CHƢƠNG 2 : KHÁI QUÁT HOẠT ĐỘNG THANHTRA GIÁM SÁT NGÂN HÀNG
3.2. Tình huống cho vay Vinashin sự kém hiệu quả của hoạt động thanhtra tại chỗ:
3.2.2.2. Nguyên nhân làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanhtra tại chỗ
Mơ hình tổ chức hoạt động cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng
Hiện tại, mơ hình hoạt động thanh tra, giám sát được tổ chức một cách phân tán, chia cắt theo hình thức hai cấp, bao gồm TTGSNH thuộc NHNN Việt Nam (TTGSNH trung ương) và các TTGSNH chi nhánh tỉnh, thành phố (TTGSNH chi nhánh) là đơn vị trực thuộc các chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. TTGSNH chi nhánh chịu sự chỉ đạo về mặt nghiệp vụ của TTGSNH, đồng thời được đặt dưới sự quản lý trực tiếp về nhân sự, hoạt động của giám đốc chi nhánh NHNN trong phạm vi quyền hạn, trách nhiệm được phân cấp, phân quyền quản lý, giám sát của chi nhánh NHNN. Theo đó, TTGSNH trung ương thực hiện thanh tra, giám sát các NHTM nhà nước, ngân hàng nước ngồi, Quỹ tín dụng nhân dân trung ương, cơng ty tài chính và cho th tài chính, các loại hình TCTD cịn lại do TTGSNH chi nhánh đảm trách, bao gồm các ngân hàng cổ phần, Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở, các chi nhánh của các TCTD đặt trụ sở trên địa bàn. Vì TTGSNH ở chi nhánh tỉnh nằm trong bộ máy chi nhánh NHNN tỉnh nên được phân bố như nhau theo địa giới hành chính bất kể số lượng các TCTD và yêu cầu về thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng trên địa bàn. Tại thời điểm tháng 5 năm 2006, tổng số cán bộ, công chức làm việc trong lĩnh vực TTGSNH khoảng 700 người, trong đó 100 người làm việc tại TTGSNH trung ương, còn lại được phân bổ cho 64 chi nhánh tỉnh, thành phố (Nguyễn Đại Lai, 2006). Với cách tổ chức như vậy, bộ máy hoạt động thanh tra, giám sát trở nên cồng kềnh, chức năng chồng chéo, lại bị chia cắt trong điều hành làm hạn chế hiệu quả hoạt động. Bộ máy tổ chức, phân cấp, ủy quyền giám sát phân tán trong khi chưa xây dựng cơ chế phối hợp, trao đổi, chia sẽ thông tin giữa các đơn vị dẫn đến những khó khăn, bất cập trong việc thanh tra, giám sát toàn diện, thống nhất hoạt động (giám sát toàn bộ) của các TCTD và cả hệ thống, cũng như trong việc triển khai thanh tra, giám sát trên cơ sở rủi ro. Đặc biệt, ngày càng có nhiều NHTM với mạng lưới chi nhánh rộng khắp cả nước, tập trung điều hành kinh doanh và quản trị rủi ro tập trung tại hội sở chính.
Trong tình huống cho vay Vinashin, có khoảng mười NHTM trong nước đã cho vay các công ty thành viên của Vinashin, trong đó có bốn NHTM nhà nước. Do đó, việc thanh tra, giám sát
và TTGSNH ở các chi nhánh nơi NHTM đặt trụ sở thực hiện, tập trung hầu hết tại thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội. Với cách thức tổ hoạt động thanh tra, giám sát như vậy, rất khó có thể có được bức tranh tồn diện về hoạt động cho vay đối với tập đồn này. Vì có q nhiều thành viên, và có quan hệ tín dụng với nhiều ngân hàng trong khi hoạt động thanh tra, giám sát phân tán nên việc Vinashin đã dùng những khoản vay mới để trả nợ cũ, trong đó sử dụng một ngàn tỷ đồng từ 750 triệu USD trái phiếu chính phủ để mua lại khoản nợ gồm khoản nợ xấu tại Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (Thúy Nhài, 2011) để che dấu đi tình trạng kém thanh khoản, khó khăn về tài chính, phản ánh khơng đúng thực chất khoản nợ nhưng không được TTGSNH phát hiện, cảnh báo kịp thời.
