2.4. GIẢ THUYẾT NGHIÊN CỨU
2.4.1. Người quyết định đầu tư và chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB
Trong nội dung Nghị quyết số 70/NQ-CP, ngày 03 tháng 08 năm 2017 của Năng lực, tài chính, lực lượng sản
xuất của nhà thầu
Năng lực, tài chính, phê duyệt của chủ đầu tư
Yếu tố bên ngoài
Yếu tố tự nhiên bên ngoài và tương tác bên trong của dự án
Năng lực của tư vấn
Dự án hồn thành
Chính phủ, về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư cơng. Trong đó có nhận xét, đánh giá chung nguyên nhân của những dự án chậm tiến độ còn khá cao, đặc biệt về hồ sơ pháp lý, việc thẩm tra thẩm định, phê duyệt của người quyết định đầu tư. Việc chậm tiến độ giải ngân các dự án tác động tiêu cực đến nền kinh tế, trong đó có trách nhiệm của người có thẩm quyền quyết định đầu tư.
Theo khoản 1 Điều 7 Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 quy định: chủ đầu tư do người quyết định đầu tư quyết định trước khi lập dự án hoặc khi phê duyệt dự án; Khoản 1 và 2 Điều 67 quy định: Người quyết định đầu tư, quyết định về tổ chức nhân sự chủ đầu tư, ban quản lý; thời gian, tiến độ thực hiện dự án khi phê duyệt dự án. Đối với cơng trình thuộc dự án sử dụng vốn NSNN thì tiến độ thi cơng xây dựng khơng được vượt q thời gian thi cơng xây dựng cơng trình đã được người quyết định đầu tư phê duyệt. Chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng cơng trình phải lập kế hoạch tiến độ, biện pháp thi công xây dựng và quản lý thực hiện dự án theo tiến độ thi công xây dựng được duyệt; Điểm a và c Khoản 1 Điều 72 Luật Xây dựng số 50 năm 2014 quy định: người quyết định đầu tư có quyền phê duyệt hoặc ủy quyền phê duyệt dự án, thiết kế, dự toán xây dựng và quyết tốn vốn đầu tư xây dựng và có quyền đình chỉ thực hiện dự án đầu tư xây dựng đã được phê duyệt hoặc đang triển khai thực hiện khi thấy cần thiết phù hợp với quy định của pháp luật…Tuy nhiên trong thực tế người quyết định đầu tư có lúc cịn bng lỏng trong chỉ đạo, thiếu kiểm tra tiến độ thực tế hối lượng thực hiện của dự án, chưa quyết liệt xử lý khách quan các vi phạm của các bên liên quan. Mặt khác một số người quyết định đầu tư kiến thức chuyên ngành về lĩnh vực XDCB cịn hạn chế nên thơng thường người quyết định đầu tư ủy quyền toàn bộ cho các sở ban ngành chuyên môn, chủ đầu tư, ban quản lý dự án điều hành thực hiện dự án mà quên đi trách nhiệm, quyền hạn của mình, như: xử phạt, cắt hợp đồng, thông báo rộng rãi trên thơng tin báo chí... Nếu chủ đầu tư, ban quản lý điều hành dự án không đủ năng lực, thiếu khách quan, trung thực dẫn đến các dự án bị chậm tiến độ giải ngân thì phải thay đổi nhân sự…Nếu làm tốt vai trị của người quyết định đầu tư thì chắc chắn
tiến độ các dự án sẽ được cải thiện đáng kể. Đây cũng là điểm mới của luận văn khi mạnh dạn đề xuất những yếu tố liên quan đến người quyết định đầu tư ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân các dự án và đưa ra giả thuyết nghiên cứu sau:
- Giả thuyết H1: Các yếu tố ảnh hưởng liên quan đến người quyết định đầu tư
càng nhiều thì tiến độ giải ngân các dự án đầu tư XDCB càng chậm.
