3 2 1 Thực trạng pháp luật về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giai đoạn trước Hiến pháp năm 2013
Giai đoạn này, chưa có nhiều văn bản pháp luật đề cập cụ thể về PBXH của MTTQ Việt Nam, tuy nhiên nhu cầu tư vấn, PBXH và giám sát xã hội là nhu cầu của xã hội, là trách nhiệm của MTTQ, đồn thể nhân dân, Nhân dân, trí thức khoa học và cơng nghệ đóng góp cơng sức, trí tuệ của mình trong q trình xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ Tổ quốc Vì vậy, hoạt động tư vấn, phản biện, giám sát xã hội được Đảng, Nhà nước đã có sự quan tâm và đã có nhiều văn bản điều chỉnh hoạt động này ở những góc độ khác nhau, qua đó tạo hành lang chính trị - pháp lý cần thiết để họat động tư vấn, phản biện, giám sát ngày càng thuận lợi, thu hút sự quan tâm của Nhân dân, giới trí thức cả nước
Những ghi nhận về mặt đường lối của Đảng có vai trị khai mở cho cải cách, nhưng phải được nhà nước thể chế hoá mới tạo khung pháp lý cho sự định hình cấu trúc và cơ chế vận hành hệ thống giám sát xã hội và PBXH Thời gian dài trước đây, các tổ chức xã hội được thành lập và hoạt động theo Luật số 102 -SL/L-004 ngày 20/5/1957 quy định quyền lập hội [ 86] Nhưng quá trình chuyển đổi từ thể chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp sang thể chế kinh tế thị trường đã nảy sinh những nhu cầu mới về quyền lập hội và quản lý các hội Vì vậy, một số văn bản pháp quy đã được ban hành nhằm tạo lập cơ sở pháp lý cho các chủ thể của xã hội như Thông tư số 07/TCCP ngày 06/01/1989 của Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ hướng dẫn thi hành Chỉ thị số 01/CT ngày 05/01/1989 và số 04/TCCP-TCPCP ngày 11/01/1989 về việc thẩm quyền cấp giấy phép thành lập Hội [5], Chỉ thị số 202-CT ngày 05/9/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc chấp hành các quy định của nhà nước trong việc lập Hội [26], Nghị định 35/HĐBT ngày 28/01//1992 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thành lập các tổ chức khoa học và công nghệ phi lợi nhuận [58] Chỉ thị 14/2000/CT-TTg ngày 01/8/2000 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thực hiện các biện pháp nhằm đẩy mạnh và tăng cường hiệu quả hoạt động của Liên hiệp Hội Việt Nam [115]
Mặc dù chưa có quy định trực tiếp về PBXH, Hiến pháp năm 1992 lần đầu tiên ghi nhận khái niệm quyền con người với các nguyên tắc hiến định cơ bản: tư hữu tài sản, tự do lập hội, tự do biểu tình, tự do ngơn luận, đã tạo không gian dân sự thực hiện các quyền tự nhiên của con người Hiến pháp quy định: “Cơng dân có quyền tự do ngơn luận, tự do báo chí; có quyền được thơng tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật” [50, Điều 69]; “Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân” [50, Điều 53] Những quy định của Hiến pháp năm 1992 được xem là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động PBXH được thực hiện trong thực tiễn và tạo cơ sở pháp lý cho việc quy định về PBXH trong các VBQPPL khác, Bộ luật Dân sự năm 1995 [87], các văn bản luật và các văn bản dưới luật sau đó đã từng bước chế định hóa các quyền này
Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật nêu trên có vai trị tạo khung khổ pháp lý cho mở rộng quyền dân chủ trực tiếp mà ở đó giám sát xã hội và PBXH như là một phương thức thực hành các quyền ấy Tuy nhiên, phải từ sau Đại hội VIII của Đảng (6/1996), vấn đề dân chủ trực tiếp của nhân dân mới được nghiên cứu thấu đáo hơn, Chính phủ ban hành Nghị định số 29/1998/NĐ -CP ngày11/5/1998 v ề việ c ban hành quy ch ế thự c hi ệ n dân ch ủ ở xã, thực hiện dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra [19], trong đó có quyền giám sát của các cộng đồng tự quản Vấn đề giám sát xã hội thơng qua vai trị của MTTQ và báo chí, đã được chế định trong Luật MTTQ Việt Nam 1999 [88] và Luật Báo chí (sửa đổi, bổ sung 1999) [89], Luật Phịng, chống tham nhũng 2005 [90], Pháp lệnh dân chủ xã, phường, thị trấn năm 2007 [131]