Hạ tầng thanh tra, giám sát - Khung pháp lý
Thứ nhất, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng hiện đang chịu sự điều chỉnh bởi Luật
NHNN, Luật các TCTD và Luật thanh tra, chưa có luật riêng cho hoạt giám sát ngân hàng, hoạt động mang nhiều đặc điểm riêng biệt. Theo đó, cơ quan TTGSNH tương đưong với cơ quan thanh tra hành chính chuyên ngành của một bộ về địa vị pháp lý. Do đó, cơ quan TTGSNH phải đảm nhận cả chức năng của hoạt động thanh tra hành chính nhà nước, cụ thể thực hiện chức năng thanh tra hành chính, giải quyết xét khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực ngân hàng. Hoạt động này làm tiêu tốn nguồn lực không nhỏ, gây ra những khó khăn về độ tập trung, chi phối hoạt động giám sát hệ thống ngân hàng. Một bộ phận các thanh tra viên phải dành nhiều thời gian cho việc giải quyết các đơn thư khiếu nại hơn là thanh tra các vấn đề của hệ thống ngân hàng (Jens Kovsted và đ.t.g, 2004). Cơ quan TTGSNH đã thành lập một vụ (Vụ thanh tra hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phịng chống tham nhũng) gồm có 27 người (số lượng đến tháng 5/2010) để chuyên giải quyết các vấn đề về nhiệm vụ thanh tra hành chính nhà nước (Dương Đình Thuần, 2010, tr. 36). Hơn nữa, do thuộc sự điều chỉnh của Luật thanh tra nên hoạt động thanh tra, giám ngân hàng phải tuân theo trình tự, thủ tục như các cuộc thanh tra hành chính khác, do đó gây trở ngại, hạn chế tính độc lập, sự linh hoạt mang tính đặc thù trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng.
Thứ hai, khn khổ pháp lý hiện tại chưa có quy định về việc bảo vệ đối với đội ngũ thanh tra,
pháp luật chưa có các quy định đảm bảo quyền lợi vật chất, tinh thần cho đội ngũ thanh tra, giám sát ngân hàng để họ có thể lơi cuốn những người có năng lực, tạo sự an tâm làm việc, gắn bó lâu dài. Hơn nữa, các chế tài về xử phạt, quy trách nhiệm chưa cụ thể, chưa đủ răn đe, ngăn ngừa động cơ bao che, xuê xoa, ngại va chạm, xử lý không triệt để của các thanh tra, giám sát viên trong quá trình tác nghiệp. Qua hai tình huống trên cho thấy, độ trách nhiệm qua thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng của TTGSNH chưa được xác định rõ ràng. Khi những rủi ro, tổn thất lớn trong quá trình đầu tư, cấp tín dụng hay các dịch vụ tài chính của các ngân hàng đã được thanh tra, giám sát vẫn xảy ra nhưng vẫn không thấy ai trong cơ quan TTGSNH chịu một hình thức trừng phạt nào. Bên cạnh đó, những quy định hiện hành về hoạt động thanh tra, giám sát khơng có chế độ phụ cấp trách nhiệm cho những trưởng đoàn thanh tra trong các cuộc thanh tra tại chỗ trong khi trách nhiệm pháp lý, chuyên môn được đặt nặng lên vị trí trưởng đồn thanh tra. Điều này khơng khuyến khích các động cơ làm việc tích cực, làm hết trách nhiệm hay tác dụng ngăn ngừa tham nhũng trong quá trình tác nghiệp của các thanh tra, giám sát viên.
