3. Cơ sở lý thuyết, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
1.1. Lý luận về chủ thể thực thi pháp luật phòng vệ thương mại trong điều kiện
1.1.2. Khái niệm về thực thi pháp luật phòng vệ thương mại
Thực tiễn pháp luật thương mại những năm gần đây, thuật ngữ “thực thi pháp
luật” thường được sử dụng rất phổ biến trong các báo cáo tổng kết, trong các
nghiên cứu trao đổi. Đặc biệt, với những đặc trưng trong lĩnh vực PVTM nói chung và những đặc trưng thuộc về nội dung và hình thức của pháp luật PVTM nói riêng,
thuật ngữ thực thi pháp luật PVTM được sử dụng khá phổ biến29. Vì thế, khái niệm này cần được diễn giải và hiểu một cách đầy đủ và toàn diện. Trước hết, thực thi pháp luật được hiểu như thế nào. Nghiên cứu vấn đề này, hiện đang tồn tại nhiều quan niệm, hiểu theo nghĩa hẹp cho rằng, thực thi pháp luật chỉ là hoạt động của riêng cơ quan quản lý nhà nước trong việc áp dụng, thi hành pháp luật. Nhưng cách hiểu này là phiến diện và chưa đầy đủ, vì pháp luật là những chuẩn mực chung và bất cứ ai trong xã hội đều phải tuân theo. Một quan điểm khác cho rằng, thực thi pháp luật được hiểu chung nhất là hoạt động thực hiện và thi hành pháp luật. Trong đó: (i) Thực hiện pháp luật là q trình hoạt động có mục đích mà các chủ thể pháp luật bằng hành vi của mình thực hiện các quy định pháp luật trong thực tế đời sống; (ii) Thi hành pháp luật là một trong các hình thức của thực hiện pháp luật. Thi hành pháp luật là hình thức thực hiện những quy định trao nghĩa vụ bắt buộc của pháp luật một cách tích cực, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng những hành động tích cực30. Cách hiểu này chưa đảm bảo sự logic về mặt diễn giải, bởi lẽ thi hành pháp luật là một dạng hoạt động cụ thể của thực hiện pháp luật (thực hiện pháp luật gồm: sử dụng pháp luật, áp dụng pháp luật, tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật)31.
Có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ, nhưng bản chất của việc thực thi pháp luật hay thực hiện pháp luật chính là sự chuyển hóa các u cầu chung được xác định trong các nguyên tắc và quy phạm pháp luật vào cuộc sống thông qua các hoạt động cụ thể của các chủ thể32. Chính vì thế, để chuyển hóa các quy định pháp luật
29 Những năm trở lại đây, thuật ngữ thực thi pháp luật PVTM được sử dụng khá rộng rãi trong các cơng trình nghiên cứu trao đổi, như Nguyễn Ngọc Sơn (2010), “Pháp luật chống bán phá giá hàng hóa nhập khẩu và
cơ chế thực thi tại Việt Nam”. Luận án Tiến sĩ Luật học, cơ sở đào tạo: Trường Đại học Luật thành phố Hồ
Chí Minh. Hoặc Phịng Thương mại và Cơng nghiệp Việt Nam (2020), “Thực thi các FTA: Doanh nghiệp không thể
chủ quan trước các quy định về phòng vệ thương mại”. https://chongbanphagia.vn/thuc-thi-cac-fta-doanh-nghiep-
khong-the-chu-quan-truoc-cac-quy-dinh-ve-phong-ve-thuong-mai-n21597.html. Hay AgroInfor (2007), “Cơ chế
thực thi chính sách thương mại Hoa Kỳ”. http://agro.gov.vn/vn/tID4049_Co-che-thuc-thi-chinh-sach-thuong-
mai-tai-Hoa-Ky.html. Và Phịng Thương mại và Cơng nghiệp Việt Nam (2019), “Hướng dẫn thực thi các
cam kết về phòng vệ thương mại và giải quyết tranh chấp”. http://trungtamwto.vn/an-pham/12828-cam-
nang-huong-dan-thuc-thi-cac-cam-ket-ve-hang-rao-phi-thue-quan-tbt-va-sps.
30 Trịnh Anh Tuấn (2015), “Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh của Việt Nam”. Luận án Tiến sỹ Kinh tế, thực hiện năm 2015 tại Viện Nghiên cứu Thương mại.
31 Đào Trí Úc (2011), “Thực hiện pháp luật và cơ chế thực hiện pháp luật ở Việt Nam”. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 7.