Các thể chế luật pháp nêu trên chỉ mới ghi nhận chức năng giám sát xã hội, còn PBXH vẫn còn bỏ ngỏ Quyết định số 22/2002/QĐ-TTg ngày 30/01/2002 c ủ a Thủ tướng Chính phủ v ề hoạt động tư vấ n, ph ả n bi ện và giám đị nh xã h ội c ủa Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam được xem như bước tiến lớn về mặt thể chế luật pháp, là văn bản pháp lý đầy đủ ghi nhận vai trò, chức năng tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học - Kỹ thuật Việt
Nam, đề cập đến những nội dung liên quan tới hoạt động tư vấn, phản biện, giám định xã hội như đối tượng và phạm vi điều chỉnh, cơ chế thực hiện và quyền, trách nhiệm của các bên liên quan khi tổ chức thực hiện Đây vẫn chỉ giới hạn trong khuôn khổ phản biện khoa học với những vấn đề mang tính chuyên ngành mà các định chế xã hội khác không thể thay thế được Từ khi có Quyết định 22/2002/QĐ - TTg, Liên hiệp Hội Việt Nam đã nỗ lực triển khai quyết định này v à bước đầu đạt được một số kết quả quan trọng, giúp các cơ quan Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng và triển khai đường lối, chủ trương, chính sách và các dự án đầu tư phát triển (ngày 14/02/2014, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định 14/2014/QĐ - TTg thay thế Quyết định 22/2002/QĐ -TTg [117], Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 11/2015/TT - BTC ngày 29/01/2015 hướng dẫn cơ chế tài chính cho hoạt động tư vấn, phản biện, giám định xã hội thay thế Thông tư 27/2003/TT -BTC [14])
Từ năm 2000 đến nay, tiến trình luật pháp về giám sát và PBXH có một số bước tiến quan trọng, Luật MTTQ Việt Nam năm 1999 quy định “MTTQ Việt Nam có nhiệm vụ tập hợp, xây dựng khối đại đồn kết tồn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân; … tập hợp ý kiến, kiế n nghị của nhân dân để phản ánh, kiến nghị với Đảng và Nhà nước; tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân;…” [88, Điều 2] ; “Tổng hợp, nghiên cứu ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để phản ánh, kiến nghị với Đảng và Nhà nước” [88, khoản 5, Điều 7 ]
Các VBQPPL khác như Luật Khoa học và Công nghệ 2000, Nghị định số 81/2002/NĐ-CP của chính phủ ngày 17/10/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của luật khoa học và cơng nghệ, Nghị định số 88/2003/NĐ-CP của chính phủ ngày 30/7/2003 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý Hội, Nghị định số 79/2003/NĐ-CP của chính phủ ngày 07/7/2003 ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở xã, Luật Thanh tra 2004, Bộ Luật Dân sự (sửa đổi, bổ sung 2005), Luật Phòng, chống tham nhũng 2005, Pháp lệnh Dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007, Luật Ban hành văn Quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002), Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004, Luật chất lượng sản phẩm, hàng hóa năm 2007 [94, khoản 3, Điều 21]
Cùng với các VBQPPL trên, cịn có các văn bản như Quyết định 650/QĐ-TTg ngày 24/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê chuẩn Điều lệ Liên hiệp Hội
Việt Nam [116], Nghị định 103/2006/NĐ-CP Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ về sở hữu cơng nghiệp đã quy định về khuyến khích tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp hoạt động sở hữu công nghiệp [20, Điều 34], Nghị định 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội [24], Nghị quyết liên tịch số
