3.1 .Cơng tác tun truyền, vận động
1.1. Một số bất cập của luật
a) Cách xác định đối tượng bị xử lý VPHC chưa chính xác, chưa bao quát hết các chủ thể
Thứ nhất, các quy định về các nhóm chủ thể VPHC trong Luật Xử lý VPHC chưa bao quát hết các chủ thể được pháp luật công nhận đang tồn tại trong thực tiễn. Nếu như trong Pháp lệnh Xử lý VPHC thì việc phân định này khơng q phức tạp vì mức phạt của cá nhân và tổ chức như nhau, nhưng, theo Luật Xử lý VPHC thì mức phạt của tổ chức gấp hai lần mức xử phạt của cá nhân nên việc xác định chính xác cá nhân và tổ chức sẽ đảm bảo việc áp dụng pháp luật chính xác. Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật Xử lýVPHC, “tổ chức là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật”.
Với những chủ thể được liệt kê này, tưởng chừng như đã đầy đủ và bao quát, tuy nhiên trong thực tiễn pháp lý, các chủ thể là hộ kinh doanh cá thể vẫn không thể xác định là tổ chức hay cá nhân khi họ VPHC, vì theo quy định tại Điều 49 Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/04/2010 thì “hộ kinh doanh do một cá nhân là cơng dân Việt Nam hoặc một nhóm người hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng khơng q mười lao động, khơng có con dấu và chịu trách nhiệm bằng tồn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh”. Những dấu hiệu này cho thấy, hộ kinh doanh được chia thành ba loại, căn cứ vào chủ thể tạo lập ra nó: (1) hộ kinh doanh do một cá nhân làm chủ; (2) hộ kinh doanh do hộ gia đình làm chủ; và (3) hộ kinh doanh do một nhóm người làm chủ. Vì vậy, trong trường hợp này, hộ kinh doanh cá thể có thể được hiểu là cá nhân hay tổ chức. Hiện nay, chỉ có Nghị định số 185/2013/NĐ- CPquy định xử phạt VPHC trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ người tiêu dùng xác định hộ gia đình là cá nhân, nhưng chỉ áp dụng trong phạm vi Nghị định này, còn tất cả các Nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực khác như Nghị định số 129/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt VPHC về thuế và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế[2], Nghị định số 167/2013/NĐ-CP quy định xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an tồn xã hội; phịng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phịng, chống bạo lực gia đình vẫn khơng xác định hộ kinh doanh là cá nhân hay tổ chức vì đều dẫn chiếu theo Luật Xử lý VPHC. Vì vậy, cần thiết phải có một văn bản quy định thống nhất vấn đề này để đảm bảo tính thống nhất trong hoạt động xử phạt VPHC.
Thứ hai, quy định “người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt VPHC về VPHC do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt VPHC về mọi VPHC” tại Điều 5 Luật Xử lý VPHC đã bỏ sót một nhóm đối tượng VPHC từ lúc bước sang 16 tuổi đến chưa đủ 16 tuổi. Điều này sẽ dẫn đến hậu quả là các cơ quan thi hành pháp luật sẽ lúng túng khi xử lý nhóm đối tượng này. Bởi vì hiện nay, cách xác định đủ tuổi đã được quy định tại phần IX Nghị quyết số 02-HĐTP-TANDTC/QĐ[3] ngày 05/01/1986 của Tòa án nhân dân tối cao: “Cách tính tuổi do luật quy định là “đủ 14 tuổi”, hoặc “đủ 16 tuổi”, tức là tính theo tuổi trịn, ví dụ A sinh ngày 01/7/1998 thì đến ngày 01/7/2014 mới đủ 16 tuổi. Quy định này cho thấy, về nguyên tắc đủ tuổi được hiểu là đủ ngày, đủ tháng, đủ năm. Trong khi đó, Nghị quyết số 02/2000/NQ-HĐTP của Hội đồng Thẩm phán hướng dẫn thi hành Luật Hơn nhân và Gia đình quy định điều kiện kết hơn tại điểm 1 Điều 9 là: "Nam từ hai mươi tuổi trở lên, nữ từ mười tám tuổi trở lên. Theo quy định này thì khơng bắt buộc nam phải từ đủ hai mươi tuổi trở lên, nữ phải từ đủ mười tám tuổi trở lên mới được kết hơn; do đó, nam đã bước sang tuổi hai mươi, nữ đã bước sang tuổi mười tám mà kết hôn là không vi phạm điều kiện về tuổi kết hôn”. Như vậy, một người sinh ngày 01/7/1998 thì ngày 01/7/2014 người đó được coi là đủ 16 tuổi, ngày 01/7/2013 người đó đủ 15 tuổi, cịn từ ngày 01/7/2013 đến ngày 30/6/2014 được xem là bước sang tuổi 16 nhưng chưa đủ 16 tuổi. Theo logic này thì “dưới 16 tuổi” được hiểu là “từ đủ 15 tuổi trở xuống” cịn “từ đủ 16 tuổi” là “tính từ ngày đủ 16 tuổi trở lên”. Vì vậy, trong khoa học pháp lý, khái niệm “dưới 16 tuổi” rõ ràng khác với “chưa đủ 16 tuổi”.
