Ngày 11/7/1994, Kiểm toán nhà nước Việt Nam được thành lập theo Nghị định số 70/CP của Chính phủ. Với quyết định số 61/TTg của Thủ tướng Chính phủ, ngày 24/01/1995, và Nghị định số 93/2003/NĐ-CP của Chính phủ, tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam được kiện toàn và hoàn thiện.
Trong hơn mười năm qua, Kiểm toán nhà nước đã chủ động vươn lên và khẳng định sự cần thiết hình thành và phát triển Kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; đáp ứng yêu cầu không thể thiếu được của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thông qua hoạt động thực tiễn, Kiểm toán nhà nước đã xứng đáng là công cụ bảo vệ sự minh bạch của nền tài chính quốc gia, góp phần quan trọng vào quá trình quản lý, điều hành và sử dụng Ngân sách Nhà nước; đặc biệt là vai trò phòng ngừa và răn đe những biểu hiện tiêu cực, tham nhũng trong đời sống kinh tế - xã hội.
2.2.3.2. Kiểm toán nhà nước Việt Nam khi Luật Kiểm toán Nhà nước có hiệu lực.
● Sự cần thiết chuyển Kiểm toán nhà nước sang thuộc Quốc hội.
Điều 84, Hiến pháp năm 1992 nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nêu rõ: “Quốc hội là cơ quan quyết định những chính sách cơ bản của quốc gia trong đó có quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước và phân bổ Ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán Ngân sách Nhà nước”. Chức năng và nhiệm vụ của Quốc hội trong lĩnh vực Ngân sách Nhà nước đã được quy định rõ ràng và chi tiết trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân sách Nhà nước.
Tuy nhiên, từ nhiều năm nay, các cơ quan của Quốc hội vẫn còn thiếu một lượng thông tin cần thiết từ cơ quan Kiểm toán nhà nước, một cơ quan có nghiệp vụ chuyên môn, có khả năng phân tích, đánh giá việc quản lý và sử dụng Ngân sách Nhà nước nói riêng và nguồn tài sản công nói chung, để có thể đưa ra những quyết định về Ngân sách Nhà nước. Do thiếu mối liên hệ chặt chẽ với Kiểm toán Nhà nước nên các Uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội thực hiện quyền hạn trong lĩnh vực tài chính, Ngân sách Nhà nước từ trước tới nay chỉ mang tính hình thức. Thực tế hoạt động của Quốc hội trong thời gian qua, số
đại biểu Quốc hội có chuyên môn trong lĩnh vực tài chính là rất ít, đa số các đại biểu Quốc hội đều không có khả năng, hoặc không có điều kiện, thời gian để phân tích, đánh giá các tài liệu về tài chính và Ngân sách Nhà nước một cách toàn diện và đầy đủ.
Xét về địa vị pháp lý, KTNN cần được xác định trong hiến pháp trong Luật phù hợp với chức năng, vị trí của KTNN trong quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Hoạt động phải dựa trên cơ sở nguyên tắc chỉ tuân thủ pháp luật, chuẩn mực, được đảm bảo trung thực, khách quan trong đánh giá và đưa ra ý kiến, không bị chi phối can thiệp hoặc cản trở từ bên ngoài. Và hơn nữa để đảm bảo sự độc lập khách quan trong thực thi nhiệm vụ thì lẽ tất nhiên người được giao nhiệm vụ kiểm toán không có mối liên hệ, có lợi ích kinh tế trực tiếp hoặc gián tiếp đến cá nhân, đơn vị được kiểm toán. Do đó việc KTNN trực thuộc Chính phủ là không phù hợp với tính độc lập và khách quan của KTNN. Theo kinh nghiệm nhiều nước có hoạt động kiểm toán hàng chục năm thậm chí cả trăm năm thì Quốc hội bầu ( hoặc bổ nhiệm), miễn nhiệm Tổng kiểm toán trưởng, kiểm toán trưởng có quyền bất khả xâm phạm trong một số trường hợp và có quyền tham dự trình bày ý kiến độc lập tại kỳ họp quốc hội, hội đồng nhân dân…
Vì những lý do như trên, việc tổ chức cơ quan Kiểm toán nhà nước làm nhiệm vụ chuyên môn giúp Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban khác của Quốc hội trong việc thẩm tra, quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước và phê chuẩn tổng quyết toán Ngân sách Nhà nước là hết sức cần thiết. Việc chuyển cơ quan Kiểm toán nhà nước sang thuộc Quốc hội là phù hợp với yêu cầu thực tế. KTNN sẽ có địa vị pháp lý xứng đáng với chức năng mang tính chất của Kiểm toán.
Ngày 14/6/2005, tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước. Điều 13, Địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước, tại luật này quy định: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân thủ pháp luật”.
● Mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội.
Theo Nghị quyết số 916/2005/NQ-UBTVQH, ngày 15/9/2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, quy định về cơ cấu tổ chức của Kiểm toán nhà nước, mô hình Kiểm toán nhà nước Việt Nam có thể được thể hiện qua sơ đồ sau:
Sơ đồ 2.2.Mô hình tổ chức Kiểm toán nhà nước Việt Nam trực thuộc Quốc hội
Error: Reference source not found
Theo Nghị quyết trên, Kiểm toán nhà nước gồm 21 vụ và các đơn vị tương đương cấp vụ, trong đó có 6 đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 7 Kiểm toán nhà nước chuyên ngành, 5 Kiểm toán nhà nước khu vực và 3 đơn vị sự nghiệp. Chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các đơn vị do Tổng kiểm toán Nhà nước quy định cụ thể.
