nguyên rừng
Hệ thống pháp luật Việt Nam thường được phân chia thành các ngành luật để nghiên cứu như: Luật hành chính, Luật dân sự, Luật hình sự, Luật kinh tế… Tuy nhiên, khi nghiên cứu về các lĩnh vực pháp luật cụ thể thì nó có sự liên quan đến nhiều ngành luật khác nhau. Các quy định về lĩnh vực pháp luật lại nằm ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Vì vậy, chúng ta có thể hiểu khái niệm pháp luật QL&BVTNR như sau:
Pháp luật quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là một lĩnh vực pháp luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh có liên quan đến hoạt động quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên rừng.
Đối tượng điều chỉnh của lĩnh vực pháp luật về QL&BVTNR gồm các nhóm quan hệ xã hội liên quan đến hoạt động quản lý tài nguyên rừng của các chủ thể trong xã hội như:
- Nhóm quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng gồm : quản lý nhà nước và quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng
- Nhóm quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng gồm : pháp luật về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã; pháp luật về ưu đãi của nhà nước đối với chủ thể bảo vệ tài nguyên rừng ; pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm các hành vi xâm hại tài nguyên rừng
Nhà nước - với tư cách là chủ thể đặc biệt thực hi ện việc quản lý tài nguyên rừng bằng việc ban hành các quy định pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quản lý , bảo vệ, sử dụng và phát triển nguồn tài nguyên rừng; tổ chức thực hiện các quy định phá p luật và bảo đảm cho các quy định pháp luật đó được thực thi hiệu quả.
Các chủ thể khác được nhà nước giao , cho thuê tài nguyên rừng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ tài nguyên rừng như :
- Các tổ chức sự nghiệ p được giao quản lý rừng để thực hiện nhiệm vụ công ích như Ban quản lý rừng phòng hộ, ban quản lý rừng đặc dụng...
- Các tổ chức kinh tế được nhà nước giao rừng , cho thuê rừng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng.
- Hộ gia đình , cá nhân được nhà nước giao rừng , cho thuê rừng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng .
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giao , thuê rừng sản xuất là rừng trồng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng .
- Tổ chức, cá nhân nước ngoài được thuê rừng sản xuất là rừng trồng để thực hiện hoạt động quản lý, bảo vệ và kinh doanh rừng .
Phương pháp điều chỉnh pháp luậ t trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng là s ự kết hợp giữa các phương pháp mệnh lệnh, phương pháp thoả thuận và phương pháp hướng dẫn.
- Phương pháp mệnh lệnh được sử dụng điều chỉnh các quan hệ trong việc lập quy hoạch , kế hoạch bảo vệ rừng , trong việc giao , cho thuê rừng ; cấp phép gây nuôi, xuất nhập khẩu thực vật , động vật hoang dã, xử phạt vi phạm pháp luật về QL&BVTNR.
- Phương pháp thỏa thuận được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc chuyển nhượng, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, thừa kế đối với tài nguyên rừng.
- Phương pháp hướng dẫn được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong việc PCCCR, hướng dẫn gây nuôi, trồng cấy thực vật, động vật hoang dã...
Như vậy , pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội có liên quan đến hoạt động quản lý và bảo vệ nguồn tài nguyên rừng đan xen giữa lĩnh vực luật công và luật tư. “Luật công là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và giữa nhà nước với tư nhân. Còn luật tư là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các tư nhân” [51, tr. 4].
Đối tượng điều chỉnh của luật công hướng tới lợi ích công, còn đối tượng điều chỉnh của luật tư hướng tới lợi ích tư [51, tr. 4].
Phương pháp điều chỉnh của luật công được đặc trưng bằng mệnh lệnh đơn phương, còn phương pháp điều chỉnh của luật tư được đặc trưng bằng sự thoả thuận ý chí [51, tr. 4]. Theo đó, pháp luật công là lĩnh vực pháp luật mà trong sự điều chỉnh của nó thể hiện nguyên tắc quyền lực Nhà nước, lệ thuộc của các chủ thể trong một quan hệ pháp luật và nhằm bảo vệ lợi ích của trật tự công cộng. Trong khi đó pháp luật tư là lĩnh vực pháp luật thể hiện sự bình đẳng và ngang quyền, tự do ý chí và thoả thuận của các chủ thể và nhằm bảo vệ lợi ích riêng, cá biệt của các chủ thể.