32Đào Trí Úc (2011), “Thực hiện pháp luật và cơ chế thực hiện pháp luật ở Việt Nam”. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 7, đã kết luận: “Thực hiện pháp luật là sự chuyển hóa các yêu cầu chung được xác định trong
các nguyên tắc và quy phạm pháp luật vào trong các hành vi cụ thể của các chủ thể”. Hoặc trong Luận án
Tiến sĩ:“Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh của Việt Nam”. Thưc hiện vào năm 2015, Trịnh Anh Tuấn đã kết luận: “Thực thi pháp luật phải là hoạt động thực hiện và thi hành theo pháp
PVTM vào thực tiễn đời sống thì thực thi pháp luật không chỉ là hoạt động áp dụng pháp luật của riêng cơ quan nhà nước trong điều tra, áp dụng, rà soát, giám sát hoạt động PVTM mà còn là những hoạt động từ thi hành, tuân thủ, sử dụng pháp luật của đa dạng các chủ thể, ở những cấp độ khác nhau, từ hoạt động yêu cầu điều tra PVTM của các doanh nghiệp, cho đến việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan đến vụ kiện PVTM, cũng như trách nhiệm các cá nhân, tổ chức trong phối hợp điều tra, áp dụng, rà soát, chống lẫn tránh PVTM và giải quyết tranh chấp PVTM.
Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu thực thi pháp luật PVTM là hoạt
động có mục đích của các chủ thể để chuyển hóa các quy định được nhà nước ban hành hoặc thừa nhận vào trong thực tiễn nhằm chống lại các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ tổ chức, cá nhân nhập khẩu nước ngồi nhằm duy trì một nền thương mại cơng bằng, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của ngành sản xuất trong nước, góp phần bảo vệ lợi ích của người tiêu dùng.
Thực thi pháp luật PVTM được diễn giải khá khái quát, song để chống lại các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ tổ chức, cá nhân nhập khẩu nước ngồi nhằm duy trì một nền thương mại cơng bằng, pháp luật PVTM các quốc gia quy định cho phép áp dụng các biện pháp chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ thương mại và biện pháp chống lẩn tránh PVTM. Trong đó, các tổ chức và cá nhân có liên quan phải tiến hành chuỗi các hoạt động từ khởi xướng điều tra, thẩm vấn các bên liên quan trong vụ việc, điều tra mức độ thiệt hại của doanh nghiệp và ngành sản xuất nội địa, áp dụng biện pháp PVTM, tiến hành thủ tục rà soát áp dụng biện pháp PVTM, điều tra hành vi chống lẩn tránh PVTM tiến tới ra quyết định có hay khơng áp dụng biện pháp chống lẩn tránh PVTM, v.v. Hơn nữa, thực tiễn áp dụng biện pháp PVTM và chống lẩn tránh PVTM diễn ra rất phức tạp, liên quan tới hàng chục, thậm chí hàng trăm các doanh nghiệp xuất khẩu cũng như doanh nghiệp trong ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu, với khối lượng và giá hàng hóa nhập khẩu lớn, diễn ra trong vịng nhiều năm. Do tính chất phức tạp như vậy, nên thực thi pháp luật PVTM phải trải qua nhiều hoạt động, có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Các hoạt động này được tiến hành theo quy định của pháp luật quốc gia, trên cơ sở các nguyên tắc chung của WTO. Có thể kể đến các hoạt động chủ yếu như hoạt động yêu cầu điều tra PVTM của cộng đồng doanh nghiệp; hoạt động điều tra PVTM của cơ quan điều tra; hoạt động phối hợp
điều tra, áp dụng pháp luật PVTM của cơ quan nhà nước; hoạt động áp dụng, rà soát áp dụng pháp luật PVTM và giám sát điều tra, áp dụng pháp luật PVTM của cá nhân, tổ chức được trao quyền; hoạt động giải quyết tranh chấp PVTM của tòa án và tổ chức, cá nhân liên quan.
1.1.3. Khái niệm về chủ thể thực thi pháp luật phịng vệ thương mại
Thực thi pháp luật PVTM chính là kết quả tích cực của q trình điều chỉnh pháp luật PVTM, điều chỉnh pháp luật PVTM thì hướng tới hai yêu cầu, thực thi hành vi hợp pháp hoặc không thực thi hành vi trái pháp luật. Quá trình và kết quả của việc thực thi pháp luật PVTM chính là thước đo hiệu quả điều chỉnh pháp luật PVTM. Hiệu quả thực thi pháp luật PVTM đến đâu, phụ thuộc nhiều yếu tố, trong đó yếu tố chi phối và quyết định đầu tiên là năng lực và hiệu quả thực thi của các chủ thể (con người). Bởi lẽ, nói đến cùng thì con người là chủ thể “trung chuyển” pháp luật vào đời sống, dù pháp luật có hồn thiện đến đâu nếu khơng có con người
“trung chuyển” vào thực tiễn đời sống thì các quy định đó cũng chỉ là lý thuyết
suông. Chứng minh điều này, một nghiên cứu đã kết luận: “Sức sống pháp luật
được thể hiện ở chỗ thi hành pháp luật, uy quyền pháp luật cũng thể hiện ở chỗ thi hành, nếu như có luật mà khơng thi hành, hoặc thi hành khơng hiệu quả, thì dù luật nhiều đến mấy cũng chỉ là văn bản suông, quản lý đất nước theo pháp luật cũng trở thành lời nói sng”33.
