bổ ngân sách hợp lý hơn.
Với cơ chế lồng ghép ngân sách như hiện nay thời gian biểu xây dựng dự toán cần được bắt đầu từ tháng 4 năm trước, việc quyết định dự toán NSNN của Quốc hội phải được thực hiện trước 1/10 hàng năm mới đảm bảo về thời gian cho việc quyết định ngân sách và phân bổ ngân sách giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách trước 31/12 năm trước. Trường hợp bỏ cơ chế lồng ghép, thì thời gian biểu xây dựng dự tốn bắt đầu từ tháng 6 như hiện nay là đảm bảo cho các cấp ngân sách thực hiện việc xem xét, thẩm tra và quyết định dự toán, phân bổ dự toán cho đơn vị sử dụng vào trước ngày 31/12 năm trước.
Trước mắt, cần tổ chức lại và kéo dài tổng thời gian làm dự toán NSNN; đẩy sớm thời hạn chuẩn bị dự tốn lên một vài tháng; bố trí thời gian hợp lý cho các bước, các khâu của quy trình dự tốn NSNN.
Sở dĩ phải kéo dài thời gian làm dự tốn theo hướng đẩy sớm lên mà khơng kéo dài sang năm sau là vì nhiều lý do, trong đó:
+ Đảm bảo quỹ thời gian vật chất cần thiết để các Uỷ ban của Quốc hội, Quốc hội và HĐND các cấp có thể nghiên cứu, thẩm định, thảo luận kỹ về dự toán ngân sách. Điều này càng đúng với hệ thống ngân sách lồng ghép nhiều cấp ở Việt Nam.
+ Không kéo dài sang năm sau là để đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc chấp hành: Dự toán NSNN phải được cơ quan lập pháp phê chuẩn và ban hành trước khi năm ngân sách được bắt đầu. Điều này cũng phù hợp với thơng lệ quốc tế.
Trong mơ hình ngân sách lồng ghép ở nước ta, sau khi dự toán NSNN đã được Quốc hội quyết định, Chính phủ và HĐND cấp tỉnh cịn phải giao dự toán cho cán bộ, ngành trung ương và các địa phương cấp dưới. Việc giao dự toán phải kết thúc trước 31/12 hàng năm. Với hệ thống ngân sách nhiều cấp(Trung ương, tỉnh , Huyện, xã) mỗi cấp đều có trách nhiệm và thẩm quyền về ngân sách thuộc phạm vi được quản lý, thì cần thiết phải có khoảng thời gian cần thiết để các cấp HĐND thảo luận, đi đến quyết định các vấn đề của địa phương.
Các cấp chính quyền địa phương, cả UBND và HĐND(tỉnh, huyện ,xã) hiện chỉ có 40 ngày (20/11 đến 31/12) để xem xét và cho ý kiến về định mức phân bổ ngân sách và các căn cứ xây dựng dự tốn thì qng thời gian đó là khá ngắn. Trong khi khối lượng công việc thẩm định hệ thống các định mức phân bổ ngân sách và những căn cứ xây dựng dự toán ngân sách cho niên độ mới khơng phải là ít và có ảnh hưởng rất lớn đến việc xác định tổng mức thu, chi, bội chi ngân sách, cũng như định hướng sử dụng và phân bổ ngân sách.
Tíêp theo đó, kể từ khi nhận được dự tốn do chính phủ lập, Quốc hội nước ta cũng chỉ có gần 1 tháng(20/10 đến 15/11) để thảo luận, quyết định dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW. Như vậy, cho dù UBTVQH và các cơ quan của Quốc hội có tham gia từ trước vào quy trình dự tốn NSNN, thì khoảng thời gian đó cũng là khá ngắn để Quốc hội thảo luận kỹ hoặc điều chỉnh định hướng các vấn đề về dự tốn ngân sách.
Nếu giữ ngun mơ hình hệ thống NSNN lồng ghép như hiện nay thì nên tổ chức quy trình NSNN theo 2 bước:
Bước 1 Quốc hội quyết định các chỉ tiêu tổng hợp về NSNN như: (i) Tổng thu, tổng chi,
tổng mức bội chi NSNN,(ii) Giới hạn trần chi tiêu của NSTW;(iii) Tổng giới hạn trần của NSĐP;(iv) Tổng số bổ sung từ NSTW cho NSĐP;(v) Định hướng các quyết sách lớn mà trung ương và địa phương phải triển khai; các ưu tiên chủ yếu phải được tổ chức thực hiện…
Bước một được hoàn tất tại kỳ họp đầu năm và được thể hiện bằng một Nghị quyết của Quốc hội. Những chỉ tiêu được quyết định trong bước một là những “số lớn”, mang tính “giới hạn trần”, tạo cơ sở cho các cấp, các ngành bên hành pháp xây dựng dự tốn. Đồng thời, góp phần củng cố vị thế giám sát của Quốc hội, bảo đảm sự ổn định của tình hình tài chính của nhà nước.