19/2008/NQLT-CP-UBTUMTTQVN ngày 22 tháng 8 năm 2008 Về việc ban hành Quy chế phối hợp cơng tác của Chính phủ và Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam quy định tại điều 6 về các hoạt động giám sát và PBXH: “Chính phủ phối hợp, tạo điều kiện để Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam thực hiện hoạt động giám
sát, PBXH theo quy định” [22]
Luật Bình đẳng giới năm 2006 xác định trách nhiệm của Hội Phụ nữ: “ thực hiện PBXH đối với chính sách, pháp luật về bình đẳng giới” [91, khoản 4, 5, Điều 30] Quy định này được tiếp tục ghi nhận và cụ thể hoá tại Nghị định số
70/2008/NĐ-CP ngày 4/6/2008 của Chính phủ quy định việc tham gia quản lý nhà nước về bình đẳng giới của Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam [21, khoản 2, Điều 16], Nghị định số 48/2009/NĐ-CP ngày 19/5/2009 của Chính phủ quy định về các biện pháp bảo đảm bình đẳng giới [23, khoản 4, Điều 10]
Tiến trình luật pháp nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý cho định hình chức năng giám sát xã hội và PBXH của các thể chế xã hội: Uỷ ban MTTQ và các đồn thể chính trị - xã hội với giám sát và phản biện những vấn đề lớn; tổ chức khoa học - công nghệ tư nhân phản biện độc lập các chính sách quản lý và phát triển; các hiệp hội doanh nghiệp với phản biện chính sách liên quan đến sản xuất kinh doanh; các tổ chức xã hội - nghề nghiệp với tư vấn, phản biện, giám định những vấn đề chuyên ngành hoặc đa ngành Trong đó đáng chú ý là một số văn bản lập quy trước đây đã được nâng cấp thành pháp lệnh hoặc luật, những đạo luật trước đây khơng cịn phù hợp đã được sửa đổi, một số luật mới được ban hành Các VBQPPL này đã cụ thể hóa hơn vai trị, chức năng, quyền hạn giám sát của từng chủ thể, trách nhiệm của các chủ thể trong HTCT, đặc biệt là Nhà nước trong đảm bảo quyền giám sát của các định chế xã hội Nội dung, đối tượng, phương thức giám sát xã hội từng bước được sáng rõ hơn trong các văn bản pháp luật Gắn liền với thể chế hóa quyền giám sát của nhân dân thì một số văn bản pháp luật cũng đề cập ở mức độ nhất định một
phương thức thực hành dân chủ có chất lượng cao hơn và là trình độ tổ chức phức tạp hơn - đó là PBXH Thực tế khái niệm PBXH chưa được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật mà chỉ thường diễn đạt ở mức độ thấp hơn như đóng góp ý kiến, kiến nghị, tư vấn, phản biện theo yêu cầu (Được thể hiện ở Điều 9, Điều 12, Luật MTTQ Việt Nam năm 1999; Điều 6 của Luật Báo chí sửa đổi năm 1999; Điều 85 và 86, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005; Điều 1, Điều 2, Điều 3 của Nghị định số 22/2002/QĐ-TTg ngày 30/1/2002 của Thủ tướng Chính phủ) Mức độ nêu trên chưa phải toàn bộ các vấn đề của PBXH, nhưng hàm chứa trong đó những ghi nhận về vai trị của các thể chế xã hội trong PBXH ở mức độ này hay mức độ khác, hình thức này hay hình thức khác
Tóm lại, trước khi Hiến định và có những quy định của Luật MTTQ Việt Nam về chức năng PBXH của MTTQ Việt Nam được ban hành thì hoạt động PBXH của MTTQ và các tổ chức xã hội được thể hiện ở những quy định gián tiếp hoặc trực tiếp trong Hiến pháp cũng như ở rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau, nhưng chưa có quy định cụ thể về PBXH Trong các văn bản pháp luật giai đoạn này vẫn thiếu những quy định về trách nhiệm, chế tài cụ thể từ phía nhà nước như cung cấp thơng tin, minh bạch hóa, tiếp thu, giải trình để các chủ thể của quyền lực xã hội có điều kiện giám sát và phản biện Những quy định vẫn chỉ nhấn mạnh phương thức, nội dung phản biện theo yêu cầu của đối tượng chịu sự phản biện, chưa tạo khn khổ pháp lý khuyến khích vai trị phản biện độc lập, chủ động, tích cực của tổ chức, cá nhân, nên kết quả còn hạn chế Khung pháp lý chưa hồn thiện là một khó khăn lớn để các pháp nhân và thể nhân dân sự thực hiện PBXH Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến việc phát huy vai trị PBXH của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội trong giai đoạn này