Vì lẽ đó, để chống lại các hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường gây thiệt hại đến từ hàng hóa nhập khẩu để bảo vệ cho doanh nghiệp, người tiêu dùng trong nước, duy trì trật tự của nền kinh tế buộc các quốc gia phải thực thi hiệu quả pháp luật PVTM. Làm được điều đó, cần sự hợp lực của nhiều loại chủ thể, mỗi vị trí được trao quyền tổ chức thực hiện và áp dụng pháp luật không giống nhau. Đối với pháp luật PVTM, để xác định một cách đầy đủ và rõ ràng các loại chủ thể thực thi cần dựa vào vai trò của các chủ thể trong chuỗi các hoạt động từ yêu cầu điều tra, hoạt động điều tra, hoạt động phối hợp điều tra cho đến hoạt động giám sát điều tra cũng như hoạt động áp dụng, rà soát áp dụng biện pháp PVTM và giải quyết tranh chấp. Trong đó, đầu tiên phải kể đến vai trị của thiết chế điều tra. Bởi lẽ, điều tra là giai đoạn quan trọng và quyết định đến kết quả có hay khơng áp dụng các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM. Trong giai đoạn này,
33 Lưu Kỳ Bảo (2015), “Thúc đẩy toàn diện quản lý đất nước theo pháp luật nỗ lực xây dựng Trung Quốc
pháp trị” (Báo cáo là đề dẫn tại Hội thảo Lý luận lần thứ 10 giữa Đảng Cộng sản Việt Nam và Đảng Cộng
chủ thể được giao trách nhiệm điều tra PVTM phải tiến hành một chuỗi các hoạt động như thu thập chứng cứ, tính tốn xác định biện độ thiệt hại của ngành sản xuất trong nước, thẩm định chứng cứ, chứng minh có hay khơng hành vi vi phạm của doanh nghiệp nước ngồi, v.v. Vì thế, thiết chế điều tra khơng thể giao cho bất cứ ai, nó phải là chủ thể mang quyền lực nhà nước. Bởi lẽ, chỉ có mang quyền lực nhà nước thì mới có đầy đủ các quyền lực trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Chứng minh điều này, học phái Chigago từ sớm đã nhấn mạnh sự cần thiết phải có sự tồn tại của cơ quan kiểm soát độc quyền được nhà nước xây dựng để chống lại các hành vi độc quyền. Và thực thi pháp luật PVTM suy cho cùng là để chống lại các hành vi thương mại không công bằng của doanh nghiệp nhập khẩu với ý định tạo dựng vị thế độc quyền, vị thế thống lĩnh thị trường34.
Vì lẽ trên, hiện nay các quốc gia đều thiết kế hệ thống nhiều chủ thể để thực thi pháp luật PVTM, trong đó thiết chế điều tra là chủ thể thuộc hệ thống cơ quan nhà nước và được nhà nước trao quyền trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Tại Hoa Kỳ, cơ quan có thẩm quyền trực tiếp trong điều tra là Bộ Thương mại Hoa Kỳ (United States Department of Commerce – USDOC) và Ủy ban Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (United States International Trade Commission – USITC)35, hoặc Nhật Bản, các cơ quan có thẩm quyền trực tiếp trong điều tra PVTM là Bộ Tài chính (Ministry of Finance of Japan – MOF)36, hay tại Thái Lan, Bộ Ngoại thương là cơ quan trực tiếp điều tra biện pháp tự vệ thương mại37, và Indonesia cơ quan có thẩm quyền điều tra là Ủy ban chống bán phá giá38. Ở Việt Nam, ngay từ thời điểm hình thành các quy định về PVTM, nhà lập pháp thiết kế Cơ quan điều tra PVTM trực thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, mang quyền lực nhà nước, đó chính là Cục Quản lý cạnh tranh (CQLCT) thuộc Bộ Công thương (BCT). Sau nhiều thay đổi, hiện nay cơ quan điều tra PVTM ở Việt Nam là Cục Phòng vệ thương mại (CPVTM) thuộc BCT, mang quyền lực nhà nước để tiến hành khởi xướng, điều tra các biện pháp PVTM cũng như điều tra hành vi chống lẩn tránh PVTM39.
