Chương 3: MỘT SỐ BIỆN PHÁP TÁI CẤU TRÚC CHO HỆ THỐNG NGÂN HÀNG VIỆT NAM
3.1.1. Một số kiến nghị đối với quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng hiện nay
hiện nay
Mỗi quốc gia có những phương pháp để giải quyết cuộc khủng hoảng hệ thống ngân hàng với mức độ thành công khác nhau. Trong đó, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương mại đòi hỏi kết hợp nhiều biện pháp, thường là các biện pháp như (Dziobek và Pazarbasioglu, 1998):
Chính phủ bơm vốn hoặc mua cổ phiếu để nắm giữ quyền quản lý;
Đóng cửa các ngân hàng không có khả năng tồn tại một cách có trật tự (đồng thời chi trả bảo hiểm tiền gửi hoặc bán phần hoạt động tốt cho ngân hàng khác);
Sáp nhập các ngân hàng trong nước với ngân hàng nước ngoài; Sáp nhập ngân hàng trong nước với nhau;
Thành lập công ty quản lý tài sản;
Thay đổi cơ cấu sở hữu ngân hàng (ví dụ, tư nhân hóa).3
Sáp nhập ngân hàng mạnh với ngân hàng yếu để vực dậy ngân hàng yếu; để phân chia khu vực hoạt động ( thành thị, nông thôn,…); sáp nhập các ngân hàng lớn để tăng khả năng cạnh tranh, sáp nhập các ngân hàng yếu kém để cải thiện tình hình tài chính và hiệu quả hoạt động sau khi sáp nhập
Có hai nhóm giải pháp đang được tập trung thực hiện ở Việt Nam đó là: sáp nhập các ngân hàng trong nước với nhau và khuyến khích các NH nước ngoài nắm giữ cổ phần tại các NH trong nước, tăng room cho nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực tài chính ngân hàng. Điều này chứng tỏ cách làm của Việt Nam cũng khá phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, đánh giá về mức độ hiệu quả của hai nhóm giải pháp này còn rất nhiều ý kiến khác nhau. Kết quả cho thấy, giải pháp được đánh giá đạt mức hiệu quả cao nhất, là sáp nhập các NH mạnh với các NH yếu để vực các NH yếu. Tuy nhiên, rất ít người được đánh giá cao giải pháp này, vì họ cho rằng việc sáp nhập NH mạnh vào NH yếu sẽ phát sinh những chi phí nhất định, và có thể làm cho NH mạnh yếu đi. Như vậy, có thể thấy các giải pháp sáp nhập ngân hàng đang được thực hiện thiên về giải pháp ngắn hạn, nhằm giải quyết yếu kém về thanh khoản cho các một số ngân hàng yếu.
Một trong những yếu kém của hệ thống NH Việt Nam hiện nay là quy mô vốn tự có thấp, theo thông lệ quốc tế, có 4 giải pháp thường được sử dụng để hỗ trợ tăng vốn cho các NH để vượt qua khỏi khủng hoảng.
Tăng room cho các nhà đầu tư nước ngoài trong một thời gian nhất định
Tham gia vốn đối ứng của chính phủ bên cạnh vốn của tư nhân tại các ngân hàng cần tăng vốn tự có.
Chuyển các khoản vay của ngân hàng nhà nước sang vốn cổ phần của ngân hang nhà nước tại các ngân hàng thương mại
Chính phủ mua lại các ngân hàng hay Quốc hữu hóa một phần.
Theo Laurent Quignon (2006) thì tăng room cho các nhà đầu tư nước ngoài có thể gây ra những ảnh hưởng lớn hơn tới chính sách tài khóa, tiền tệ, làm tăng lượng nắm giữ của nhà nước đối với ngân hàng và có thể dẫn đến rủi ro đạo đức. Mặc dù đây là giải pháp được đánh giá cao nếu thực hiện ở Việt Nam qua kết quả phản biện chính sách song chưa rõ nguồn lực tài chính từ đâu để Chính Phủ có thể góp vốn.
Để cải thiện khả năng thanh khoản của các NH hiện nay, việc NHNN bơm vốn cho các NH gặp khó khăn về thanh khoản được được áp dụng khá phổ biến hiện nay. Ngoài ra, việc các NH lớn hỗ trợ, hợp tác các NH nhỏ giải quyết khó khăn về thanh khoản cũng là giải pháp được đánh giá có mức hiệu quả cao nhất, như trường hợp BIDV và VCB hỗ trợ một số NH nhỏ, tuy nhiên, giải pháp này tỏ ra hiệu quả trong giai đoạn khủng hoảng chưa
chín muồi, áp lực thanh khoản do cạnh tranh lãi suất chưa thực sự mạnh mẽ. Tuy nhiên, tương tự như giải pháp tăng vốn tự có, giải pháp NHNN bơm vốn để hỗ trợ thanh khoản được đánh giá khá hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế nhưng sẽ gây áp lực lên ngân sách nhà nước, vốn đã thường xuyên thâm hụt.
