Chương 4 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
4.2. THỰC TRẠNG TỰ CÂNĐỐI NGÂN SÁCH CẤP XÃ Ở HUYỆN NĂM
4.2.3. Khả năng tự cânđối ngân sách cấp xã huyện Năm Căn 2010 2014
Nếu loại trừ khoản thu bổ sung, với tỷ lệ phân chia cho ngân sách xã như hiện tại thì 8/8 xã đều khơng đạt tự cân đối do tổng thu – tổng chi < 0 (bảng 4.6).
Bảng 4.6: Tự cân đối ngân sách xã huyện Năm Căn 2010 - 2014
Stt Tên xã 2010 2011 2012 2013 2014 Cộng 2010 - 2014 1 Thị trấn Năm Căn -1,8 -2,3 -5,7 -6,4 -7,4 -23,6 2 Xã Hàng Vịnh -1,5 -2,3 -4,8 -4,6 -3,7 -16,8 3 Xã Hiệp Tùng -1,3 -2,4 -3,6 -4,8 -3,7 -15,8 4 Xã Tam Giang -1,1 -2,8 -4,6 -5,8 -5,1 -19,4
5 Xã Tam Giang Đông -1,3 -2,5 -4,5 -5,7 -5,3 -19,3
6 Xã Hàm Rồng -1,6 -2,6 -3,5 -5,1 -3,6 -16,4
7 Xã Đất Mới -1,2 -3,2 -4,6 -5,1 -4,8 -18,9
8 Xã Lâm Hải -1,5 -2,9 -4,0 -4,9 -5,5 -18,8
Cộng -11,2 -21,2 -35,3 -42,3 -39,1 -149,1
Nguồn: Phịng Tài chính Kế hoạch huyện Năm Căn, năm 2015
Số thu ngân sách xã tại huyện Năm Căn hiện tại chỉ đáp ứng được 26,3% tổng chi hay 33,2% nhu cầu chi thường xuyên trong cả giai đoạn 2010 - 2014 (bảng 4.7). Thực trạng trên là do tỷ lệ phân chia giữa ngân sách cấp xã và ngân sách cấp trên quá thấp, chỉ ở mức 25,1% (xem thêm bảng 4.2).
Bảng 4.7: Khả năng đáp ứng nhu cầu chi ngân sách xã huyện Năm Căn 2010 - 2014
Khoản mục Đvt 2010 2011 2012 2013 2014 Cộng
2010 - 2014
Số thu xã được hưởng Tỷ đồng 11,2 12,5 10,2 9,5 9,9 53,2
Tổng chi ngân sách Tỷ đồng 22,4 33,7 45,4 51,8 48,9 202,3
Chi thường xuyên Tỷ đồng 17,1 25,1 32,7 40,2 45,4 160,5
Số thu được hưởng/Tổng chi % 49,9 37,2 22,4 18,3 20,1 26,3
Số thu/chi thường xuyên % 65,2 49,9 31,1 23,6 21,7 33,2
Nguồn: Phịng Tài chính Kế hoạch huyện Năm Căn, năm 2015
Để đánh giá khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã ở huyện Năm Căn giai đoạn 2010 - 2014, các khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên sẽ được loại trừ đi khi tính tốn. Do tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã theo quy định của Bộ Tài
chính đã ấn định nên đề tài tiến hành xem xét khả năng cân đối của ngân sách xã khi điều chỉnh tỷ lệ phân chia do HĐND tỉnh quy định như sau:
Trường hợp 1: Điều chỉnh tỷ lệ (%) phân chia do HĐND tỉnh quy định cho ngân sách cấp xã lên 70%, áp dụng cho tất cả các xã.
Trường hợp 2: Điều chỉnh tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã lên 100%, áp dụng cho tất cả các xã.
Bảng 4.8: Danh sách xã đạt tự cân đối tương ứng với các tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã 70% 100% 70% 100% 1 Thị trấn Năm Căn 29,3 40,4 37,5 -8,2 2,9 92,0 2 Xã Hàng Vịnh 15,3 22,2 22,1 -6,8 0,1 102,3 3 Xã Hiệp Tùng 13,7 20,3 21,6 -7,9 -1,3 110,4 4 Xã Tam Giang 25,2 34,7 26,6 -1,4 8,1 72,5
5 Xã Tam Giang Đông 19,1 27,0 21,1 -2,0 6,0 76,5
6 Xã Hàm Rồng 17,4 24,8 22,6 -5,2 2,2 92,0 7 Xã Đất Mới 17,0 25,0 25,3 -8,4 -0,3 103,6 8 Xã Lâm Hải 18,0 26,0 25,5 -7,4 0,6 99,3 Cộng 154,9 220,4 202,3 -47,3 18,2 92,4 Stt Tên xã Tổng thu ngân sách xã ứng với tỷ lệ phân chia của HĐND tỉnh
Cân đối ngân sách xã ứng với tỷ lệ phân chia của HĐND tỉnh Tỷ lệ phân chia của HĐND tỉnh quy định để đạt tự cân đối Tổng chi ngân sách xã
Nguồn: Kết quả xử lý số liệu ngân sách xã huyện Năm Căn giai đoạn 2010 – 2014
Bảng 4.8 cho thấy, với tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã do HĐND tỉnh quy định là 70% thì 8/8 xã đều không đạt tự cân đối. Nếu tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã do HĐND tỉnh quy định là 80% thì có 2/8 xã đạt tự cân đối là xã Tam Giang, xã Tam Giang Đơng; 6/8 xã cịn lại khơng đạt tự cân đối.