3 2 2 Thực trạng pháp luật về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giai đoạn từ Hiến pháp năm 2013 đến nay
Hoạt động PBXH mặc dù đã được thực hiện khá rộng rãi từ trước năm 2013 nhưng chỉ từ khi có Quyết định 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị khóa XI ban hành Quy chế giám sát và PBXH của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội, Quyết định số 218-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị khóa XI ban hành quy định về việc MTTQ Việt Nam, các đồn thể chính trị - xã hội
và nhân dân tham gia góp ý xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền [12] và Hiến pháp năm 2013, thì hoạt động này mới được triển khai thực chất, sâu rộng và hiệu quả hơn Quyết định số 217 - QĐ/TW đã quy định cụ thể về khái niệm, mục đích, tính chất, nguyên tắc, đối tượng, nội dung, phạm vi, phương pháp, quyền và trách nhiệm của các bên có liên quan trong giám sát và PBXH Đây là cơ sở quan trọng để MT T Q Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội phát huy vai trò và nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát và PBXH của mình
Lần đầu tiên, PBXH của nhân dân đã được hiến định tại Hiến pháp năm 2013 thông qua MTTQ và các thành viên Việc cụ thể hóa nội dung của Hiến pháp về PBXH của MTTQ Việt Nam đã được triển khai nhanh chóng, là minh chứng sâu sắc về sự cụ thể hóa cơ chế lãnh đạo của Đảng, Nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ, là phương thức mở rộng dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân Đồng thời tạo điều kiện tối đa cho nhân dân góp phần xây dựng các đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đảm bảo tính đúng đắn, sát thực và khả thi cao Hiến pháp năm 2013 quy định địa vị pháp lý của MTTQ Việt Nam, hiến định chức năng PBXH của MTTQ Việt Nam (khoản 1, Điều 9)
Trên cơ sở hiến định đó, Luật MTTQ Việt Nam năm 2015 quy định về vị trí, vai trị của MTTQ Việt Nam [93, Điều 1], đồng thời quy định thực hiện PBXH là quyền và trách nhiệm của MTTQ [93, khoản 5, Điều 3], Luật cũng dành một chương (chương VI Hoạt động PBXH, gồm 5 điều từ điều 32 đến điều 36) để quy định về PBXH của MTTQ Cùng với Hiến pháp năm 2013 và Luật MTTQ Việt Nam năm 2015, tiến trình lập pháp giai đoạn này đã ghi nhận việc thể chế hóa vai trị, trách nhiệm của MTTQ trong việc PBXH, tham gia với cơ quan nhà nước trong việc xây dựng chính sách, pháp luật; giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật trong từng lĩnh vực, phạm vi cụ thể như: trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí [95, khoản 4, Điều 72]; trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội [96, khoản 3, Điều 14]; trong lĩnh vực an toàn, vệ sinh lao độ ng [5, điểm b khoản 1, Điều 8]; trong việc thực thi nhiệm vụ quản lý khai thác, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo [99, Điều 75 ]; trong lĩnh vực liên quan đến tín ngưỡng, tơn giáo [98, khoản 3, Điều 4] ; trong lĩnh vực thủy sản [102, khoản 1, Điều 103]; trong lĩnh vực phòng,
chống tham nhũng [103, điểm a, khoản 1, Điều 74]; trong lĩnh vực thú y [100, khoản 1, Điều 10]; trong chăn nuôi [101, khoản 1, Điều 74]; trong lĩnh vực đầu tư công [105, khoản 1, Điều 74] [105, khoản 1, Điều 87];
Đặc biệt, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định quan hệ cơng tác giữa chính quyền địa phương với Ủy ban MTTQ Việt Nam và các tổ chức