Việc chuyển cơ quan Kiểm toán nhà nước từ trực thuộc Chính phủ (cơ quan hành pháp, trực tiếp điều hành việc thu - chi Ngân sách, quản lý và sử dụng nguồn tài sản công) sang thuộc Quốc hội (cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước) đã đảm bảo tính độc lập tương đối của Kiểm toán nhà nước trong việc thực hiện chức năng là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất. Đồng thời, được tổ chức là một cơ quan thuộc Quốc hội, những thông tin qua kiểm toán mà Kiểm toán nhà nước cung cấp sẽ giúp Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban khác có liên quan nắm bắt chính xác và kịp thời hơn tình hình quản lý và sử dụng Ngân sách, từ đó đề ra được những quyết định, những chính sách đúng đắn trong công việc thẩm tra, quyết định dự toán Ngân sách và phê chuẩn tổng quyết toán Ngân sách Nhà nước.
● So sánh mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc Chính phủ và mô hình Kiểm toán nhà nước trực thuộc Quốc hội.
- Địa vị pháp lý.
Ngay từ khi mới thành lập KTNN Việt Nam đã xây dựng theo mô hình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp(Chính phủ) đã đảm bảo cho việc điều hành nhanh nhạy quá trình thực hiện ngân sách và các hoạt động khác. Với địa
vị pháp lý là một cơ quan thuộc Chính phủ, giúp Chính phủ kiểm tra xác nhận tính đúng đắn hợp pháp của các tài liệu và số liệu kế toán của cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do NSNN cấp. Tổng KTNN chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ về toàn bộ công tác của KTNN. Với chức năng, nhiệm vụ của KTNN thì mô hình này không hoàn thiện được địa vị pháp lý của một cơ quan KTNN.
Luật KTNN được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 14/6/2005 tại kỳ họp thứ 7 và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2006 khẳng định: KTNN là cơ quan chyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Đây là mô hình KTNN trực thuộc Quốc hội là công cụ giúp Quốc hội có thêm căn cứ đánh giá thông tin, có thông tin tin cậy cho thảo luận, quyết định. Trong mô hình này địa vị pháp lý của KTNN xứng đáng với chức năng mang tính bản chất của kiểm toán. KTNN trợ giúp đắc lực cho nhà nước không chỉ ở kiểm tra thực hiện pháp luật mà còn cả trong việc soạn thảo và xây dựng các sắc luật liên quan đến ngân sách, tài chính kế toán…
-Tính độc lập của kiểm toán nhà nước.
Việc tổ chức cơ quan KTNN trực thuộc chính phủ nó đã hạn chế phần nào tính độc lập của KTNN khi thực hiện các chức năng kiểm toán, xây dựng cơ cấu tổ chức, việc soạn thảo và xây dựng sắc luật, thực hiện chức năng phản biện của Chính phủ… Hoạt động kiểm toán dưới sự quản lý của Chính phủ không đảm bảo được tính trung thực, độc lập và khách quan trong đánh giá đưa ra ý kiến, nó đã bị chi phối can thiệp từ bên ngoài. Lẽ tất nhiên, người được giao nhiệm vụ kiểm toán không được có mối liên hệ đến cá nhân, đơn vị được kiểm toán,nên việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN và có thể các thành viên trong ban lãnh đạo KTNN do Thủ tướng chính phủ quyết … là không đảm bảo được tính độc lập kểm toán.
Khi KTNN Việt Nam trực thuộc Quốc hội hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật đã đảm bảo được tiếng nói của KTNN rõ ràng, đầy đủ, trung thực và khách quan. Trong mô hình này Quốc hội bầu, miễn nhiệm Tổng KTNN, quy
định mức lương cho Tổng KTNN… từ đó KTNN có quyền tham dự, trình bày ý kiến độc lập tại kỳ họp quốc hội. Như vậy, mặc dù KTNN không có chức năng lập pháp hành pháp, nhưng thông qua các kiến nghị của mình với các cơ quan này, KTNN góp phầp hoàn thiện pháp luật và chấp hành pháp luật, đảm bảo thực hiện đồng bộ các giải pháp trong phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng lãng phí.
Trong trường hợp, KTNN Việt Nam được tổ chức độc lập với cả cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp, tuy nhiên vẫn làm nhiệm vụ hỗ trợ Quốc hội trong việc tăng cường năng lực giám sát tài chính- ngân sách Nhà nước. Mô hình này sẽ phù hợp hơn với một KTNN có một cơ cấu tổ chức hoạt động lâu dài và thật sự vững mạnh. Trong điều kiện nước ta hiện nay thì cơ quan KTNN mới hình thành được gần mười hai năm đang được ngày càng quan tâm và phát triển nên cũng chưa thật sự đủ tiềm và lực để có thể đi lên ngay theo mô hình này. Không trực thuộc Quốc hội thì KTNN sẽ khó khăn hơn trong việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình tuy nhiên tính khách quan và độc lập của KTNN được đảm bảo xứng đáng hơn với bản chất của kiểm toán.
Phần 3.