Nếu tỷ lệ (%) phân chia cho ngân sách cấp xã do HĐND tỉnh quy định là 100% thì có 5/8 xã đạt tự cân đối là Thị trấn Năm Căn, xã Tam Giang, xã Tam Giang Đông, xã Hàm Rồng, xã Lâm Hải; 3/8 xã còn lại không đạt tự cân đối là Hàng Vịnh, Hiệp Tùng, Đất Mới.
4.2.4. Những khó khăn, thách thức trong cơng tác quản lý và tự cân đối ngân sách cấp xã ở huyện Năm Căn, tỉnh Cà Mau
4.2.4.1. Về thiết kế hệ thống ngân sách
Hệ thống ngân sách ở nước ta được thiết kế “mang tính lồng ghép và có tính thứ bậc rất cao” nghĩa là ngân sách cấp trên phải “ôm” cả ngân sách cấp dưới và ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Mặc dù có ưu điểm là tập trung nguồn thu, nguồn lực tổng về một đầu mối, tránh phân tán, cục bộ theo từng địa phương và có thể điều hịa, điều tiết chung từ trung ương (TƯ) xuống địa phương theo từng địa phương, từng giai đoạn và yêu cầu đầu tư phát triển, nhất là ở những địa phương khó khăn, vùng sâu vùng xa. Những bất cập trong quản lý ngân sách theo kiểu lồng ghép này buộc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách TƯ thì cịn dẫn đến tình trạng “khơng phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi TƯ không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, cịn địa phương cũng khơng phải chịu trách nhiệm hoàn tồn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính1.
Luật NSNN 2002 quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm mà chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính, kế hoạch chi tiêu trung hạn. Trên thực tế khi quyết định các chính sách chi ngân sách, hoặc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản, việc bố trí dự tốn ngân sách khơng chỉ dừng lại ở một năm mà sẽ phải bố trí ngân sách trong một số năm đề thực hiện. Từ đó, đã hạn chế tính dự báo của NSNN, hạn chế tính chủ động của các địa phương trong xây dựng kế hoạch và bố trí ngân sách một cách hợp lý và hiệu quả nhất; gây mất cân đối ngân sách.
4.2.4.2. Về phân cấp ngân sách
Việc phân cấp nguồn thu cho cấp xã trên địa bàn huyện Năm Căn chưa thực sự tạo động lực thúc đẩy trong việc khai thác nguồn thu ngân sách; theo phân cấp
1Bài viết “Sửa đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà nước” ngày 21/07/2014 tại http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=5557
nguồn thu thì tỷ lệ phân chia các nguồn thu quy định của Luật NSNN đã tạo khoảng cách khá xa trong việc hình thành nguồn thu để cấp xã chủ động bố trí chi theo phân cấp hiện hành, đồng thời ảnh hưởng đến ngân sách của cấp huyện. Cấp tỉnh chưa mạnh dạn phân cấp 100% các khoản thu, và thực hiện ủy nhiệm thu, để cho chính quyền cấp xã có thể chủ động, khai thác nguồn thu, tăng thu ngân sách, nhằm từng bước tiến tới cân đối ngân sách xã từng phần hoặc toàn phần.
Tại huyện Năm Căn theo thực tế phân cấp nguồn thu như hiện nay thì hầu như khơng có khả năng tự cân đối được, khoản thâm hụt ngân sách cấp xã đều được bổ sung đầy đủ từ ngân sách cấp trên dẫn đến cân đối ngân sách cấp xã phụ thuộc quá nhiều vào nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên; nguồn thu bổ sung lại căn cứ vào chênh lệch thu, chi nên đã gây ra tâm lý ỷ lại, trông chờ vào ngân sách cấp trên và gây ra tình trạng “trả giá” trong thảo luận dự toán ngân sách, hiện tượng khai thấp thu, nâng cao nhiệm vụ chi diễn ra phổ biến.