2.4.2. Chủ đầu tư, BQL và chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB
Trịnh Thùy Anh (2014, tr 1-11) nghiên cứu nguyên nhân sự chậm trễ trong các dự án giao thông sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Trong các yếu tố gây ra sự chậm trễ có các yếu do chủ đầu tư, ban quản lý dự án như: Năng lực quản lý điều hàng; công tác kiểm tra, thẩm tra, giám sát không tốt; chậm trễ trong việc giải quyết hồ sơ và ra quyết định; thay đổi thiết kế trong q trình thi cơng; chậm trễ trong bàn giao mặt bằng…
Theo Tổng hội Xây dựng Việt Nam [10] vừa công bố một thông tin gây “sốc”, hầu hết các dự án đầu tư tại Việt Nam, chủ yếu là dự án trọng điểm Quốc gia đều chậm tiến độ hoàn thành và giải ngân vốn và tỷ lệ đạt tiến độ theo dự án ban đầu chưa tới 10%. Trong đó có đi sâu phân tích ngun nhân dẫn đến chậm trễ chủ yếu do cơ chế, chính sách về đền bù giải phóng mặt bằng, cơng tác chuẩn bị đầu tư kéo dài, lựa chọn nhà thầu thiếu năng lực, nguồn vốn khơng đảm bảo. Bên cạnh đó trình độ, năng lực của chủ đầu tư, ban quản lý còn hạn chế.
Theo kết quả nghiên cứu của Geraldine John Kikwasi (2012, tr 52-59) cho thấy sự thay đổi thiết kế dự toán; sự chậm trễ lập hồ sơ thủ tục trong thanh tốn cho các nhà thầu; trình độ, năng lực về hệ thống pháp lý quản lý dự án kém, chưa nắm bắt kịp thời… là một trong những nguyên nhân chính gây ra chậm trễ và gián đoạn dự án. Từ đó nghiên cứu kiến nghị nhiều giải pháp, trong đó có nâng cao trình độ chun mơn, kỹ năng quản lý dự án của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án.
Chan DW, Kumaraswamy MM (1997, tr 55-63) cho rằng chủ đầu tư (ban quản lý) không đủ năng lực và chủ đầu tư hay thay đổi quyết định khởi công, quyết định thay đổi thiết kế dự toán là nguyên nhân dẫn đến việc chậm tiến độ hoàn thành hối lượng khoản mục của dự án.
Qua những nghiên cứu, phân tích của các tác giả trong và ngồi nước, các bài báo phân tích của các chuyên gia trong lĩnh vực đầu tư XDCB cho chúng ta thấy rằng chủ đầu tư, ban quản lý dự án thật sự có ảnh hưởng rất lớn đến tiến độ giải ngân dự án đầu tư XDCB, do đó ta có thể đưa ra giả thuyết sau:
- Giả thuyết H2: Các yếu tố ảnh hưởng liên quan đến chủ đầu tư, ban quản lý
càng nhiều thì tiến độ giải ngân các dự án đầu tư XDCB càng chậm.
2.4.3. Nhà thầu thi công và chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB
Trong Hội thảo khoa học toàn quốc “Thời gian thực hiện dự án đầu tư xây dựng ở Việt Nam–Thực trạng và giải pháp” do Tổng hội Xây dựng Việt Nam phối hợp với Bộ Xây dựng tổ chức tại Hà Nội [8]. Trong 118 dự án được triển khai trong 6 tháng đầu năm 2014 tại thành phố Hà Nội đang rơi vào tình trạng chậm tiến độ. Theo ơng Lê Thanh Hà, Phó Cục trưởng Quản lý xây dựng và chất lượng cơng trình giao thơng phát biểu trong Hội thảo cho rằng: Các dự án trên chậm tiến độ do nhiều nguyên nhân, trong đó năng lực thực tế của nhà thầu thi công không đúng như năng lực mà nhà thầu đã kê khai trong hồ sơ dự thầu. Cụ thể, nhiều nhà thầu thi công các dự án nêu trên có năng lực tài chính yếu kém, năng lực quản lý thi công, điều hành của các nhà thầu còn hạn chế, chưa sâu sát chỉ đạo và bám sát hiện trường.