Hơn nữa, Điều 12 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định rất chính xác về tuổi chịu trách nhiệm hình sự, cụ thể: “người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hình sự về mọi tội phạm; người từ đủ 14 tuổi trở lên, nhưng chưa đủ 16 tuổi phải chịu trách nhiệm hình sự về tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý hoặc tội phạm đặc biệt nghiêm trọng”.
Nguyên tắc chung trong quy định trách nhiệm hành chính và hình sự là có lợi cho đối tượng bị áp dụng, nên việc quy định thiếu chính xác của Luật Xử lý VPHC cần được hướng dẫn thực hiện như quy định trong Bộ luật Hình sự năm 1999.
b) Quy định về ủy quyền, giao quyền và vắng mặt trong Luật Xử lý VPHC chưa rõ ràng, khó áp dụng
Khoản 3 Điều 54 Luật xử lý VPHC quy định: “Cấp phó được giao quyền xử phạt VPHC phải chịu trách nhiệm về quyết định xử phạt VPHC của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền cho bất kỳ người nào khác”. Thế nào là “giao quyền”, thế nào là “ủy quyền”. Đến nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ ủy quyền thường được sử dụng, đó là phải có văn bản ủy quyền trong đó người ủy quyền phải giới hạn về thời gian và nội dung và văn bản ủy quyền được xem là cơ sở pháp lý khi ban hành các văn bản.
Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 87 Luật Xử lý VPHC quy định: “Người có thẩm quyền cưỡng chế có thể giao quyền cho cấp phó. Việc giao quyền chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền. Cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không đượcgiao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kỳ cá nhân nào khác”. Trong quy định này có thể hiểu việc giao quyền chỉ xảy ra trong những trường hợp đặc biệt như thủ trưởng vắng mặt. Hơn nữa, Điều 87 chỉ quy định giao quyền mà không quy định việc ủy quyền.
Về quy định “vắng mặt” khi giao quyền, thực tiễn, các chủ thể có thẩm quyền khi áp dụng quy định này rất lúng túng vì chưa hiểu phạm vi của quy định “vắng mặt” như thế nào, vắng mặt là khơng có mặt tại trụ sở cơ quan khi có lý do chính đáng hay là vắng mặt khi đi công tác khỏi địa phương.
c) Bất cập trong quy định về quyền giải trình của người vi phạm tại Điều 61
Quyền giải trình của người VPHC được quy định trong Luật Xử lý VPHC thể hiện rõ ý nghĩa trong việc hạn chế bớt khiếu nại, cũng như cho các chủ thể có liên quan được quyền thể hiện quan điểm của mình, tạo cơ chế để người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính có cơ hội để tự bảo vệ quyền và lợi ích của mình hoặc nhờ người đại diện hoặc luật sư. Đây là điểm tiến bộ của pháp luật về xử lý VPHC nhằm hướng tới mở rộng dân chủ, bảo vệ tốt hơn các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và hạn chế bớt việc khiếu nại, cũng như cho các chủ thể có liên quan được quyền thể hiện quan điểm của mình. Cụ thể:
- Đối với hành vi VPHC mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn;
- Đối với hành vi VPHC mà pháp luật quy định áp dụng mức phạt tiền tối đa của khung tiền phạt đối với hành vi đó từ 15.000.000 đồng trở lên đối với cá nhân, từ 30.000.000 đồng trở lên đối với tổ chức thì cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp hoặc bằng văn bản với người có thẩm quyền xử phạt VPHC.
Quy định này thể hiện những bất cập sau:
Thứ nhất, cá nhân, tổ chức nếu bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hoặc phương tiện sử dụng trong VPHC sẽ khơng được quyền giải trình là sự bất hợp lý, gây thiệt thòi rất lớn cho những đối tượng bị áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện VPHC. Trong nhiều trường hợp, thậm chí nhiều tang vật phương tiện cịn có giá trị lớn hơn gấp nhiều lần so với số tiền bị xử phạt là 15 triệu đồng hay 30 triệu đồng. Cụ thể:
Vào ngày 11/01/2014, tại địa phận sông Tiền thuộc xã BT, huyện KH, Phịng Cảnh sát đường thủy Cơng an tỉnh ĐM phối hợp với Công an xã BT bắt quả tang và lập biên bản ông Trần Ngọc T, sinh năm 1985, đang điều khiển phương tiện xà lan có đặt cần cẩu khai thác cát trái phép với khối lượng 9 m3/ngày. Hành vi VPHC của ơng Trần Ngọc T có mức phạt tiền từ 06 triệu đồng đến 10 triệu đồng (điểm b khoản 1 Điều 37) và bị tịch thu tang vật phương tiện (điểm a khoản 4 Điều 37) theo Nghị định số 142/2013/NĐ-CP. Sau đó, ngày 24/01/2014, Hội đồng định giá tài sản Ủy ban nhân dân (UBND) huyện KH đã xác định giá trị phương tiện là 750 triệu đồng. Như vậy, trong trường hợp này mức phạt tiền trung bình chỉ có 08 triệu đồng, trong khi đó tịch thu tang vật phương tiện đến 750 triệuđồng.
