1.3.1 Lý thuyết nghiên cứu
Trước hết, khi nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về ĐTC, nghiên cứu sinh dựa trên một số lý thuyết điển hình về kinh tế học cơng cộng và tài chính cơng, đồng thời dựa theo nền tảng những xu thế cũng như thông lệ chung của pháp luật quốc tế về hoạt động này.
Có thể kể đến, lý thuyết về mối quan hệ của ĐTC đối với sự tăng trƣởng
kinh tế và phúc lợi xã hội. Lý thuyết này, có 2 hướng nhỏ. Hướng thứ nhất tập
trung vào nghiên cứu mối quan hệ giữa ĐTC và tăng trưởng, một trong số những cơng trình nghiên cứu đó là của Barth và Bradley (1987), Easterly & Rebelo (1993), Devarajan et al. (1996), David Alan Aschauer (1998, 2000)... Kết luận của họ là không giống nhau hi đưa ra hai tranh luận trái chiều: mối quan hệ này là tích cực hoặc tiêu cực. Hướng thứ hai của lý thuyết chỉ rõ tỷ lệ ĐTC tối ưu cho tăng trưởng, phúc lợi xã hội. Điển hình như cơng trình nghiên cứu của Aschauer (1997), Christophe Kamps (2005)... Tuy nhiên, ở góc độ nào thì hạt nhân lý thuyết này đều cho rằng, ĐTC có vai trị rất quan trọng trong tăng trưởng kinh tế, nâng cao phúc lợi xã hội và xóa đói giảm nghèo nhất là đối với những quốc gia đang phát triển. Lý thuyết này được nghiên cứu sinh sử dụng để xác định tư duy nhận thức về vai trò của ĐTC đối với sự tăng trưởng, phát triển kinh tế cũng như xã hội của quốc gia. Hồn thiện pháp luật ĐTC theo đó ln phải đảm bảo khẳng định và phát huy tối đa hiệu quả hoạt động ĐTC.
Lý thuyết về vai trò của Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng cũng được sử dụng làm nền tảng xuất phát điểm cho các nghiên cứu về ĐTC. Nội dung lý thuyết về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường hiện đại chỉ ra rằng, nhà nước có vai trò nòng cốt trong nền inh tế thị trường cạnh tranh, với vai trò là một
chủ thể với chức năng điều tiết và tạo thuận lợi có hiệu quả, hắc phục sự thất bại của thị trường, tạo một sân chơi bình đẳng cho tất cả các doanh nghiệp và cá nhân và tạo thuận lợi cho việc cung cấp những dịch vụ và cơ sở hạ tầng công thiết yếu. Vấn đề hông phải là nhà nước hay thị trường tốt hơn, mà vấn đề là ở chỗ thiết ế sắp xếp thể chế như thế nào cho tốt nhất để đảm bảo rằng nhà nước và thị trường bổ sung cho nhau nhằm đạt được các mục tiêu cốt l i của chính phủ. Các lĩnh vực mà nhà nước đầu tư để thúc đẩy phát triển nền inh tế bao gồm: (i) quản l inh tế vĩ
mô; (ii) cung cấp dịch vụ công (giáo dục, y tế, cấp nước, vệ sinh, môi trường v.v); (iii) cung cấp cơ sở hạ tầng công (đường giao thông, viễn thông, điện, quản l rủi ro thiên tai); (iv) an ninh quốc gia và quốc phòng; (v) bảo vệ quyền sở hữu tài sản; (vi)
hắc phục các thất bại thị trường (chính sách cạnh tranh, tiêu chuẩn, bảo vệ an tồn v.v); (vii) đảm bảo tiếp cận cơng bằng với các cơ hội inh tế (do đó thúc đẩy cạnh tranh và năng suất). Những lý luận nêu trên phần nhiều chi phối đến việc xác định vai trò của Nhà nước trong ĐTC, nội dung pháp lý của quan hệ pháp luật giữa Nhà
nước và các chủ thể khác khi tham gia quan hệ pháp luật ĐTC. Bên cạnh đó, dựa vào sự khẳng định mức độ tham gia của Nhà nước vào ĐTC, các phương thức ĐTC
được hình thành và có cơ sở luận rõ ràng, nguồn vốn ĐTC cũng được đảm bảo và có sự minh bạch hố.