Trong một phát biểu khác ông Trần Ngọc Hùng, Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam [8] đưa ra nhận định, rất nhiều cơng trình đấu thầu kéo dài xảy ra chủ yếu ở cơng trình vốn nhà nước. Hiện tượng cục bộ, địa phương, nể nang trong tổ chức lựa chọn nhà thầu (kể cả đấu thầu và chỉ định thầu), hiện tượng tiêu cực "quân xanh, quân đỏ" cho các công ty "sân sau" của chủ đầu tư cũng gây ảnh hưởng nhiều đến chất lượng thầu. Trong khi đó, những cơng trình vốn tư nhân cơng tác đấu thầu cực kỳ đơn giản và gọn nhẹ. Đặc biệt Luật Đấu thầu thiên về chọn nhà thầu giá rẻ mà khơng tính đến đầy đủ năng lực đảm bảo tiến độ và chất lượng nhà thầu.
Trong nghiên cứu của Lưu Trường Văn và cộng sự (2015) cho thấy ba yếu tố có ảnh hưởng lớn nhất đến tiến độ giải ngân của dự án đầu tư XDCB. Trong đó có sự chậm trễ thơng tin và thiếu sự phối hợp trao đổi thống nhất quan điểm thực hiện giữa các bên (chủ đầu tư, ban quản lý, nhà thầu thi công, tư vấn giám sát) ảnh hưởng đến
tiến độ thanh toán của dự án.
Một số nghiên cứu của nước ngoài như: Odeh, A.M. and Battaineth H (2002, tr 67-73) đưa ra mười nguyên nhân chủ yếu của sự chậm trễ trong các dự án xây dựng với hợp đồng kiểu truyền thống tại Jordan, từ quan điểm của các nhà thầu và chuyên gia tư vấn đã nhận định rằng nhà thầu thiếu kinh nghiệm là một trong những nguyên nhân gây chậm trễ tiến độ hoàn thành dự án; Abd El-Razek, H. A. Bassioni, và A. M. Mobarak (2008, tr 831-841) nghiên cứu các dự án xây dựng ở Ai Cập, cho thấy những nguyên nhân quan trọng nhất là: tài chính của nhà thầu trong quá trình xây dựng, sự chậm trễ trong thanh toán của nhà thầu của chủ đầu tư, thay đổi thiết kế của chủ đầu tư hoặc đại diện của chủ đầu tư trong quá trình xây dựng, vấn đề thanh tốn trong q trình xây dựng, và việc quản lý xây dựng và hợp đồng thiếu chuyên nghiệp. Từ các phát biểu của các chuyên gia đầu ngành và qua các nghiên cứu của các nhà nghiên cứu trong nước và quốc tế ta thấy những hạn chế của nhà thầu thi cơng có tác động đến tiến độ của các dự án, do đó ta đưa giả thuyết sau:
- Giả thuyết H3: Các yếu tố ảnh hưởng liên quan đến nhà thầu thi cơng càng
nhiều thì tiến độ giải ngân các dự án đầu tư XDCB càng chậm.
2.4.4. Nhà thầu Tư vấn và chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB
Long Le Hoai và cộng sự (2008, tr 367-377) và nghiên cứu của Al Momani AH (2000, tr 9-51) trong các nghiên cứu của mình cũng đã chỉ ra nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân quan đến tư vấn thiết kế; Kết quả nghiên cứu của Lưu Trường Văn và cộng sự (2015) đã xác định các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thành dự án. Nguyên nhân có sự chậm trễ của các bên liên quan, trong số đó có tư vấn giám sát khơng đủ năng lực.