Các giải pháp cải thiện tình hình thanh khoản:
Ngân hàng lớn họp tác với các ngân hàng nhỏ, khó khăn về thanh khoản. Ngân hàng nhà nước bơm vốn cho các ngân hàng thanh khoản.
Ngân hàng nhà nước cho vay trên cơ sở trái phiếu có đảm bảo cho các Ngân hàng thương mại phát hành.
Bảo lãnh trên thị trương liên ngân hàng của ngân hàng nhà nước.
Theo thông lệ quốc tế, việc đóng cửa các ngân hàng không có khả năng tồn tại một cách có trật tự (đồng thời chi trả bảo hiểm tiền gửi hoặc bán phần hoạt động tốt cho ngân hàng khác) là một trong những giải pháp được coi là ưu tiên hàng đầu để xử lý các NH yếu kém, thanh lọc khỏi hệ thống (Dziobek, 1998). Bên cạnh đó, việc cho giải thể, phá sản các NH yếu kém cần được xem xét như là một phương pháp khả thi, những lo lắng về việc không đảm bảo quyền lợi của người gửi tiền, dẫn đến tâm lý hoang mang, gây ra đổ vỡ hệ thống là trách nhiệm, trước hết phải thuộc về các ông chủ ngân hàng - những người đã trực tiếp ký nhận tiền gửi với khách hàng - chứ không thể là Chính phủ. Do vậy, thông điệp không để đổ vỡ ngân hàng cần mang nội hàm bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, thay vì các cổ đông. Buộc phải phá sản những ngân hàng yếu kém là một hình thức trừng phạt có ý nghĩa và đỡ tốn kém hơn nhiều so với bất kỳ sự cam kết nào khác của Chính phủ.
Giải pháp với các ngân hàng yếu kém không có khả năng thanh khoản. Nhà nước bỏ tiền ra cứu khỏi phá sản.
Sáp nhập với các ngân hàng tương tự để cải thiện hoạt động. Sáp nhập với ngân hàng lớn để vực dậy.
Giải thể, phá sản.
Các chuyên gia cũng cho rằng, giải pháp Nhà nước bỏ tiền ra để cứu khỏi phá sản là có mức độ hiệu quả rất thấp hoặc không hiệu quả . Khi mà các giải pháp khác tỏ ra không hiệu quả, hoặc Chính phủ chấp nhận bỏ ra một khoản chi phí để cứu các NH vì mục tiêu chính trị xã hội. Ngoài ra có thể bán các NH yếu kém cho nhà đầu tư hay đối tác nước
ngoài. Tuy nhiên, với các NH nhỏ thì nhà đầu tư nước ngoài chỉ quan tâm đến việc mua lại phần lớn hoặc toàn bộ để “bõ công” thay đổi, còn nếu chỉ chiếm một tỷ lệ khống chế dưới 30% như hiện nay thì vốn đầu tư quá nhỏ với họ, không đáng để tạo ra sự thay đổi. Giải pháp Nhà nước hỗ trợ thanh khoản hoặc bỏ tiền ra cứu cho các ngân hàng yếu kém là không khả thi, xét cả trên giác độ nguồn lực tài chính và rủi ro lợi ích nhóm. Do vậy, một phương án cho phép các ngân hàng yếu kém “âm thầm” đóng cửa trên cơ sở bảo vệ lợi ích của người gửi tiền sẽ tiết kiệm chi phí và tổn thất xã hội sẽ thấp nhất.
Giải pháp cải thiện lòng tin vào hệ thống ngân hàng Việt Nam Tăng mức bảo hiểm tiền gửi.
Tăng tính tuân thủ các quy định, luật trong lĩnh vực tài chính ngân hàng. Tăng tính hiệu quả của thanh tra giám sát
Tăng tính minh bạch của thông tin tài chính ngân hàng. Lộ trình tái cấu trúc
Mục tiêu cải thiện lòng tin của dân chúng vào hệ thống NH là một trong 3 mục tiêu của tái cấu trúc NH do IMF đưa ra (IMF, 1999). Trong bối cảnh hiện nay, chính người dân phải tự chịu trách nhiệm về việc lựa chọn các NH uy tín để gửi tiền, chứ không phải chạy đua theo lãi suất. Khi đó, việc đảm bảo công khai, minh bạch thông tin trong hệ thống NH sẽ càng có vai trò quan trọng. Nếu mức bảo hiểm có tăng lên nữa, thì khi rủi ro xảy ra, người thiệt hại đầu tiên sẽ là người gửi tiền, trừ trường hợp bảo hiểm 100%. Bên cạnh đó, phí bảo hiểm tiền gửi nên được tính theo mức độ rủi ro của NH, chứ không phải là mức đồng đều 0,15% tính trên dư nợ tiền gửi, mức bảo hiểm cũng nên tính theo tỷ lệ phần trăm của món tiền gửi chứ không phải một mức 50 triệu như hiện nay.