4.2.4.3. Về quy trình ngân sách
Cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã thực hiện theo quy định của hiến pháp và pháp luật. Tuy vậy, bộ máy quản lý ngân sách địa phương cấp xã vẫn còn khá cồng kềnh với nhiều cấp quản lý đan xen, chồng chéo với rất nhiều cơ quan tham gia vào quá trình quản lý ngân sách (hình 4.4).
Ngân sách ở mỗi cấp giao cho nhiều cơ quan thực hiện (đầu tư, tài chính, chủ quản) dẫn đến ngân sách bị phân tán ảnh hưởng đến thực hiện phân cấp ngân sách theo quy định của Luật NSNN. Ngân sách ở cấp xã phải được HĐND 3 cấp (tỉnh, huyện, xã) thông qua và điều chỉnh. HĐND xã thảo luận vàquyết định dự toán ngân sách xã, phê chuẩn quyết toán và kiểm tra, giám sát chấp hành ngân sách của UBND xã. Ban Tài chính xã giúp UBND về quản lý tài chính trên địa bàn xã. Dẫn đến quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định ngân sách lại rất ngắn. HĐND chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán ngân sách do UBND đệ trình mà xét duyệt, khơng nghiên cứu thẩm tra kỹ và lại thường quyết
toán ngân sách. UBND lại cơ bản căn cứ vào các báo cáo quyết toán của ngành chức năng mà thu thập khơng có ý kiến xử lý.
Hình 4.4: Sơ đồ hệ thống 3 cấp ngân sách địa phương (tỉnh - huyện - xã)
Nguồn: Luật NSNN 2002
Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự toán đến chấp hành và quyết tốn) cịn rất cồng kềnh, phức tạp. Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi do thói quen mà khơng tính đến sự biến đổi và tính khả thi trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết tính tốn cụ thể cho từng loại, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được tính tốn trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan. Kinh phí cấp phát cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách không sát với thực tế, nhưng lại bắt buộc các đơn vị sử dụng phải thực hiện đúng số cấp phát, không được làm theo nhu cầu thực tế. Các chỉ tiêu thu, chi ngân sách như: định mức
chi hành chính quá lạc hậu, rất chậm sửa đổi các định mức chi cho sự nghiệp kinh tế chưa bản hành cho từng loại hình, các căn cứ xác định số thu chưa đầy đủ.
Về cấp phát ngân sách, Luật NSNN (2002) quy định tại điều 57 “Các khoản chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc mua sắm lớn được bố trí trong dự tốn chi q để thực hiện”. Quy định này gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện đầu tư, mua sắm lớn, trường hợp cần số tiền lớn hơn dự toán chi quý nhưng vẫn nằm trong dự tốn năm thì phải chờ sang q sau.
4.2.4.4. Cơng tác quản lý, hạch tốn, kiểm sốt ngân sách
Cơng tác kế tốn, hạch toán ngân sách ở xã còn nhiều bất cập. Yêu cầu ghi chép sổ sách và hạch tốn có nhiều đối tượng trong khi chỉ có 1 cán bộ kế tốn vừa làm kế toán ngân sách xã vừa làm kế toán đơn vị tổng dự toán, thực hiện báo cáo thu chi, quản lý sổ sách của các quỹ, các khoản công nợ, …
Chưa quản lý chặt chẽ trong công tác quản lý thu. Một số khoản thu ví dụ như lệ phí chứng thực do cịn nể nang đôi lúc không thu đối với những người quen biết. Cịn để thất thốt trong thu lệ phí chợ, chưa ni dưỡng nguồn thu đối với thuế tài nguyên nên số thu năm sau cịn thấp hơn năm trước. Cơng tác quản lý thu chi ở xã chủ yếu dựa trên phương pháp thủ cơng là chính mức độ ứng dụng cơng nghệ thơng tin thấp nên hiệu quả quản lý thấp, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý hiện đại.
Công tác lập dự toán thu, chi ngân sách ở cấp xã chưa đảm bảo chất lượng, chưa phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và tình hình thực hiện kế hoạch ngân sách các năm trước. Vẫn cịn tình trạng một số xã, phường thực hiện thu thấp hơn khả năng và chi cao (vượt cả nguồn thu) để tranh thủ sự hỗ trợ ngân sách cấp trên.
Về vai trị kiểm sốt của KBNN: KBNN chủ yếu chỉ mới dừng ở mức kiểm sốt khoản chi có trong dự tốn được duyệt và có chứng từ kèm theo, cịn khoản chi đó thực tế có đảm bảo đúng tiêu chuẩn định mức, có hợp lý, chi đúng nhiệm vụ, đúng phân cấp hay khơng thì chưa kiểm sốt hết được.