Đồng thời với việc đẩy sớm thời gian bắt đầu làm dự toán, cần thiết phải củng cố tổ chức bộ máy phân tích dự báo, nâng cao trình độ và chất lượng dự báo kinh tế - tài chính nhằm tránh tình trạng phải thay đổi số liệu, hạn chế sự phụ thuộc quá nhiều vào số ước thực hiện năm trước.
Bước 2, Quốc hội tập trung thảo luận về các quyết sách, các ưu tiên, các biện pháp lớn, cụ
thể, có liên quan đến cả nước; thảo luận chi tiết và quyết định phương án phân bổ NSTW cho các Bộ, ngành.
Bước 2 có thể hồn tất trong kỳ họp cuối năm của Quốc hội; kết quả được thể hiện bằng Nghị Quyết/Luật về dự toán ngân sách hàng năm. Quốc hội cũng có thể quyết định điều chỉnh một số chỉ tiêu đã xác định trong bước 1 nhưng phải xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và khơng nên hình thành như một cơ chế định sẵn.
Việc xem xét, quyết định ngân sách theo hai bước sẽ tạo ra một khoảng thời gian hợp lý cho cả Quốc hội và các HĐND địa phương chuẩn bị, thảo luận, quyết định và phân bổ dự toán ngân sách của thuộc thẩm quyền, sau khi những chỉ tiêu lớn, những định hướng lớn liên quan đến ngân sách đã được quyết định ở bước thứ nhất. Đồng thời, cũng tạo điều kiện cho việc chuẩn bị tốt hơn các phương án phân bổ NSTW.
Việc đề xuất quy trình 2 bước quyết định dự tốn và kéo dài thời gian xây dựng dự toán ngân sách nằm trong phạm vi cho phép của pháp luật NSNN hiện hành nên nếu áp dụng thì cũng phải sửa đổi luật, chỉ cần điều chỉnh, hoặc ban hành các văn bản từ cấp nghị quyết của UBTVQH, Nghị định của Chính phủ trở xuống là đủ cơ sở pháp lý.
Về lâu dài, cần nghiên cứu thay đổi hoặc giảm nhẹ tính lồng ghép của hệ thống NSNN.
Lý do cơ bản là khi tính lồng ghép giữa các cấp ngân sách càng giảm thì một mặt sẽ giảm bớt các nấc thang trung gian, tăng quyền chủ động thực sự của các cấp ngân sách thống nhất trong hệ thống NSNN. Việc chi phối cấp thấp hơn nhằm kiểm sốt tình hình, đảm bảo công bằng giữa các vùng lãnh thổ hoặc để thực hiện các mục tiêu chính trị khác, nên được thực hiện qua cơ chế giám sát, cơ chế điều hoà thu, chi hoặc cấp bổ sung ngân sách; khơng nên kiểm sốt qua quy trình ngân sách lồng ghép. Đồng thời, làm như vậy cũng là để tạo ra một khoảng thời gian cần thiết, hợp lý, giảm tính tuần tự, chồng chéo về cơng việc cho các cấp chính quyền địa phương, mỗi cấp có đủ và đủ chủ động hơn về thời gian để bàn sâu về dự toán và phân bổ NSĐP
Dù thiết kế hồn thiện theo hướng nào thì điều quan trọng là cần tiến tới một quy trình ngân sách được cơng bố cơng khai và Dự tốn NSNN, sau khi được cơ quan lập pháp phê duyệt, gồm dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, dự toán NSĐP và phương án phân bổ NSĐP các cấp, cũng được công bố công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng. Đây là một hình thức dân chủ hố trong quy trình NSNN nói chung và NSĐP nói riêng. Điều đó, vừa đảm bảo được phát huy tinh dân chủ ở cơ sở, vừa góp phần nâng cao trách nhiệm của các bên liên quan đến quyết định phân bổ ngân sách, vừa nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Đồng thời, cũng tạo điều kiện cho cơng chúng có thể hiểu biết và góp ý về ngân sách với cơ quan đại diện cho Nhà nước và nhân dân.
1.3.3 Cải tiến chế độ cung cấp thông tin, các mẫu biểu báo cáo gửi HĐND, qua đó giảm số lượng biểu mẫu khơng cần thiết, đồng thời bổ sung các căn cứ, cơ sở của các cấp báo cáo ngân sách trình trước HĐND; sớm tiến hành nghiên cứu đưa ra các chỉ tiêu ngân sách thích ứng với cơ chế thị trường, đảm bảo xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và quyết toán ngân sách theo cơ chế”ngân sách theo kết quả đầu ra” từ đó xây dựng biểu mẫu phục vụ cho HĐND, các cơ quan chuyên môn của HĐND thực hiện việc xem xét, thẩm tra các báo cáo ngân sách theo cơ chế này.