Tuy nhiên, xác định/đo lường chính xác mức độ lòng tin của dân chúng vào hệ thống NH vẫn là một câu hỏi lớn trong quá trình tái cấu trúc hệ thống NH. Trong khi đó, mức độ lòng tin của dân chúng lại phụ thuộc rất lớn vào các yếu tố như: tính tuân thủ các qui định trong lĩnh vực TCNH, tính hiệu quả của cơ chế thanh tra giám sát, tính minh bạch của thông tin trên thị trường. Làm thế nào đo lường được mức độ tin tưởng của dân chúng? Làm thế nào cải thiện được chỉ số này? Và dù có đo lường, xác định được, thì một mình NHNN cũng khó có thể cải thiện/thay đổi được chỉ số này trong ngắn hạn.
Do vậy, cần thiết phải có một khảo sát, điều tra hoặc nghiên cứu nhằm đánh giá mức độ lòng tin của dân chúng đối với hệ thống NH. Kết quả nghiên cứu sẽ rất hữu ích cho cơ quan quản lý nhà nước trong việc phát hiện xử lý các vi phạm kỷ luật thị trường, đặc biệt là hoạch định các giải pháp tái cấu trúc hệ thống NH trong dài hạn nhằm củng cố niềm tin dân chúng, hướng tới phát triển bền vững hệ thống NH.
Trong ngắn hạn:
Các giải pháp ngắn hạn trong tái cấu trúc ngân hàng: Xác định chính xác và xử lý nợ xấu.
Tăng vốn tự có.
Cải thiện lòng tin của dân chúng với hệ thống ngân hàng. Phân loại ngân hàng để kiểm soát tăng trưởng tín dụng.
Việc xác định chính xác và xử lý nợ xấu được coi là ưu tiên hàng đầu cho các biện pháp ngắn hạn để tái cấu trúc NH hiện nay , tiếp theo là tăng vốn tự có và cải thiện lòng tin của dân chúng đối với hệ thống NH , phân loại NH để kiểm soát tín dụng. Rõ ràng, một trong những quan ngại lớn nhất của giới chuyên gia và lãnh đạo NH vẫn là việc xác định chính xác tỷ lệ nợ xấu và xử lý nợ xấu, để có thể bắt đúng bệnh và đưa ra liều thuốc chữa bệnh phù hợp.
Tuy nhiên, có chuyên gia cho rằng, việc tăng vốn tự có sẽ tạo ra một áp lực buộc các NH nhỏ tìm mọi cách chỉ để đáp ứng yêu cầu về vốn tự có tối thiểu, trong khi năng lực quản trị điều hành của họ chưa kịp thay đổi với quy mô tổng tài sản tăng lên gấp 20 lần với mỗi đồng vốn tự có tăng lên (1 NH tăng vốn tự có từ 2.000 tỷ đồng lên 3.000 tỷ đồng, có nghĩa là có khả năng tăng tổng tài sản lên 20.000 tỷ đồng). Điều này đã đặt các ngân hàng, đặc biệt là ngân hàng cổ phần nông thôn và ngân hàng quy mô nhỏ, phải chạy đua với nhau để tăng quy mô vốn một cách rất gấp gáp trong khi năng lực quản trị cần có cho một ngân hàng quy mô lớn hơn nhiều đã không theo kịp. Vẫn bộ máy quản trị ngân hàng cũ và những con người cũ nhưng quản trị một ngân hàng có quy mô lớn lại hoạt động trong môi trường cạnh tranh hơn. Hệ quả là khi nền kinh tế rơi vào bất ổn thì các yếu kém bắt đầu lộ ra mà hậu quả là những gì mà công cuộc tái cấu trúc cần phải giải quyết. Do vậy, thay vì quy định vốn tự có tối thiểu, cơ quan quản lý, giám sát NH có thể đưa ra quy định về CAR tối thiểu, và có cơ chế giám sát cụ thể vừa đảm bảo khả năng an toàn hoạt
động cho NH, vừa tạo điều kiện để các NH chủ động trong việc tăng hay giảm quy mô phù hợp với năng lực quản trị của mình.