Bên cạnh đó, ĐTC xét về bản chất, nguồn vốn chủ yếu từ ngân sách Nhà nước. Theo đó, nghiên cứu hồn thiện pháp luật ĐTC cũng cần xem xét đến lý thuyết về
cân (đối) bằng ngân sách. Lý thuyết về cân đối ngân sách được chia thành các giai
đoạn và thời kỳ với những nội dung khơng giống nhau. Trong đó, theo l thuyết cổ điển về cân bằng ngân sách, nội dung của cân bằng ngân sách rất đơn giản: Mỗi năm số thu phải ngang với số chi. Quan điểm này bao gồm hai nguyên tắc cơ bản sau: Một là, tổng số những khoản chi hông được quá tổng số những khoản thu. Hai là, tổng số những khoản thu của ngân sách không bao giờ được lớn hơn tổng số những khoản chi của ngân sách. Tức là NSNN phải được cân bằng tuyệt đối, bội chi hay bội thu ngân sách đều biểu hiện sự lãng phí về nguồn lực trong nhân dân. Ngồi ra, thuyết này cịn địi hỏi NSNN phải cân bằng cả khi lập dự tốn và trong q trình thực hiện, nếu chỉ cân bằng khi lập dự tốn cịn trong q trình thực hiện lại khơng
cân bằng thì khơng thể coi là cân bằng thực sự. Với các học thuyết hiện đại về cân đối NSNN quan điểm về cân đối NSNN cũng có nhiều thay đổi. Cụ thể: Lý thuyết về ngân sách chu kỳ cho rằng, sự cân bằng NSNN sẽ hơng duy trì được trong khn khổ một năm mà sẽ duy trì trong khn khổ một chu kỳ kinh tế. Nghĩa là, nguyên tắc cân đối giữa thu và chi NSNN v n được tôn trọng nhưng sự cân bằng NSNN phải thực hiện trong một chu kỳ phát triển kinh tế. Hoặc Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt đã chỉ ra, muốn thăng bằng ngân sách trong giai đoạn suy thối thì phải giảm thu hoặc tăng chi, phải sử dụng sự mất cân đối ngân sách, tăng chi tiêu để đưa nền kinh tế thoát khỏi suy thoái... Tuy nhiên, dù là cổ điển hay hiện đại, các học thuyết về cân bằng ngân sách đều hướng đến giải quyết mối quan hệ cân bằng giữa thu và chi NSNN. Nghiên cứu sinh áp dụng nội dung đó để xác định rằng, pháp luật về ĐTC bên cạnh nhằm tối đa hoá hiệu quả ĐTC còn phải đảm bảo hoạt động này giới hạn trong phạm vi nhất định của ngân sách nhà nước; tránh hiện tượng đầu tư tràn lan, lạm quyền, vượt quyền trong quá trình thực hiện pháp luật, tức là khẳng định: tính cơng khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình là một trong các tiêu chí đánh giá tính hồn thiện pháp luật ĐTC. Đồng thời, đây cũng là nguyên tắc được đặt ra khi kiến nghị các giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật ĐTC.
Mặt hác, suy cho đến cùng, ĐTC cũng là một trong những hoạt động đầu tư của nhà nước (tất nhiên, đây là hoạt động đầu tư đặc thù của chủ thể đặc biệt nhất trong xã hội). Vì vậy, nền tảng để nghiên cứu pháp luật ĐTC còn dựa trên cơ sở lý thuyết về
hiệu quả đầu tƣ và các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tƣ. Các tiêu chí đánh giá
hiệu quả ĐTC hiện nay được ghi nhận bao gồm: theo phương pháp hệ số sử dụng vốn; mơ hình hiệu chỉnh sai số và phương pháp hàm sản xuất. Nội dung lý thuyết này, là cơ sở để xây dựng các giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC. Hoàn thiện pháp luật ĐTC rất cần chú trọng xây dựng hệ thống chỉ tiêu định lượng để xác định chính xác hiệu quả hoạt động này và làm căn cứ để xử lý nếu ĐTC hơng đạt hiệu quả.
Ngồi ra, để đạt được mục đích nghiên cứu hồn thiện pháp luật ĐTC, nghiên cứu sinh dựa trên lý thuyết về nhà nƣớc pháp quyền. Trong đó, nhấn mạnh đến pháp chế, cụ thể là các tiêu chí để đánh giá một hệ thống pháp luật hồn thiện, bao gồm tính tồn diện; tính thống nhất, đồng bộ và đảm bảo về ngơn ngữ, kỹ thuật
pháp lý trong q trình xây dựng. Các tiêu chí này sẽ là cơ sở để nghiên cứu sinh đánh giá hoàn thiện của hệ thống pháp luật ĐTC ở Việt Nam.
