính là mảng pháp luật mới, có những đặc điểm riêng biệt nên cần thiết Thẩm phán phải có những kiến thức chuyên môn về luật hành chính và quản lý nhà nước. Với yêu cầu như vậy nên ngay từ buổi đầu đã có nhiều đề xuất về thành lập Tịa án hành chính và những Thẩm phán hành chính chuyên biệt. Tuy nhiên mơ hình này khơng được hiện thực hóa, việc giải quyết vụ án hành chính đã được trao cho Tịa án nhân dân và đội ngũ Thẩm phán hành chính được lựa chọn là những thẩm phán đương nhiệm. Vì thế, những thẩm phán này có thể có kinh nghiệm xét xử các vụ án hình sự, dân sự nhưng thơng thường lại thiếu kiến thức chuyên môn và kỹ năng liên quan đến xét xử các vụ án hành chính. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng xét xử hành chính của Tịa án đặc biệt là ở Tòa án cấp huyện.
Thứ ba, những bất cập về tổ chức của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Hệ thống tổ chức Tòa án của nước ta hiện nay được thành lập theo địa giới hành chính, giống như tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy nên có nơi có lúc nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án, nhất là Tịa án cấp huyện ít nhiều khơng được đảm bảo. Trên thực tế đã xảy ra hiện tượng một số vụ án xét xử bị ảnh hưởng của cấp ủy và chính quyền địa phương, thậm chí có trường hợp can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, vị thế của Tòa án bị xâm hại, lòng tin của nhân dân đối với nền cơng lý xã hội bị suy giảm. Có lẽ một trong những nguyên nhân của việc này là do mức độ phụ thuộc vào chính quyền địa phương về quan hệ hành chính,
hỗ trợ cơ sở vật chất và do một số cấp ủy địa phương còn nhận thức chưa đúng đắn về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Tịa án có tổ chức Đảng phụ thuộc mình. Đặc biệt trong lĩnh vực xét xử các tranh chấp hành chính về đất đai, thì một bên trong quan hệ tranh chấp thường là cơ quan hành chính cấp tương đương nên đơi khi trong quá trình giải quyết Tịa án cịn có tâm lý e ngại. Như việc Thẩm phán Tịa án cấp huyện xét xử để xem xét tính hợp pháp của Chủ tịch UBND cấp huyện là điều có khả năng dẫn đến thiếu khách quan.
2.1.3.1. Một số vấn đề thực tiễn về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai tại Tịa án nhân dân
Khâu đầu tiên để có thể thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính về đất đai tại Tịa án nhân dân là giai đoạn thụ lý vụ án. Đây là một bước quan trọng địi hỏi người nhận đơn phải có trình độ nhất định để có thể xác định đối tượng đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của tịa án khơng và nếu có thì thuộc thẩm quyền của tịa án cấp nào. Xác định đúng đối tượng khởi kiện có vai trị rất quan trọng trong giải quyết các vụ án hành chính. Xác định đúng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính sẽ giúp cho tòa án ra bản án đúng pháp luật, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Đặc biệt là đối tượng