a) Câu hỏi nghiên cứu
(1) TNBTCNN được xây dựng và hoàn thiện trên cơ sở lý thuyết nào?
(2) Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong điều kiện hiện nay đặt ra những yêu cầu gì đối với TNBTCNN.
(3) TNBTCNN theo quy định của pháp luật hiện hành có hạn chế, bất cập gì trước yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam?
(4) Có những giải pháp nào để bảo đảm thực hiện TNBTCNN đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong điều kiện thi hành Hiến pháp 2013.
b) Giả thuyết khoa học
TNBTCNN chỉ có thể hình thành và phát triển trong điều kiện nhà nước dân chủ và pháp quyền; là cơ chế pháp lý để người dân thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước BTTH do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra. TNBTCNN ở Việt Nam chưa đáp ứng được những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, chưa bảo đảm thực hiện được đầy đủ quyền được bồi thường thiệt hại của cá nhân, tổ chức do người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra theo tinh thần của Hiến pháp 2013. Để thực hiện có hiệu quả TNBTCNN, bảo vệ quyền con người, quyền công dân thì cần phải có các biện pháp bảo đảm thực hiện TNBTCNN như hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN, đổi mới mô hình cơ quan giải quyết bồi thường và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về TNBTCNN.
1.4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền, lý luận về nhà nước pháp quyền, mối quan hệ, trách nhiệm của Nhà nước với cá nhân, công dân, tổ chức, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân.
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra của luận án, tác giả sử dụng những phương pháp cụ thể sau:
Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng trong toàn bộ luận án để: phân tích, khái quát được các công trình nghiên cứu ở trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài nghiên cứu và xác định những vấn đề mà luận án cần giải quyết; phân tích đánh giá các quan điểm khoa học về TNBTCNN để đưa ra quan niệm của mình về TNBTCNN, chỉ ra đặc điểm của TNBTCNN; mối quan hệ giữa TNBTCNN với nhà nước pháp quyền; vai trò của TNBTCNN trong nhà nước pháp quyền; những yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với TNBTCNN; phân tích pháp luật thực định của Việt Nam và thực tiễn thực hiện pháp luật về TNBTCNN khái quát thành những kết luận khoa học về những ưu điểm, hạn chế, bất cập của pháp luật, thực tiễn thực hiện.
Phương pháp so sánh được sử dụng để so sánh TNBTCNN của các nước với TNBTCNN của Việt Nam để thấy những tương đồng và khác biệt về hình thức, nội dung.
Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của TNBTCNN của một số nước trên thế giới và ở Việt Nam để thấy được xu hướng phát triển của chế định TNBTCNN.
Phương pháp thống kê được sử dụng để thống kê số liệu thực tiễn hoạt động bồi thường nhà nước ở nước ta từ khi có Luật TNBTCNN tới nay.
Phương pháp xã hội học pháp luật được sử dụng để phân tích bối cảnh, hoàn cảnh, điều kiện chính trị, xã hội, kinh tế, sự tác động, yêu cầu của các yếu tố này, cũng như yêu cầu của nhà nước pháp quyền đối với TNBTCNN.
Chƣơng 2
LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC TRONG ĐIỀU KIỆN NHÀ NƢỚC PHÁP QUYỀN
XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
2.1. Khái niệm và đặc điểm của trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc
2.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ “trách nhiệm bồi thường của Nhà nước” mới được biết đến tại một số quốc gia phát triển sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Nghiên cứu pháp luật các nước về TNBTCNN cho thấy, đa số các nước quan niệm TNBTCNN là một dạng đặc biệt của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Điều 2672 của FTCA quy định:
Căn cứ vào pháp luật nơi thực hiện hành động hay phát sinh trách nhiệm, trong điều kiện như một cá nhân có thể chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại trước yêu cầu của bên bị hại, Nhà nước Hoa Kỳ có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do bị xâm phạm về tính mạng, sức khoẻ, tài sản được gây ra bởi sự vô ý hay hành vi sai trái hoặc thiếu sót của các nhân viên chính phủ trong khi thi hành công vụ.
Theo nội hàm của quy định này, TNBTCNN sẽ được hình thành khi công dân bị thiệt hại do cán bộ nhà nước thực hiện hành vi vi phạm pháp luật gây ra trong khi thi hành công vụ. Cơ chế bồi thường này có đặc điểm là trách nhiệm bồi thường thiệt hại được chuyển dịch từ cá nhân cán bộ nhà nước có hành vi trái pháp luật sang cho Nhà nước. Do đó, cơ chế bồi thường này có ý nghĩa quan trọng là tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trước các hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại của cán bộ nhà nước. Đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm của người thi hành công vụ, cũng như bảo đảm duy trì và tăng cường hoạt động hiệu quả của bộ máy nhà nước [80, tr. 17].