4.2.4.5. Chưa động viên được nguồn thu từ cộng đồng đối với dịch vụ công
Phần lớn các hàng hố, dịch vụ cơng tại địa bàn xã đều do ngân sách nhà nước đảm nhận như công chứng, đăng ký hộ tịch, hộ khẩu, kiểm dịch động thực vật, đo đạc lập bản đồ địa chính, các hoạt động gìn giữ an ninh, trật tự cho dân chúng và địa phương; Các dịch vụ văn hoá, y tế, giáo dục; đầu tư các các cơng trình cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội,các cơng trình phúc lợi. Nguồn thu khi thực hiện dịch vụ công rất thấp, chưa có cơ chế động viên nguồn thu từ người dân dẫn đến thiếu sự chia sẻ gánh nặng chi phí giữa ngân sách và người dân.Trong điều kiện thu ngân sách hạn hẹp thì khả năng tự cân đối ngân sách xã thấp.
4.3. ĐẶC ĐIỂM MẪU PHỎNG VẤN 4.3.1. Theo địa bàn phỏng vấn 4.3.1. Theo địa bàn phỏng vấn
Bảng 4.9 cho thấy số lượng quan sát trong mẫu phỏng vấn phân bổ theo địa bàn phỏng vấn gồm: Sở Tài chính chiếm 5,6%; Phịng Tài chính huyện Năm Căn chiếm 5,6%; mỗi xã (Thị trấn Năm Căn, xã Hàng Vịnh, xã Hiệp Tùng, xã Tam Giang, xã Tam Giang Đông, xã Hàm Rồng, xã Đất Mới, xã Lâm Hải) chiếm 11,1%.
Bảng 4.9: Phân bổ mẫu phỏng vấn theo địa bàn
Stt Địa bàn phỏng vấn Số lượng quan sát Tỷ lệ (%)
1 Sở Tài chính Cà Mau 5 5,6
2 Phịng Tài chính huyện Năm Căn 5 5,6
3 Thị trấn Năm Căn 10 11,1
4 Xã Hàng Vịnh 10 11,1
5 Xã Hiệp Tùng 10 11,1
6 Xã Tam Giang 10 11,1
7 Xã Tam Giang Đông 10 11,1
8 Xã Hàm Rồng 10 11,1
9 Xã Đất Mới 10 11,1
Xã Lâm Hải 10 11,1
Tổng 90 100,0
Hình 4.5: Cơ cấu mẫu điều tra theo địa bàn (tỉnh - huyện - xã)
Nguồn: Tổng hợp kết quả phân tích số liệu phỏng vấn năm 2015
Hình 4.5 cho thấy cơ cấu mẫu điều tra phân theo địa bàn, cấp tỉnh chiếm 5,6% số lượng quan sát; cấp huyện chiếm 5,6%; cấp xã chiếm 88,9%.
4.3.2. Theo đối tượng phỏng vấn
Cơ cấu mẫu điều tra theo đối tượng phỏng vấn được trình bày tại bảng 4.10. Về vị trí cá nhân được phỏng vấn: 1,1% là Giám đốc/Phó Giám đốc Sở; 4,4% là Trưởng/Phó Phịng tại Sở Tài chính và Phịng Tài chính cấp huyện; 35,6% Chủ tịch/Phó Chủ tịch UBND xã và HĐND xã; 58,9% là cán bộ chuyên trách tài chính tại Sở Tài chính, Phịng Tài chính huyện, UBND xã và HĐND xã.
Về độ tuổi của người được phỏng vấn: 23,3% dưới 30 tuổi; 68,9% từ 30 đến 45 tuổi; 7,8% từ 46 đến 60 tuổi; khơng có ai trên 60 tuổi. Về giới tính: nam giới chiếm tỷ lệ là 54,4%; nữ giới chiếm tỷ lệ 45,6%.
Thời gian làm việc trong lĩnh vực tài chính: 10,0% có kinh nghiệm đến 5 năm; 48,9% có kinh nghiệm từ 6 đến 10 năm; 24,4% có kinh nghiệm từ 11 đến 15 năm; 16,7% có kinh nghiệm trên 15 năm. Nhìn chung, tỷ lệ đối tượng phỏng vấn có kinh nghiệm từ 6 năm trở lên rất cao chiếm 90,0%, đảm bảo chất lượng mẫu điều tra.
06% 06% 89% Cấp tỉnh Cấp huyện Cấp xã
Bảng 4.10: Cơ cấu mẫu điều tra theo đối tượng phỏng vấn
Stt Tiêu chí Số lượng quan sát Tỷ lệ (%)
A Vị trí cá nhân 90 100,0 1 Giám đốc/Phó Giám đốc Sở 1 1,1 2 Trưởng/Phó phịng 4 4,4 3 Chủ tịch/Phó Chủ tịch UBND, HĐND 32 35,6 4 Cán bộ chuyên trách 53 58,9 B Độ tuổi 90 100,0