Đây là những lý thuyết có giá trị thực tiễn và có sức ảnh hưởng lớn tác động trực tiếp vào tư duy lập pháp về ĐTC của các quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng. Dựa trên cơ sở lý thuyết đó, nghiên cứu sinh sẽ giải quyết nội dung của luận án thông qua việc giải quyết các câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu phù hợp.
1.3.2 Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
Thứ nhất, ở góc độ lý luận, nghiên cứu sinh đặt ra câu hỏi nghiên cứu trong
phạm vi đề tài, những vấn đề lý luận nào là cơ sở hoàn thiện pháp luật ĐTC? Với câu hỏi nghiên cứu này, nghiên cứu sinh giả thuyết nghiên cứu rằng: Hồn thiện pháp luật nói chung và hồn thiện pháp luật ĐTC nói riêng đầu tiên phải xuất phát từ nền tảng là các cơ sở lý luận. Tức là, dựa trên cơ sở những vấn đề lý luận nào để hồn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam. Đó có thể xuất phát từ khái niệm ĐTC (phải thể hiện rõ đặc thù của ĐTC so với các hình thức đầu tư khác hoặc vai trò của ĐTC đối với sự phát triển kinh tế - xã hội quốc gia), xuất phát từ khung lý thuyết về nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC, cũng có thể dựa trên tính khách quan, tiêu chí, điều kiện, u cầu hồn thiện pháp luật ĐTC...
Thứ hai, ở góc độ thực tiễn, câu hỏi nghiên cứu tác giả đặt ra là, thực trạng
pháp luật ĐTC ở Việt Nam như thế nào? Nghiên cứu sinh đưa ra giả thuyết nghiên
cứu rằng: Từ sự phức tạp và phong phú của cơ sở lý luận đã xác định, giả thiết thực tiễn pháp luật ĐTC ở Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu, ưu điểm nhưng cũng tồn tại nhiều hó hăn, vướng mắc cần tiếp tục hồn thiện cả ở góc độ quy định pháp luật cũng như thực trạng triển khai thực hiện.
Thứ ba, từ những phân tích, đánh giá về cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn pháp
luật ĐTC, nghiên cứu sinh đặt ra câu hỏi nghiên cứu, có những định hướng và giải
ph p nào để hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam? Nghiên cứu sinh giả thuyết
rằng, hiện nay, pháp luật về ĐTC và thực tiễn thực hiện pháp luật về ĐTC v n còn nhiều bất cập chưa được giải quyết hoặc chưa có định hướng giải quyết đúng đắn. Điều này đã gây ảnh hưởng rất lớn đến những quyền và lợi ích hợp pháp của các
chủ thể trong quá trình thực hiện ĐTC, gián tiếp gây ảnh hưởng đến phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và làm giảm uy tín của Việt Nam trên trường quốc tế nên cần những giải pháp cụ thể nhưng phải mang tính đồng bộ và có tính khả thi cao để nhanh chóng đưa pháp luật ĐTC vào thực hiện tốt trong thực tiễn.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Qua việc thu thập tài liệu, phân tích và đánh giá tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài “Hồn thiện pháp luật đầu tư cơng ở Việt Nam”, nghiên cứu sinh nhận thấy:
1. Các cơng trình nghiên cứu về ĐTC rất đa dạng và phong phú ở góc độ kinh tế. Tuy nhiên, ở góc độ luật học, cịn thiếu vắng các cơng trình nghiên cứu tồn diện về hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam, đặc biệt là những cơng trình luận giải về quy định ĐTC tại Luật ĐTC 2019.
2. Tác giả kế thừa có chọn lọc một số nội dung của các cơng trình nghiên cứu có liên quan về một số vấn đề như: hái niệm ĐTC, vai trị của ĐTC, một vài tiêu chí đánh giá hồn thiện của pháp luật; thực tiễn thực hiện hoạt động ĐTC các nhận xét, đánh giá về quy định pháp luật ĐTC cũng như một số kinh nghiệm quốc tế, kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC cụ thể.
3. Bên cạnh đó, tác giả tiếp tục nghiên cứu, làm sáng tỏ, làm sâu sắc thêm một số vấn đề thuộc phạm vi luận án như: xác định nội hàm khái niệm ĐTC, các nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC, các yếu tố đánh giá hoàn thiện pháp luật ĐTC, bài học cho Việt Nam từ kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật ĐTC của một số quốc gia; thực tiễn quy định pháp luật ĐTC, thực thực hiện quy định pháp luật ĐTC và các định hướng, giải pháp khả thi hoàn thiện pháp luật ĐTC.
4. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu luận án được hình thành trên nền tảng các lý thuyết
nghiên cứu về điển hình về kinh tế học cơng cộng và tài chính cơng (như: l thuyết về mối quan hệ của ĐTC đối với sự tăng trường kinh tế và phúc lợi xã hội; lý thuyết về cân (đối) bằng ngân sách; lý thuyết về hiệu quả đầu tư và các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư) và lý thuyết về nhà nước pháp quyền. Dựa trên cơ sở lý thuyết đó, nghiên cứu sinh giải quyết nội dung của luận án thông qua việc giải quyết các câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu phù hợp.
Chƣơng 2
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐẦU TƢ CÔNG 2.1 Khái niệm, nguyên tắc đầu tƣ công
2.1.1 Khái niệm đầu tư công
ĐTC hiện nay v n là khái niệm đang được tranh luận bởi các nhà nghiên cứu trong nước và trên thế giới. Cách nhìn nhận hác nhau đó sẽ d n tới việc xác định nội hàm đối tượng ĐTC, thực hiện, đánh giá và quản l hoạt động ĐTC hông
thống nhất, ảnh hưởng tới huy động nguồn vốn cho ĐTC và hiệu quả của hoạt động ĐTC. Chẳng hạn, cơng trình nghiên cứu về ĐTC có thể bị sai lệch nếu quan niệm đầu tư cơng hiểu sai bản chất, hông bao quát hoặc mở rộng quá xa khái niệm ĐTC. Đặc biệt, trong vấn đề hoàn thiện pháp luật ĐTC, việc ghi nhận khái niệm ĐTC là mấu chốt căn bản, là nền tảng lý luận vô cùng cần thiết. Trên cơ sở làm rõ khái niệm ĐTC, chúng ta có thể xác định các nội dung điều chỉnh cơ bản của pháp luật ĐTC, phân tích các quy định đó, đối chiếu quy định pháp luật ĐTC trên thực tiễn để
tìm ra ưu điểm cũng như hạn chế, từ đó iến nghị giải pháp hồn thiện luật. Do đó, cần thống nhất hái niệm ĐTC làm cơ sở cho việc nghiên cứu về đầu tư công và quản l hoạt động đầu tư công hiệu quả.
Một số tài liệu nước ngoài cho rằng ĐTC là đầu tư của nhà nước, của chính phủ và đồng nhất hái niệm ĐTC với hái niệm đầu tư của chính phủ, của Nhà nước. Theo Cambridge dictionary, ĐTC là số tiền mà chính phủ chi cho các dịch vụ cơng cộng, chẳng hạn như giáo dục và y tế” 85 . Theo Simon Lee, ĐTC là đầu tư của nhà nước vào các tài sản cụ thể được thực hiện bởi chính phủ, trung ương hoặc địa phương hoặc các ngành cơng nghiệp hoặc tập đồn thuộc sở hữu công. ĐTC đã phát sinh trong lịch sử từ nhu cầu cung cấp một số hàng hóa, cơ sở hạ tầng hoặc dịch vụ được coi là vì lợi ích quốc gia quan trọng” 83 . ĐTC có xu hướng tăng là ết quả của cơng nghiệp hóa và nhu cầu tương ứng đối với cơ sở hạ tầng mới để thúc đẩy sự phát triển của cộng đồng đô thị. Vào đầu thế ỷ 21, việc tư nhân hóa các ngành cơng nghiệp nhà nước đã d n đến sự tăng trưởng của chi tiêu cơng cho hàng hóa và
dịch vụ được cung cấp bởi các hu vực tư nhân và hu vực phi lợi nhuận, chủ yếu thơng qua sự phát triển của hình thức đối tác công tư. Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản – JICA (2018) định nghĩa ĐTC là chi tiêu của chính phủ cho cơ sở hạ tầng cơng cộng. Cơ sở hạ tầng gồm hai loại: (i) cơ sở hạ tầng inh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng, nước và nước thải, điện, hí đốt và viễn thông; và (ii) cơ sở hạ tầng xã hội như trường học và bệnh viện. Cả cơ sở hạ tầng inh tế và xã hội đều trở thành tài sản vật chất cơng cộng hi chúng được hồn thành” 78 . OECD (2016) cũng hẳng định ĐTC thường được định nghĩa là chi tiêu công làm tăng thêm vào vốn vật chất công. Vốn vật chất này bao gồm các tài sản cố định như nhà ở, các tịa
nhà và cơng trình hác (đường, sân bay, cầu, đập, cấu trúc viễn thơng, tiện ích, tịa nhà văn phịng chính phủ, trường học, bệnh viện, nhà tù...), thiết bị vận chuyển, máy móc, tài sản canh tác, và tài sản cố định vơ hình như tài sản trí tuệ. ĐTC dành tỷ