34 Fikentscher (1998), “Chigago – get the government off the back of business”.
35 Hội đồng Tư vấn về các biện pháp Phòng vệ Thương mại (2010), “Ấn phẩm: Cẩm nang kháng kiện chống
bán phá giá và chống trợ cấp tại Hoa Kỳ”. https://trungtamwto.vn/chuyen-de/1026-cam-nang-khang-kien-
chong-ban-pha-gia--chong-tro-cap-tai-hoa-ky. Truy cập ngày 4/3/2019, tr.21-22.
36 Xem tại: https://chongbanphagia.vn/japan-n237.html. Truy cập ngày 5/3/2019.
37 Chương 1 Đạo luật về Biện pháp Tự vệ đối với Đạo luật Nhập khẩu gia tăng B.E. 2550 (2007) của Thái Lan.
38 Theo Điều 21 của Quy định số 34 năm 2011 của Chính phủ liên quan đến Biện pháp Chống bán phá giá, Biện pháp Đối kháng và Biện pháp Tự vệ của Indonesia.
Có thể thấy, việc bố trí thiết chế điều tra mang quyền lực nhà nước là hợp lý, giúp tạo vị thế đủ mạnh, đủ quyền để thực thi một cách hiệu quả pháp luật PVTM trong bối cảnh các quốc gia đẩy mạnh hội nhập thương mại quốc tế. Tuy vậy, để kiểm soát hiệu quả một hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường nào đó đến từ doanh nghiệp nhập khẩu, một mình thiết chế điều tra khơng thể giải quyết được tất cả các cơng việc, cần có sự vào cuộc của nhiều chủ thể khác. Chứng minh điều này, một nghiên cứu đã kết luận: “Để kiểm soát hiệu quả một hành vi vi phạm pháp luật (hành vi độc quyền) cần tới nhiều thiết chế đa dạng…có thể kể tới các hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội người tiêu dùng, các cơ quan lưu trữ, v.v”40. Do đó, ngồi bố trí thiết chế điều tra, các quốc gia cịn quy định quyền và nghĩa vụ của các chủ thể liên quan trong quá trình điều tra, áp dụng các biện pháp PVTM, biện pháp chống lẩn tránh PVTM, trong đó phải kể đến là quyền yêu cầu áp dụng pháp luật của doanh nghiệp hoặc nhóm doanh nghiệp bị tác động bởi hành vi thương mại không công bằng hoặc bất thường từ hàng hóa nhập khẩu (sau đây gọi chung là doanh nghiệp).
Quyền thực thi pháp luật PVTM của doanh nghiệp xuất phát từ quyền tự do kinh doanh. Quyền tự do kinh doanh là một bộ phận hợp thành quyền con người. Quyền con người (nhân quyền) là mối quan tâm của nhân loại, nhà nghiên cứu ở mọi thời kỳ lịch sử. Giải thích nội hàm của quyền con người, chúng ta cần bắt đầu từ tư tưởng, nhà cải cách lỗi lạc vào thế kỷ XVII, XVIII như Locke, Rousseau, v.v., đã đưa ra học thuyết “Pháp luật tự nhiên nhân”. Theo quan niệm của học thuyết này thì quyền con người là đặc quyền tự nhiên, “pháp luật tự nhiên” đứng trên, cao hơn pháp luật nhà nước. Loke cho rằng, các quyền cơ bản, tự nhiên của con người bao gồm: quyền sống, quyền được tự do, và quyền tài sản. Xét về mặt lịch sử, thuyết pháp luật tự nhiên mang giá trị nhân bản, nhân đạo về con người. Nó đưa ra những tư tưởng, nguyên tắc bảo vệ quyền con người trước quyền lực của nhà nước41. Bàn về quyền con người, chủ nghĩa Mác – Lênin ln đặt con người trong tổng hịa các mối quan hệ xã hội. Quyền tự do của con người ln mang tính lịch sử, hình thành và phát triển trong cuộc đấu tranh giai cấp và tiến bộ xã hội. Quyền tự do con người khơng thể đặt trừu tượng bên ngồi nhà nước và pháp luật. Quyền
40 Phạm Duy Nghĩa (2004), “Luật Kinh tế”. Nxb. Công an nhân dân, tr.549.
41 Bùi Ngọc Cường (2004), “Một số vấn đề về quyền tự do kinh doanh trong pháp luật kinh tế hiện hành ở Việt