Trên đây là quan niệm về TNBTCNN ở một số nước, vậy khái niệm về TNBTCNN tại Việt Nam được hiểu như thế nào?.
Trách nhiệm là khái niệm của ý thức đạo đức và ý thức pháp quyền nói lên một đặc trưng của nhân cách trong việc thực hiện nghĩa vụ do xã hội đề ra. Nếu nghĩa vụ đặt ra cho con người vấn đề nhận thức và thực hiện những yêu cầu của xã
hội, thì vấn đề trách nhiệm là ở chỗ con người hoàn thành và hoàn thành đến mức nào hoặc không hoàn thành những yêu cầu ấy. Trách nhiệm là sự tương xứng giữa hoạt động với nghĩa vụ, là hệ quả của tự do ý chí của con người, là đặc trưng cho hoạt động có ý thức của con người. Con người ngày càng nhận thức được quy luật khách quan của tự nhiên, xã hội. Khi năng lực chi phối tự nhiên, xã hội của con người lớn lên thì trách nhiệm của con người đối với hành vi của mình cũng lớn lên. Về mặt pháp lý, việc xem xét trách nhiệm cá nhân phải xuất phát từ sự thống nhất giữa quyền và nghĩa vụ, quyền càng rộng thì trách nhiệm càng lớn [46, tr. 513]. Là chủ thể pháp lý đặc biệt, Nhà nước không chỉ phải chịu trách nhiệm chính trị, mà theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền, pháp luật có vị trí thượng tôn, Nhà nước phải đặt mình dưới sự điều chỉnh của pháp luật bình đẳng như các chủ thể khác, do đó, Nhà nước phải chịu trách nhiệm pháp lý trong hoạt động của mình.
Bồi thường là việc “đền bù những tổn thất đã gây ra”. Về mặt pháp lý, bồi thường thiệt hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại. Trong pháp luật dân sự, bồi thường thiệt hại là việc đền bù những tổn thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy, bồi thường thiệt hại là hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại.
Thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tác động bên ngoài, vì vậy, bồi thường thiệt hại có thể hiểu là trách nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu của sự vật. Về mặt pháp lý, thiệt hại là những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm; vì vậy, bồi thường thiệt hại là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng giá trị vật chất hoặc những cách thức và tiêu chí do pháp luật quy định.
Như vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là bổn phận, nghĩa vụ của người thực hiện hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại đối với người bị thiệt hại. Quyền về tài sản và nhân thân phi tài sản được pháp luật bảo hộ. Theo đó, tổ chức, cá nhân phải tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Việc xâm hại quyền đó mà gây ra thiệt hại thì phải bồi thường những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm. Đây chính là trách nhiệm của người gây ra thiệt hại đối với người bị thiệt hại. Việc thực hiện trách nhiệm bồi thường
nhằm khôi phục và bù đắp những thiệt hại đã xẩy ra đối với người bị thiệt hại. Khi thiệt hại xẩy ra, bên gây ra thiệt hại phải có thiện chí thực hiện việc bồi thường cho bên bị thiệt hại. Trường hợp bên gây thiệt hại không tự nguyện thực hiện việc bồi thường thì bên bị thiệt hại có quyền yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường.
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm thiệt hại trong hợp đồng hoặc ngoài hợp đồng. Bồi thường thiệt hại trong hợp đồng là việc thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại do vi phạm nghĩa vụ đã thỏa thuận trong hợp đồng. Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là việc thực hiện trách nhiệm bồi thường của chủ thể có hành vi trái pháp luật xâm hại quyền được pháp luật bảo hộ của tổ, chức cá nhân. TNBTCNN không phát sinh từ hợp đồng do đó không thể là bồi thường trong hợp đồng mà có tính chất là một dạng trách nhiệm bồi thường ngoài hợp đồng.
Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể. Vì vậy, khi Nhà nước thực hiện công quyền gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Đây chính là nguyên lý hình thành TNBTCNN. Cũng tương tự như trách nhiệm BTTH thông thường, TNBTCNN không chỉ nhằm khôi phục các tổn thất tài sản mà còn phải bù đắp những tổn thất tinh thần cho các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Tuy nhiên không phải mọi trường hợp Nhà nước thực hiện việc bồi thường đều là TNBTCNN. Yếu tố trái pháp luật trong thực thi công vụ gây ra thiệt hại là vấn đề căn bản để phân biệt BTNN với bồi thường thiệt hại do thu hồi đất hoặc bồi thường do hoạt động trưng thu, trưng dụng tài sản. Hoạt động thu hồi đất hoặc trưng thu, trưng dụng tài sản mặc dù có phát sinh quan hệ bồi thường nhưng không có yếu tố trái pháp luật của chủ thể gây ra thiệt hại mà được thực hiện theo trình tự hợp pháp. Đồng thời ở đây cũng cần phân biệt với trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các tổ chức sự nghiệp, theo đó, TNBTCNN chỉ áp dụng đối với chủ thể là cơ quan công quyền Nhà nước và thiệt hại phải do người thi hành công vụ gây ra.