Thứ ba, sự thiếu vắng, chưa rõ ràng, thiếu đồng bộ các quy định mang tính pháp quy đối với
một số hoạt động của các TCTD gây nên sự lúng túng, không thống nhất, khơng chặt chẽ, mang tính tùy định trong việc kết luận thanh tra, xử lý vi phạm làm giảm đi tính hiệu lực của hoạt động thanh tra, giám sát. Điển hình như chưa có quy định về cho vay đảo nợ, các thông tư, quyết định về hoạt động kinh doanh ngoại tệ, đăng ký vay trả nợ nước ngoài đã hết hiệu lực nhưng đến nay vẫn chưa ban hành văn bản thay thế.
Thứ tư, hạ tầng thơng tin, kế tốn thống kê cịn nhiều bất cập, chưa phù hợp với chuẩn mực và
thông lệ quốc tế (Lê Ngọc Lân và đ.t.g, 2010). Điều này làm giảm tính hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra, giám sát cũng như dẫn đến sự khác biệt, khó khăn trong đánh giá của các thanh tra, giám sát viên về vốn, dự phịng, tỷ lệ an tồn,… được dựa trên chuẩn mực, thông lệ quốc tế về giám sát ngân hàng hiệu quả.
Chất lượng đội ngũ thanh tra, giám sát
chuyên gia về lĩnh vực ngân hàng, những người có kinh nghiệm thực tiễn ngân hàng lâu năm (Lê Ngọc Lân và đ.t.g, 2010). Nhân sự của cơ quan TTGSNH hiện nay nhìn chung cịn trẻ, ít kinh nghiệm về hoạt động ngân hàng. Hầu hết được tuyển dụng từ các sinh viên tốt nghiệp đại học các chuyên ngành thuộc lĩnh vực kinh tế, không nhất thiết là chuyên ngành về ngân hàng. Các công chức NHNN đáp ứng đủ điều kiện về thời gian công tác 2 năm trong lĩnh vực thanh tra ngân hàng, đã qua đào tạo nghiệp vụ thanh tra cơ bản và quản lý nhà nước ngạch chuyên viên đều được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra viên. Trong khi đó, việc đào tạo đội ngũ này chưa được thường xuyên và bài bản. Các thanh tra viên hầu như chỉ được đào tạo về kiến thức pháp luật, nghiệp vụ thanh tra hành chính do Trường cán bộ thanh tra thuộc Thanh tra Chính phủ đảm nhận và kiến thức quản lý nhà nước ở các trung tâm đào tạo về hành chính địa phương4. Có rất ít các khóa đào tạo về nghiệp vụ, phương pháp, chuẩn mực quốc tế về hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng, về hoạt động ngân hàng thương mại. Các khóa học bồi dưỡng nghiệp vụ chủ yếu do Trường bồi dưỡng cán bộ ngân hàng tổ chức với thời lượng rất ngắn (trung bình từ 3 đến 5 ngày), chất lượng chưa cao, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn hoạt động thanh tra, giám sát và số lượng tham dự các khóa này cũng chỉ hạn hữu. Hơn nữa, chất lượng nhân sự của cơ quan TTGSNH ở trung ương hay các chi nhánh tỉnh, thành phố lại chịu tác động mạnh mẽ bởi sự cạnh tranh, thu hút nhân sự có kỹ năng, năng lực giỏi bởi hệ thống ngân hàng thương mại ngày càng mở rộng về số lượng, quy mô, và địa bàn hoạt động. Thực tế cho thấy, có nhiều thanh tra viên ngân hàng đã chuyển sang làm việc các NHTM sau nhiều năm công tác tại cơ quan TTGSNH5. Thực trạng này là do cơ chế khuyến khích chưa phù hợp, chế độ đãi ngộ cho đội ngũ thanh tra, giám sát và môi trường làm việc còn bất cập, chưa thu hút, khuyến khích những người có năng lực, kinh nghiệm trong lĩnh vực thanh tra, giám sát ngân hàng cũng như hoạt động ngân hàng. Mức thu nhập bình quân của một thanh tra viên ngân hàng thường thấp hơn đáng kể so với các nhân viên làm việc ở các NHTM. Hơn nữa, TTGSNH chi nhánh thuộc chi nhánh NHNN, do giám đốc chi nhánh NHNN quản lý, điều hành trực tiếp nên nhiều thanh tra viên có kinh nghiệm, năng lực giỏi được bổ nhiệm điều
4 Đây là quy định bắt buộc khi bổ nhiệm cơng chức làm cơng tác thanh tra nói chung vào ngạch thanh tra viên
chức vụ quản lý các phòng ban chuyên mơn khác hay lãnh đạo chi nhánh NHNN. Ngồi ra, điều kiện làm việc, cách thức đánh giá thanh tra viên trong cơ quan TTGSNH chịu sự điều chỉnh giống như các công chức khác trong NHNN, mang tính hành chính, bình qn, chưa khuyến khích động cơ làm việc năng nỗ. Với cách thức trả lương hiện nay, một thanh tra viên cho dù làm việc năng nỗ, hiệu quả đến đâu chăng nữa cũng được trả lương như các đồng nghiệp khác có cùng số năm làm việc. Điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng đội ngũ thanh tra, giám sát viên.