Vì vậy, đây có thể được coi là một thiếu sót trong việc liệt kê các trường hợp được áp dụng quyền giải trình của cá nhân, tổ chức vi phạm, cần sớm được bổ sung nhằm hoàn thiện quy định pháp luật về xử phạt và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức.
Thứ hai, với quy định hành vi VPHC mà pháp luật quy định áp dụng hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn sẽ tạo ra hai cách hiểu: (1) Chỉ khi hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt chính thì mới có quyền giải trình; (2) Hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt chính và hình thức xử phạt bổ sung cũng có quyền giải trình.
Nếu như cách hiểu thứ (1) thì chỉ có một số rất ít trường hợp mà hình thức xử phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn là hình thức xử phạt chính mới có quyền giải trình. Ví dụ Nghị định số167/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an tồn xã hội; phịng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phịng, chống bạo lực gia đình chỉ quy định hình thức phạt cảnh cáo và phạt tiền là hình thức xử phạt chính nên chỉ có những hành vi vi phạm nào bị phạt tiền từ 15 triệu đồng trở lên thì mới có thủ tục giải trình. Hoặc trường hợp Nghị định số 171/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt chỉ có khoản 10 Điều 6 quy định tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe 24 tháng như là hình thức xử phạt chính (trong trường hợp có Giấy phép lái xe) hoặc phạt tiền từ 08 triệu đồng đến 10 triệu đồng (trong trường hợp khơng có Giấy phép lái xe hoặc có nhưng đang bị tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe) đối với người điều khiển xe trên đường mà trong cơ thể có chất ma túy.
Nếu theo cách hiểu thứ hai (2) thì có rất nhiều trường hợp người VPHC có quyền giải trình, như các hành vi vi phạm quy định tại điểm b, điểm c khoản 4 Điều 6 của Nghị định số 171/2013/NĐ-CP quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt thì hành vi “Điều khiển xe khơng đi bên phải theo chiều đi của mình; đi khơng đúng phần đường hoặc làn đường quy định; hoặc điều khiển xe chạy dưới tốc độ tối thiểu trên những đoạn đường bộ có quy định tốc độ tối thiểu cho phép sẽ bị xử phạt tiền từ 800.000 đồng đến 1.200.000 đồng, xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe một tháng”,hành vi này có hình thức xử phạt bổ sung là tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe một tháng. Đây là những hành vi vi phạm rất phổ biến nên nếu nhiều người vi phạm cùng muốn thực hiện quyền giải trình của mình thì các cơ quan nhà nước sẽ không thể đủ nhân lực, cơ sở vật chất để đảm bảo thực hiện.
Thứ ba, thủ tục giải trình khó áp dụng trong thực tiễn một số lĩnh vực, cụ thể cá nhân, tổ chức vi phạm có quyền giải trình trực tiếp, người có thẩm quyền xử phạt phải tổ chức phiên giải trình trực tiếp[5] và có trách nhiệm nêu căn cứ pháp lý và tình tiết, chứng cứ liên quan đến hành vi VPHC, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả dự kiến áp dụng đối với hành vi vi phạm. Quy định này khó có tính khả thi vì thực tiễn các cơ quan hành chính nhà nước, nhất là ở các thành phố trực thuộc trung ương có số lượng cơng việc rất nhiều, các vụ việc xử phạt VPHC cũng nhiều nên khó có thể sắp xếp tổ chức thực hiện phiên giải trình trực tiếp trong một khoảng thời gian quá ngắn[6]. Quy định này cũng chưa phù hợp với thực tế trong trường hợp người có thẩm quyền xử phạt là Chủ tịch
UBND cấp tỉnh, sau đó ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh, lúc này Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh (không thể ủy quyền lại việc xử lý VPHC cho người khác) không thể đảm bảo vừa giải quyết cơng việc quản lý vừa trực tiếp giải trình với những nội dung chi tiết như trên. Vì vậy hiện nay, một số địa phương đã quy định trong trường hợp này người có thẩm quyền xử phạt là Chủ tịch UBND tỉnh có quyền ủy quyền cho người khác thay mặt Chủ tịch UBND tỉnh tổ chức phiên giải trình nhằm đảm bảo cho các phiên giải trình nhanh chóng, kịp thời[7]. Quy định này có thể hiểu “người khác” đây khơng chỉ là Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh.
d) Nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt VPHC và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả chưa rõ ràng
Quy định các nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền có ý nghĩa vơ cùng quan trọng, khơng chỉ là căn cứ, cơ sở để Chính phủ dựa vào xây dựng nên các quy định về thẩm quyền đối với từng hành vi VPHC trên các lĩnh vực trong nghị định mà còn là căn cứ pháp lý có giá trị áp dụng trực tiếp trong trường hợp nghị định quy định không rõ ràng hoặc trái với các nguyên tắc đã được ghi nhận trong Luật Xử lý VPHC. Chính vì vậy, việc xây dựng các nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền trong Luật Xử lý VPHC phải rõ ràng, cụ thể nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc trong hoạt động áp dụng