Thực tế trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng những năm qua, tác giả nhận thấy một thực trạng các công ty tư vấn thành lập mới rất nhiều theo xu hướng nhu cầu thị trường của ngành xây dựng như hiện nay. Chỉ với những điều kiện và thủ tục đơn giản là có thể thành lập được một cơng ty tư vấn với đầy đủ các chức năng như: lập dự án, khảo sát, thiết kế, giám sát, quản lý dự án, đấu thầu, kiểm định, thẩm định giá…Mà ít ai quan tâm đến chất lượng, trách nhiệm, năng lực chuyên môn của
nhà thầu tư vấn. Nhà nước cịn bng lỏng trong việc cấp chứng chỉ hành nghề liên quan đến từng lĩnh vực nên chất lượng đầu ra của một số tư vấn không đảm bảo yêu cầu theo quy định, hồ sơ khi chủ đầu tư trình thẩm định phát hiện rất nhiều sai sót, phải điều chỉnh rất nhiều lần, gây khó khăn cho cơng tác quản lý của các chủ đầu tư, ban quản lý, mất thời gian của các cơ quan chuyên môn và đặc biệt là công tác chuẩn bị đầu tư hàng năm bị chậm lại. Hồ sơ tư vấn đến khi triển khai thi cơng lại phát hiện thêm sai sót trong khâu thiết kế giữa hồ sơ và thực tế hiện trường sai khác nhiều, không thể thi công được phải tạm dừng xin ý kiến xử lý kỹ thuật tốt rất nhiều thời gian. Mặt khác, một số đơn vị tư vấn cử cán bộ làm công tác giám sát năng lực, kinh nghiệm cịn hạn chế, có người có thái độ vịi vĩnh, làm khó cho nhà thầu trong thi cơng hoặc móc nối với nhà thầu thi cơng làm sai lệch khối lượng và kiểm tra các hồ sơ KCS, hồ sơ thanh toán nên thường xảy ra trường hợp nhà thầu thi cơng hồn thành giai đoạn hoặc tồn bộ cơng trình mà các thủ tục thanh tốn chậm hồn thành (do sai định mức, dự tốn, giá gói thầu, phải sửa đi, sửa lại nhiều lần), nên nhiều nhà thầu không đủ nguồn vốn mua vật tư, vật liệu, trả tiền công nhân để tiến hành thi công giai đoạn tiếp theo của hạng mục hoặc dự án khác, gây ảnh hưởng đến tiến độ dự án rất nhiều. Như vậy có thể khẳng định đơn vị tư vấn có tác động đến tiến độ hồn thành các dự án đầu tư XDCB, từ đó ta có thể đưa ra giả thuyết sau:
- Giả thuyết H4: Các yếu tố ảnh hưởng liên quan đến nhà thầu tư vấn càng nhiều thì tiến độ giải ngân các dự án đầu tư XDCB càng chậm.
2.4.5. Khung hồ sơ pháp lý của dự án và chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư XDCB
Trong nghiên cứu của Cao Hào Thi (2006, tr 21) cho rằng yếu tố quy trình thủ tục pháp lý của dự án là một trong những yếu tố thuộc nhóm yếu tố mơi trường bên ngồi ảnh hưởng đến sự thành cơng của dự án. Ở nghiên cứu này yếu tố chính sách được sắp xếp trong nội dung yếu tố pháp lý của dự án cho phù hợp với mơ hình nghiên cứu đề xuất.
Từ năm 2013, đánh dấu sự thay đổi đáng kể trong hệ thống pháp lý ngành xây dựng. Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Luật này quy định về
quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân và quản lý nhà nước trong hoạt động đầu tư xây dựng, thay thế cho Luật Xây dựng số 16/2003/QH11 ngày 26/11/2003; Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 Luật này quy định quản lý nhà nước về đấu thầu; trách nhiệm của các bên có liên quan và các hoạt động đấu thầu, thay thế cho Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 ngày 29/11/2005; Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Luật này quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý nhà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công; Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng; Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính phủ về Quản lý chất lượng và bảo trì cơng trình xây dựng; Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng; Thông tư số 18/2016/TT-BXD ngày 30/6/2016 của Bộ Xây dựng quy định chi tiết về thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng và thiết kế, dự tốn xây dựng cơng trình theo quy định tại Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng và một số văn bản khác liên quan.
Trong một thời gian ngắn mà hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan của ngành ban hành mới nhiều rất nhiều, với những thay đổi nội dung đáng kể so với các văn bản quy phạm pháp luật trước đây. Đặc biệt lần tiên Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014, Luật đấu thầu, Luật xây dựng ban hành, trong khi các văn bản hướng dẫn ban hành của các Bộ, ngành Trung ương, của tỉnh hướng dẫn thi hành còn chậm, hoạt động đầu tư XDCB cịn gặp bỡ ngỡ ở địa phương. Có cơng trình, dự án đang triển khai gặp khó khăn trong khâu thực hiện quy trình thủ tục mới, phải chờ đợi giải quyết, điều chỉnh cho phù hợp [9] nên tiến độ thực hiện một số dự án bị ảnh hưởng.
Hơn nữa, sự thay đổi quy trình, hồ sơ, thủ tục, chế độ trong thanh toán vốn đầu tư XDCB như thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 08/01/2016 và Thông tư 108/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định về quản lý thanh toán vốn đầu tư sử