Tuy nhiên, trong thực tiễn khi triển khai nhiều nhóm quan hệ QL&BVTNR được điều chỉnh bởi luật công - mang tính hành chính, mệnh lệnh đã không phát huy được tác dụng như nhà nước mong muốn. Ví dụ, các quy định về quy hoạch bảo vệ rừng, đất rừng đã luôn bị thay đổi tại nhiều địa phương, lâm phận quốc gia không ổn định, nhiều diện tích rừng phòng hộ bị chuyển đổi thành rừng sản xuất, nhiều diện tích rừng sản xuất bị chuyển đổi thành đất trồng cây công nghiệp.
Thêm vào đó, việc quy định quá chặt chẽ về quyền khai thác, sử dụng rừng của các chủ rừng được nhà nước giao, cho thuê rừng, đất rừng và các đối tượng nhận khoán bảo vệ rừng đã dẫn đến hậu quả, một số nơi “chính chủ rừng phá rừng”. Như vậy, có thể thấy các phương pháp điều chỉnh của luật công đối với việc bảo vệ và phát triển nguồn tài nguyên rừng có nhiều vấn đề phải tiếp tục nghiên cứu.
Trong khi đó, nhóm quan hệ về QL&BVTNR do luật tư điều chỉnh mang tính chất kinh doanh lại có thể ngày càng phát huy tính hiệu quả và có nhiều yếu tố phù hợp với nền kinh tế thị trường hơn như: việc công nhận các quyền tài sản đối với các chủ rừng như quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, việc chi trả dịch vụ môi trường rừng, cấp chứng chỉ rừng…đã khuyến khích người dân trồng rừng, bảo vệ rừng vừa vì mục tiêu phát triển kinh tế, vừa vì mục tiêu bảo vệ môi trường.
Việc áp dụng lĩnh vực luật công hay luật tư để điều chỉnh các quan hệ liên quan đến việc QL&BVTNR đều hướng tới việc bảo vệ bền vững nguồn tài nguyên rừng và phát triển kinh tế từ rừng.
Như vậy, có thể thấy để phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường, các quan hệ liên quan đến việc QL&BVTNR nên xếp vào lĩnh vực luật tư. Vai trò của nhà nước cũng chỉ nên xuất hiện như quản lý nhà nước nói chung ở các lĩnh vực. Nhà nước cần tạo điều kiện để quan hệ của luật tư tham gia điều chỉnh nhóm quan hệ liên quan đến rừng và đất rừng, thậm chí nhiều khu rừng mà chúng ta
vẫn luôn quan niệm phải do nhà nước quản lý như rừng đặc dụng cũng có thể “trao” cho tư nhân thực hiện “mục đích công” mà nhà nước đề ra như một số quốc gia đã áp dụng thành công. Trong thực tế, có nhiều cá nhân, tổ chức có nhu cầu sử dụng các dịch vụ và sản phẩm từ khu bảo tồn thiên nhiên như thụ hưởng dịch vụ du lịch sinh thái, hưởng lợi từ nguồn nước... và họ có thể chi trả cho các sản phẩm, dịch vụ đó. Dưới góc độ kinh tế thì đây chính là các “khách hàng” của khu bảo tồn thiên nhiên. Vì vậy, các khu bảo tồn thiên nhiên cần được coi như các tổ chức kinh doanh. Họ bán các dịch vụ về đa dạng sinh học, dịch vụ du lịch, dịch vụ bảo tồn nguồn tài nguyên…để có kinh phí phát triển khu bảo tồn thiên nhiên. Một số nước có nguồn thu lớn từ việc kinh doanh các khu bảo tồn thiên nhiên như:
Tại Canada các hoạt động tại các khu Bảo tồn thiên nhiên đã đem lại khoảng 6,5 tỷ đô la Canada/năm, tạo ra 159.000 chỗ làm và đóng góp 2,5 triệu đô la Canada tiền thuế cho Chính phủ. Tại Úc, 8 vườn quốc gia đã thu được 2 tỷ đô la Úc/năm và đóng 60 triệu đô la Úc/năm tiền thuế cho Chính phủ. Hàng năm, Chính phủ Costa Rica đã đầu tư cho các Vườn quốc gia khoảng 12 triệu đô la Mỹ; du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia là ngành có doanh thu đứng thứ 2 tại Costa Rica. Năm 1991, đã có 500.000 du khách quốc tế tới thăm và thu đuợc 330 triệu đô la Mỹ [78, tr.45].
Tại Philippines du lịch và câu cá đem lại nguồn thu lớn hơn việc chặt gỗ. Còn ở Fiji, diện tích rừng đước ngập mặn đem lại nguồn thu từ củi, đánh cá và lọc nước thải lớn hơn so với việc chặt rừng để lấy đất làm nông nghiệp [78, tr46].
Các quy định pháp luật cần quy định rõ các “quyền tài sản” liên quan đến rừng. Một trong các kinh nghiệm của các quốc gia quản lý và bảo vệ, phát triển tài nguyên rừng thành công đều xuất phát từ việc xác định rõ quyền sở hữu đối với rừng và đất rừng (ví dụ Phần Lan). Với điều kiện của nước ta hiện nay, các
vấn đề về sở hữu đất đai còn mang tính thể chế của cả hệ thống chính trị. Vì vậy, chúng ta nên làm rõ các “quyền tài sản” liên quan đến rừng, đất rừng của các chủ rừng là nhà đầu tư trong nước và ngoài nước. Quản lý nhà nước về lâm nghiệp chỉ nên mang tính chất quản lý chung, làm sao để có quy định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực lâm nghiệp nhưng người dân không vi phạm (giống như pháp luật lâm nghiệp của Phần Lan). Để làm được việc này cần tìm chủ rừng đích thực cho các cánh rừng và trao cho họ đúng các quyền và nghĩa vụ tương xứng. Có như vậy, mới tạo được điều kiện cho nền lâm nghiệp phát triển bền vững và ổn định.
1.2.2. Nội dung điều chỉnh pháp luật đối với quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng rừng
Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động QL &BVTNR, pháp luật có quy định khác nhau về từng lĩnh vực cụ thể . Về cơ bản pháp luật QL &BVTNR gồm các nội dung chủ yếu sau:
1.2.2.1. Nhóm quy định pháp luật về quản lý tài nguyên rừng
Nhóm các quy pháp luật về quản lý tài nguyên rừng gồm các quy định pháp luật sau:
i) Các quy định pháp luật về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng
Vấn đề quản lý nhà nư ớc đối với tài nguyên rừng được pháp luật quy định ở các khía cạnh như:
- Các quy định pháp luật về bộ máy quản lý tài nguyên rừng , gồm hệ thống các cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền chuyên môn quản lý tài nguyên rừng . Thẩm quyền chung thuộc về chính phủ và UBND các cấp . Nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan nhà nước này đ ối với việc QL&BVTNR được quy định cụ thể trong Luật B V&PTR năm 2004; Nghị định số 23/2006/NĐ-CP của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật BV &PTR; Quyết định số 07/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ Ban hành một số chính sách tăng
cường công tác bảo vệ rừng và Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 16 tháng 10 năm 2006 về tổ chức và hoạt động của Kiểm lâm.
- Các quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng như : kỳ quy hoạch, kế hoạch, thẩm quyền phê duyệt quy hoạch , kế hoạch BV&PTR...
- Quản lý nhà nước về PCCCR xác định rõ trách nhiệm cụ thể của từng chủ thể, từng cơ quan ở cấp tru ng ương và cấp địa phương , cũng như sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan này.
- Quản lý nhà nước về giao rừng, cho thuê rừng quy định rõ từng loại rừng được giao, được cho thuê cho từng chủ thể để phục vụ các mục đích ph òng hộ , gìn giữ , bảo vệ hay phát triển sản xuất kinh doanh rừng . Nhà nước xác định rõ thẩm quyền, trình tự thủ tục của các cơ quan trong việc giao rừng, cho thuê rừng.
ii) Các quy định pháp luật về quản lý của chủ rừng đối với tài nguyên rừng
- Quản lý tài nguyên rừng của hộ gia đình , cá nhân xác định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ thể này đối với từng loại rừng được giao , được thuê.
- Quản lý tài nguyên rừng của các tổ chức được gi ao rừng , được thuê rừng:
+ Tổ chức trong nước gồm: tổ chức là đơn vị sự nghiệp quản lý rừng được giao rừng đặc dụng, rừng phòng hộ; tổ chức kinh tế được giao rừng sản xuất , khu cảnh quan của rừng đặc dụng...
+ Tổ chức, cá nhân nước ngoài chỉ được phép thuê rừng sản xuất là rừng trồng hoặc đất rừng sản xuất chưa có rừng để đầu tư kinh doanh phát triển rừng ; Người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư dự án vào trồng rừng chỉ được giao có thu tiền hoặc thuê rừng sản xuất là rừng trồng , đất trồng rừng sản xuất chưa có rừng để kinh doanh, phát triển rừng.
1.2.2.2. Nhóm quy định pháp luật về bảo vệ tài nguyên rừng
i) Quy định pháp luật về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã.
Nội dung pháp lu ật về bảo vệ thực vật, động vật hoang dã ở Việt Nam được thể hiện cụ thể trong các quy định về bảo vệ đa dạng loài, xuất nhập khẩu ,
quá cảnh thực vật , động vật hoang dã và gây nuôi th ực vật, động vật hoang dã nguy cấp, quý, hiếm.
ii) Quy định pháp luật về ưu đãi của nhà nước đối với chủ thể bảo vệ tài nguyên rừng
Quy định này được tiếp cận ở các ưu đãi đầu tư , ưu đãi thuế, chính sách hưởng lợi đối với các chủ rừng
iii) Quy định pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm các hành vi xâm hại tài nguyên rừng gồm có quy định về các hành vi vi phạm luật hình sự , luật hành chính trong lĩnh vực QL&BVTNR, cũng như hình phạt và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm .
1.2.3. Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng nguyên rừng
Pháp luật QL&BVTNR trong nền kinh tế thị trường hiện nay c ần được xây dựng dựa trên hệ thống các nguyên tắc sau đây:
Nguyên tắc 1: Nguyên tắc phát triển bền vững tài nguyên rừng.
Năm 1987, trong báo cáo “Tương lai chung của chúng ta”, Ủy ban Quốc tế về Môi trường và Phát triển lần đầu tiên đã đưa ra một định nghĩa tương đối đầy đủ về phát triển bền vững là: “Sự phát triển đáp ứng được nhu cầu của hiện tại mà không làm tổn thương khả năng của các thế hệ tương lai trong việc thỏa mãn các nhu cầu của chính họ” [41, tr.42]. Nội hàm về phát triển bền vững được tái khẳng định ở Hội nghị Rio – 92 và được bổ sung, hoàn chỉnh tại Hội nghị Johannesburg 2002: “Phát triển bền vững là quá trình phát triển có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa ba mặt của sự phát triển. Đó là: phát triển kinh tế, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường”. Vấn đề BV&PTR và bảo tồn đa dạng sinh học cũng là một trong những lĩnh vực hoạt động được ưu tiên trong Định hướng phát triển bền vững ở Việt Nam [31].
Nguyên tắc phát triển bền vững cũng đư ợc Luật BV&PTR năm 2004 của Việt Nam quy định thành nguyên tắc BV&PTR, đó là: hoạt động BV&PTR phải
bảo đảm phát triển bền vững về kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng an ninh; phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội, chiến lược phát triển lâm nghiệp; đúng quy hoạch, kế hoạch BV&PTR của cả nước và địa phương [58, Điều 12].
Trong Luật Đất đai năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2009, đất trồng rừng được xếp trong mục đất nông nghiệp và phân chia thành các loại đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng và đất rừng sản xuất. Nguyên tắc sử dụng đất, có quy