Hầu hết các giải pháp đã được đề xuất trong đề án đều theo thông lệ quốc tế, tuy nhiên, một trong những vấn đề chưa được đề cập đến trong đề án là nguồn lực, cả về tài chính và nhân lực, cả trên giác độ nhà nước, dân chúng, và chính bản thân các ngân hàng. Do vậy, trên quan điểm nghiên cứu và phản biện chính sách, nhóm nghiên cứu cho rằng, các giải pháp đang được thực hiện, phần nhiều có thiên hướng hành chính, tận dụng ưu thế quản lý điều hành của NHNN để khuyến khích các NH lớn đưa ra các giải pháp hỗ trợ cho các NH yếu kém hoặc dùng nguồn lực của nhà nước, vốn đã khan hiếm để cứu các NH yếu kém.
Tuy nhiên, đối với giải pháp nâng cao năng lực thanh tra giám sát của NHNN lại liên quan đến việc tái cấu trúc/cải cách NHNN, mà trong bản đề án không được đề cập đến một cách cụ thể chi tiết. Bên cạnh đó, cũng có một số chuyên gia cho rằng cần cải thiện năng lực quản lý, điều hành chính sách tiền tệ của NHNN (chiếm 6% người trả lời). Điều này cũng không ngạc nhiên khi rất nhiều chuyên gia cho rằng một trong những lý do khiến rất nhiều NHTM gặp khó khăn về thanh khoản hay tín dụng, ngoài những nguyên nhân chủ quan, còn có nguyên nhân khách quan từ sự điều hành mang tính tình thế, chính sách đi sau thực tế của NHNN.
Năng lực quản trị điều hành của các NHTM là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến đổ vỡ của các NHTM Mỹ trong giai đoạn khủng hoảng 2007-2008. Nhóm nghiên cứu cũng đã chỉ ra sự khác biệt giữa năng lực quản trị điều hành của các NHTM Việt Nam so với thông lệ quốc tế về quản trị công ty của OECD. Mặc dù tại thời điểm nghiên cứu, chưa có cơ sở để kết luận có mối quan hệ giữa năng lực quản trị điều hành với khả năng sinh lời của các NHTM, tuy nhiên, nhóm nghiên cứu đã thấy sự khác biệt trong chỉ số năng lực quản trị điều hành (CGI) của các NHTM niêm yết với các NHTM chưa niêm yết. Như vậy, rõ ràng, về dài hạn, việc nâng cao năng lực quản trị điều hành sẽ góp phần nâng cao tính minh bạch thông tin trong hoạt động của hệ thống NHTM.
Trong dài hạn:
Xây dựng hệ thống pháp lý để Bảo hiểm tiền gửi có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để xử lý các Ngân hàng đổ vỡ hay khủng hoảng.
Xây dựng hệ thống pháp lý cho phép ngân hàng phá sản.
Tăng cường hệ thống năng lực thanh tra giám sát của các ngân hàng. Cải thiện năng lực Quản trị của các ngân hàng thương mại.
Xây dựng hệ thống pháp lý để Bảo hiểm tiền gửi có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để xử lý các NH đổ vỡ và xây dựng hệ thống pháp lý cho phép các NH phá sản, hai nhóm giải pháp này có quan hệ chặt chẽ với nhau, vì chỉ khi nào pháp luật cho phép các NH phá sản, và Bảo hiểm tiền gửi đủ mạnh thì việc phá sản NH, xử lý các NH đổ vỡ sẽ diễn ra theo quy luật thị trường. Hai nhóm giải pháp này cũng hoàn toàn phù hợp với thông lệ quốc tế, tuy nhiên, chưa được đề cập đến trong đề án tái cấu trúc hiện nay.
Thêm vào đó, về dài hạn, cần thiết lập mạng an toàn tài chính quốc gia. Theo Fred Carns (2011và Hiroyuki Obata (2011), mạng an toàn tài chính là hệ thống các cơ quan có trách nhiệm giám sát, duy trì ổn định hệ thống tài chính, ngăn ngừa khủng hoảng tại các nước và các cơ chế, công cụ được các cơ quan thực hiện nhằm đạt được mục tiêu trên. Theo thông lệ quốc tế, mạng an toàn tài chính của các nước thường bao gồm: Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương, Cơ quan giám sát tài chính, tổ chức BHTG và một số cơ quan khác. Trong mạng an toàn tài chính, Bảo hiểm tiền gửi có chức năng đảm bảo duy trì niềm tin của người gửi tiền với vai trò giám sát, cảnh báo sớm, xử lý ngân hàng đổ vỡ góp phần đảm bảo an toàn hệ thống, qua đó đóng góp tích cực và chủ động vào việc ngăn