Từ phân tích trên đây, có thể hiểu TNBTCNN là việc Nhà nước thực hiện
thủ tục do pháp luật quy định để khôi phục, bù đắp những tổn thất tài sản, bù đắp những tổn thất tinh thần khi cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại về tài sản, tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân; tài sản, uy tín của tổ chức trong khi thi hành công vụ.
Như vậy, TNBTCNN là trách nhiệm pháp lý, phát sinh khi cán bộ, công chức hoặc người được ủy quyền (sau đây gọi chung là người thi hành công vụ) có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong khi thi hành công vụ. Theo nguyên tắc bồi thường thiệt hại thông thường thì người gây thiệt hại phải tự gánh chịu trách nhiệm bồi thường. Tuy nhiên, trong TNBTCNN thì Nhà nước đã thực hiện trách nhiệm bồi thường thay thế cho người thi hành công vụ.
Trong quan hệ pháp luật dân sự, cán bộ, công chức thực hiện hành vi trái pháp luật mà gây ra thiệt hại thì cũng chịu trách nhiệm như cá nhân khác. Tuy nhiên, nếu như cán bộ, công chức đó thực hiện hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong khi thi hành công vụ thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại không xác lập đối với cán bộ, công chức mà Nhà nước sẽ thực hiện trách nhiệm bồi thường. Đây chính là biểu hiện của tính liên đới chịu trách nhiệm trong quan hệ pháp luật TNBTCNN. Trong hoạt động công vụ, cán bộ, công chức thực hiện hành vi công vụ là đại diện cho Nhà nước, do đó, khi họ thực hiện hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại trong phạm vi công vụ thì Nhà nước với tư cách là người sử dụng cán bộ công, công chức đó phải chịu trách nhiệm liên đới. Với sự phát triển của chế định TNBTCNN, biểu hiện của trách nhiệm liên đới này của Nhà nước đã được thực hiện ở mức tuyệt đối, đó là Nhà nước đã thay thế người thi hành công vụ chịu trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại.
Đồng thời, thiệt hại thuộc phạm vi TNBTCNN là thiệt hại gây ra bởi hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức trong khi thi hành công vụ. Nếu như thiệt hại gây ra do hành vi trái pháp luật của cán, bộ công chức nhưng ngoài phạm vi công vụ thì sẽ không thuộc phạm vi TNBTCNN mà cán bộ, công chức đó phải chịu trách nhiệm cá nhân về việc bồi thường. Đối tượng gây ra thiệt hại phải là cán bộ, công chức mà không bao gồm viên chức vì phải có yếu tố quyền lực nhà nước thì mới phát sinh TNBTCNN. Do đó, hành vi gây ra thiệt hại của các viên chức thuộc các tổ chức sự nghiệp thì pháp nhân sự nghiệp đó sẽ chịu trách nhiệm theo nguyên tắc pháp luật dân sự. Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ được xác định là yêu cầu bắt buộc để xác định TNBTCNN.
2.1.2. Bản chất của trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Bản chất TNBTCNN là vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau. Trong mối quan hệ mà chủ thể một bên là Nhà nước và một bên là người dân thì GS.TS. Phạm
Hồng Thái hoàn toàn đúng khi cho rằng, TNBTCNN là quan hệ hành chính vì giải quyết mối quan hệ mà một bên là Nhà nước thì phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật hành chính [70, tr. 2]. Trong quan hệ bồi thường thiệt hại thì các chuyên gia dân sự có lý khi cho rằng TNBTCNN là một dạng trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng vì đối tượng bảo vệ là quyền được bồi thường, đây là quyền căn bản của công dân được Hiến pháp 2013 và Bộ luật Dân sự bảo hộ. Tuy nhiên, quan điểm này của các chuyên gia dân sự có điểm thiếu sót đó là chưa tính đến yếu tố nhà nước trong cả cụm từ “TNBTCNN”. Do vậy, nghiên cứu về bản chất TNBTCNN cần phải được đặt yếu tố “trách nhiệm bồi thường” trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.
Bồi thường nhà nước là một cơ chế pháp lý phức tạp. Hoạt động của Nhà nước được điều chỉnh bởi pháp luật về hành chính. Trong hoạt động của Nhà nước nếu người thi hành công vụ gây ra thiệt hại trái pháp luật cho tổ chức, cá nhân thì việc xác định trách nhiệm bồi thường phải được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật hành chính. Tuy nhiên, theo nguyên tắc mọi tổ chức, cá nhân và Nhà nước, cơ quan nhà nước đều bình đẳng trước pháp luật thì khi tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật gây ra thì họ có quyền yêu cầu bồi thường mà không phân biệt chủ thể có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại là ai. Do vậy, trong trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra thì về nguyên tắc các