Đây là vấn đề (cơ chế) động cơ khuyến khích mà các thanh tra viên gặp phải. Garard Caprio, Patrick Honohan (2001) cho rằng, ở các nước đang phát triển, các thanh tra viên thường được trả lương thấp hơn so với mức lương trong các ngân hàng thương mại. Thu nhập trả sau, thực chất là khoản tiền thưởng tiềm năng có thể là kết quả giám sát lơi lỏng, do có ít quốc gia ban hành quy định cấm các thanh tra viên chuyển sang làm việc cho các ngân hàng thương mại, cho dù có mức thu nhập cao hay thấp. Ngồi ra, ở các nước này khơng có sự trừng phạt sau đó, chẳng hạn như hình thức cắt giảm tiền thưởng hoặc truất quyền được hưởng lương hưu. Hầu hết các nước thu nhập trung bình, chẳng hạn như Áchentina và Philippin, thanh tra viên có thể bị kiện vì hành động của họ và họ phải chịu trách nhiệm cá nhân, cho nên họ phải gánh chịu thực sự đối với hành động thiếu trách nhiệm. Điều này hoàn toàn trái ngược với cơ cấu đền bù tối ưu cho những người có nhiệm vụ thi hành pháp luật, một cơ cấu đã được đề xuất từ lâu để loại bớt hành vi thiếu trung thực, ngay cả khi rất khó điều tra hành động sai (Garard Caprio và đ.t.g, 2001). Vì vậy, việc ưu tiên đảm bảo có được sự giám sát tốt hơn, là phải trả lương cao cho giám sát viên ngân hàng, thậm chí cao hơn so với các cơng chức khác. Vì mất nhiều thời gian mới biết được giám sát viên có dễ dãi q hay khơng, cho nên sử dụng khoản đền bù trả sau để khích lệ các giám sát viên làm việc tốt hơn.
Như vậy, qua hai tình huống và phân tích ở trên cho thấy, sự kém hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng ở cả hai hoạt động giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ. Có nhiều nguyên nhân làm cho hoạt động TTGSNH trở nên kém hiệu lực, hiệu quả. Sự bất cập của mơ hình tổ chức hoạt động phân tán, chia cắt, tính độc lập chưa cao làm phân tán
toàn, hạn chế rủi ro cho hệ thống ngân hàng. Hạ tầng thanh tra, giám sát chưa được hoàn thiện bởi khn khổ pháp lý cịn bất cập, hệ thống công nghệ thông tin, cơ sở dữ liệu lạc hậu. Chất lượng của đội ngũ làm công tác thanh tra, giám chưa đáp ứng yêu cầu hoạt động giám sát hiệu quả bởi cơ chế khuyến khích chưa thỏa đáng, xây dựng và phát triển nguồn nhân lực chưa phù hợp với đặc thù hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng.