đến ngƣời đƣợc TGPL phải giải quyết hàng năm của các cơ quan tiến hành tố tụng. Vì vậy, chƣa đảm bảo đƣợc quyền có ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho ngƣời đƣợc TGPL. Số lƣợng vụ việc tham gia tố tụng do Trợ giúp viên thực hiện chỉ chiếm tỉ lệ rất thấp (dƣới 5%) trong tổng số các vụ việc TGPL do Trợ giúp viên pháp lý thực hiện. Hơn nữa trong các vụ việc đƣợc thực hiện, chủ yếu là các vụ án hình sự và ngƣời đƣợc TGPL chủ yếu là ngƣời chƣa thành niên phạm tội, là đối tƣợng bắt buộc phải có luật sƣ bào chữa theo quy định tại khoản 2 Điều 57 Bộ luật Tố tụng hình sự. Các vụ việc dân sự, hành chính và các đối tƣợng khác nhƣ ngƣời có công với cách mạng, ngƣời nghèo, ngƣời dân tộc thiểu số… chiếm tỷ lệ thấp.
Ngoài một số tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa nhƣ Hà Giang, Lai Châu, Lào Cai, Điện Biên và một số tỉnh, thành phố nhƣ Hải Phòng, Nghệ An, Gia Lai… các vụ việc tham gia tố tụng chủ yếu do đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý thực hiện còn lại đa số các tỉnh, thành phố khác, Trợ giúp viên pháp lý tham gia tố tụng còn hạn chế, vụ việc tham gia tố tụng chủ yếu do đội ngũ cộng tác viên Luật sƣ thực hiện. Tuy nhiên, những năm gần đây, do áp chỉ tiêu tham gia vụ việc tố tụng, nên vụ việc tham gia tố tụng nhìn chung đã tăng lên.
Ba là, việc không quy định cho ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự đƣợc tham gia phiên tòa giám đốc thẩm, tái thẩm phần nào cũng chƣa phát huy hết vai trò của Trợ giúp viên pháp lý với tƣ cách là ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự. Nguyên tắc đảm bảo tranh tụng trong xét xử là một nguyên tắc cơ bản của BLTTDS, tuy nhiên đến giai đoạn giám đốc thẩm, tái thẩm thì ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự lại chỉ đƣợc tham gia khi đƣợc Tòa án triệu tập khi cần thiết, nếu thiếu thì vẫn tiến hành phiên tòa. Nhƣ vậy, phần nào chƣa đảm bảo nguyên tắc tranh tụng trong xét xử.
Thứ hai, khó khăn, vướng mắc trong hoạt động thực tiễn do các điều kiện đảm bảo cho Trợ giúp viên pháp lý tham gia TTDS chưa được đáp ứng đầy đủ
Một là, số lượng Trợ giúp viên pháp lý phân bố không đồng đều, chủ yếu ở khu vực đô thị, thường xuyên bị luân chuyển, năng lực đội ngũ người thực hiện TGPL chưa được đầu tư xứng đáng:
Nguồn nhân lực làm công tác TGPL phát triển chƣa tƣơng xứng với yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới. Số lƣợng Trợ giúp viên pháp lý trung bình khoảng 07 - 08 ngƣời/tỉnh nhƣng lại thƣờng xuyên bị biến động do luân chuyển hoặc nghỉ việc với số lƣợng đáng kể, Trong năm 2015, theo thông tin quản lý của Cục TGPL, Bộ Tƣ pháp, cả nƣớc đã có 20 Trợ giúp viên pháp lý lành nghề luân chuyển sang công tác tại đơn vị khác [13]. Một số địa bàn số lƣợng Trợ giúp viên pháp lý rất thấp (dƣới 5 Trợ giúp viên pháp lý) nhƣ: An Giang, Bà Rịa Vũng Tàu, Bắc Giang, Bắc Kạn, Bình Dƣơng, Bình Thuận, Điện Biên, Gia Lai, Hà Giang, Hà Nam, Khánh Hòa, Kon Tum, Nghệ An,…[22]
Theo quy định Luật TGPL 2006, ngƣời thực hiện TGPL nhà nƣớc là Trợ giúp viên pháp lý có tiêu chuẩn, điều kiện tƣơng đƣơng nhƣ luật sƣ, điểm
khác là Trợ giúp viên pháp lý chƣa có quy định về chế độ tập sự hành nghề nhƣ luật sƣ.. Để khắc phục tình trạng này, Luật TGPL 2017 đã quy định điều kiện để trở thành Trợ giúp viên pháp lý phải trải qua chế độ tập sự 12 tháng.
Công tác tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ, nâng cao năng lực cho đội ngũ ngƣời thực hiện TGPL chƣa đƣợc chú trọng đúng mức, nội dung thƣờng tập trung vào cập nhật văn bản mới mà chƣa đi sâu tập huấn kỹ năng và trao đổi kinh nghiệm thực hiện vụ việc, nhất là kỹ năng TGPL cho đối tƣợng đặc thù.
Hai là, chất lượng vụ việc TGPL trong TTDS chưa đồng đều, chất lượng một số bản bảo vệ chưa cao:
Một số vụ việc Trợ giúp viên pháp lý chƣa đánh giá đầy đủ các tài liệu, chứng cứ, chƣa đƣa ra các luận cứ thuyết phục nên chất lƣợng vụ việc TGPL, kết quả việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho ngƣời đƣợc TGPL còn hạn chế. Việc đạt chất lƣợng chƣa cao cũng do nhiều nguyên nhân. Về mặt khách quan, một là vụ việc dân sự là một trong những lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều mặt của đời sống; hai là, do tình trạng thiếu Trợ giúp viên pháp lý, mà mỗi Trợ giúp viên pháp lý lại chỉ có một vài thế mạnh trong việc thực hiện TGPL. Về mặt chủ quan, một vài Trợ giúp viên pháp lý chƣa chủ động rèn luyện, đào sâu nghiên cứu, chƣa có sự tập trung để thực hiện TGPL một cách tốt nhất.
Ba là, mô hình Trung tâm do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập, trực thuộc Sở Tƣ pháp chƣa bảo đảm tính độc lập, khách quan trong việc giải quyết vụ việc TGPL, đặc biệt là các vụ việc trong lĩnh vực hành chính, khiếu nại, tố cáo. Trụ sở, cơ sở vật chất của Trung tâm do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp, do đó nhiều Trung tâm ở chung trụ sở với cơ quan công quyền, điều này khiến ngƣời dân, đặc biệt là ngƣời thuộc điện đƣợc TGPL e ngại khi muốn tiếp cận để đƣợc TGPL.
Bốn là, các cơ quan tiến hành tố tụng chưa thật sự quan tâm và tạo điều kiện cho Trợ giúp viên pháp lý trong quá trình tham gia tố tụng.
Một số nơi, các cơ quan tiến hành tố tụng gây khó khăn trong thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền bảo vệ cho Trợ giúp viên pháp lý, cấp không đúng thời gian quy định khi triển khai BLTTDS 2004. Điều này gây ảnh hƣởng không tốt đến tâm lý ngƣời thực hiện TGPL khi tham gia TTDS. Cũng chính vì lẽ đó, BLTTDS 2015 đã khắc phục bằng thủ tục đăng ký sổ để tạo điều kiện hơn cho ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích của đƣơng sự đƣợc tham gia tố tụng thuận lợi hơn.
Năm là, việc giải thích về quyền TGPL cho người dân của các cơ quan tiến hành tố tụng chưa thực hiện nghiêm túc
Mặc dù các biện pháp thông tin, truyền thông về TGPL đã đƣợc thực hiện tích cực trong thời gian qua, nhƣng do nhận thức và hiểu biết của ngƣời dân còn hạn chế, nhất là ngƣời nghèo, ngƣời dân tộc thiểu số tại vùng sâu, vùng xa, miền núi là những ngƣời có hoàn cảnh đặc biệt hoặc có trình độ dân trí thấp, không biết chữ nên họ chƣa hiểu, chƣa nhận thức đƣợc về quyền TGPL của mình hoặc không biết nơi liên hệ hoặc chƣa đƣợc giải thích hoặc đƣợc giải thích nhƣng chƣa đầy đủ, thấu đáo về quyền đƣợc TGPL và chƣa sử dụng quyền đƣợc TGPL của mình. Mặc dù BLTTDS 2015 đã quy định trách nhiệm Thẩm phán phải giải thích quyền TGPL nhƣng chƣa có cơ chế giám sát nên hiệu quả chƣa cao.
Sáu là, vệc ghi nhận quan điểm của người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự trong bản án còn hạn chế.
Điều 238 BLTTDS quy định “Trong nhận định của Tòa án phải phân tích những căn cứ để chấp nhận hoặc không chấp nhận yêu cầu, đề nghị của đƣơng sự, ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự”. Tuy nhiên, việc Tòa án ghi quan điểm của ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho
đƣơng sự và phân tích những căn cứ để chấp nhận hoặc không chấp nhận yêu cầu, đề nghị của đƣơng sự, ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự chƣa đƣợc thực hiện đầy đủ. Điều này đã phần nào làm cho Thẩm phán đƣợc phân công giải quyết vụ án coi nhẹ sự có mặt, quan điểm và quá trình tranh luận của ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đƣơng sự tại phiên toà.
Bảy là, việc gửi các văn bản tố tụng cho người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự chưa được thực hiện tốt:
BLTTDS quy định “Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan thi hành án có nghĩa vụ cấp, tống đạt hoặc thông báo văn bản tố tụng cho đương sự, những người tham gia tố tụng khác và cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan”. Thông tƣ liên tịch số 11/2013/TTLT-BTP-BCA-BQP-BTC-VKSNDTC- TANDTC ngày 04/7/2013 của Bộ Tƣ pháp, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao hƣớng dẫn thực hiện một số quy định của pháp luật về TGPL trong hoạt động tố tụng cũng đã quy định về việc “giao các văn bản tố tụng cho người thực hiện TGPL đã tham gia tố tụng trong vụ án đó”. Tuy nhiên, trên thực tế các Tòa án việc thực hiện việc gửi văn bản tố tụng cho ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đƣơng sự còn hạn chế. Việc nhận các văn bản tố tụng để bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp cho ngƣời đƣợc TGPL là rất cần thiết vì phần lớn ngƣời đƣợc TGPL có kiến thức pháp luật rất thấp nên việc tự bảo vệ quyền lợi của họ không đảm bảo, họ cũng không biết giá trị của những văn bản tố tụng này, thậm chí họ cũng không có khả năng kinh tế để gửi văn bản tố tụng đó cho ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho họ. Từ đó, gây ảnh hƣởng không nhỏ đến việc bảo vệ quyền lợi hợp pháp của ngƣời đƣợc TGPL.
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên:
Thứ nhất, hoạt động TGPL mà đặc biệt là việc ra đời của chức danh Trợ giúp viên pháp lý và sự tham gia của đội ngũ này trong hoạt động tố tụng
còn khá mới mẻ (08 năm), chƣa quen thuộc nhƣ chức danh luật sƣ khi tham gia tố tụng, do đó, nhiều ngƣời dân nhất là tại vùng sâu, vùng xa, miền núi chƣa biết về TGPL, còn dè dặt khi đến với Trung tâm TGPL.
Thứ hai, đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý đa phần còn trẻ, tuy có năng lực, trình độ song kinh nghiệm TGPL và thực tiễn hành nghề chƣa nhiều, chƣa có sự tự tin hoặc bị chi phối nhiều bởi các công việc hành chính của Trung tâm, do đó, chƣa tạo nên uy tín, “thƣơng hiệu” của TGPL để ngƣời dân tin cậy tìm đến tổ chức TGPL.
Thứ ba, số lƣợng Trợ giúp viên pháp lý thƣờng xuyên biến động do luân chuyển hoặc nghỉ việc, trong đó có nhiều Trợ giúp viên pháp lý có trình độ chuyên môn vững vàng, nhiều kinh nghiệm. Đặc biệt, các địa phƣơng ở miền núi vẫn còn tình trạng thiếu nguồn cán bộ có đủ tiêu chuẩn, điều kiện để tạo nguồn Trợ giúp viên pháp lý.
Thứ tư, nhận thức của các cơ quan, ban ngành trong đó có cả một số cơ quan tiến hành tố tụng về hoạt động TGPL nói chung và về vị trí, vai trò của Trợ giúp viên pháp lý trong quá trình tố tụng chƣa đầy đủ, do đó chƣa có sự quan tâm, phối hợp đúng mức và chƣa thực sự bảo đảm theo yêu cầu của quy định pháp luật. Tại một số địa phƣơng vẫn còn các hiện tƣợng: Các cơ quan tố tụng chƣa tích cực giới thiệu ngƣời thuộc diện TGPL đến Trung tâm TGPL; việc cấp giấy chứng nhận ngƣời bào chữa, bảo vệ chƣa theo đúng quy định pháp luật; gửi các bản án sau khi xét xử tới ngƣời thực hiện TGPL còn chậm; việc gặp bị can để thu thập thông tin trong các giai đoạn tố tụng còn chƣa thuận lợi; bản án có khi không ghi chức danh, ý kiến, quan điểm của Trợ giúp viên pháp lý khi tham gia tố tụng. Mặt khác, nguyên tắc độc lập khi xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm trong thời gian qua còn một số bất cập ảnh hƣởng đến chất lƣợng hoạt động bảo vệ của ngƣời tham gia tố tụng nói chung và đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý nói riêng.
Thứ năm, chƣa có cơ chế hữu hiệu để quản lý và đánh giá chất lƣợng vụ việc TGPL nói chung và vụ việc tham gia tố tụng của đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý nói riêng một cách khách quan, chính xác. Ngƣời thực hiện đánh giá chất lƣợng vụ việc TGPL chƣa có nhiều kinh nghiệm thực tiễn để đánh giá chất lƣợng vụ việc.
3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả tham gia tố tụng dân sự của Trợ giúp viên pháp lý Trợ giúp viên pháp lý
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật
a. Đối với pháp luật trợ giúp pháp lý
Pháp luật TGPL cần đổi chức danh Trợ giúp viên pháp lý thành “Luật sư nhà nước” dựa trên những cơ sở sau đây:
Một là, hiện nay, nhiều nƣớc trên thế giới đều sử dụng chức danh luật sƣ (Luật sƣ công/Luật sƣ Nhà nƣớc/Luật sƣ TGPL) để thực hiện TGPL nhƣ Anh và xứ Wales, Philippine, Hà Lan, Mỹ, Litva, Israel, Hàn Quốc, Canada, Bang New South Wales của Úc, Phần Lan…. [22]. Họ cũng là công chức Nhà nƣớc hoặc đƣợc Nhà nƣớc tuyển dụng vào làm việc tại tổ chức TGPL để trực tiếp thực hiện TGPL, hƣởng lƣơng từ ngân sách Nhà nƣớc và thực hiện vụ việc theo sự phân công của tổ chức TGPL. Phƣơng thức hoạt động của luật sƣ thực hiện TGPL có thể khác nhau, tuy nhiên, đều cùng một chức danh là luật sƣ. Đổi tên thành luật sƣ t hì cần có yếu tố “Nhà nƣớc” trong tên gọi của chức danh này để phân biệt với đô ̣i ngũ luật sƣ hành nghề theo quy định Luật Luật sƣ. Đây là mô ̣t trong nhƣ̃ng điểm đă ̣c thù của TGPL , không chỉ ở Viê ̣t Nam mà nhiều nƣớc trên thế giớ i đều ghi nhâ ̣n đă ̣c thù về “tính nhà nƣớc” trong công tác TGPL và chức danh ngƣời thƣ̣c hiê ̣n TGPL của nhà nƣớc.
Hai là, thực tế trong quá trình triển khai Luật TGPL cho thấy ngƣời dân chƣa biết hoặc chƣa hiểu rõ về chức danh Trợ giúp viên pháp lý mà chỉ quen
với chức danh Luật sƣ. Tâm lý của đa số ngƣời dân cho rằng nếu họ có điều kiện kinh tế thì họ sẽ lựa chọn thuê Luật sƣ bảo vệ quyền lợi cho mình hơn.
Vì vậy, việc đổi chức danh từ Trợ giúp viên pháp lý thành luật sƣ tạo thuận lợi cho ngƣời dân, cơ quan tiến hành tố tụng trong việc nhận diện chức năng, nhiệm vụ của đội ngũ này.
b. Đối với pháp luật tố tụng dân sự:
Thứ nhất, pháp luật cần quy định về việc khi đương sự là người được TGPL yêu cầu có “người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho đương sự” thì Tòa án đề nghị Trung tâm TGPL nhà nước cử Trợ giúp viên pháp lý tham gia tố tụng để bảo vệ quyền và lợi ích cho họ, dựa trên những cơ sở sau:
Một là, Bộ luật TTDS 2015 đã quy định nguyên tắc tranh tụng trong xét xử. Theo đó, Tòa án có trách nhiệm bảo đảm cho đƣơng sự, ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đƣơng sự thực hiện quyền tranh tụng trong xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm theo quy định của Bộ luật TTDS. Đối tƣợng đƣợc TGPL là những ngƣời yếu thế nhƣ ngƣời nghèo, ngƣời già cô đơn không nơi nƣơng tựa, trẻ em, ngƣời khuyết tật có khó khăn về tài chính.... Những đối tƣợng này ít có khả năng tranh tụng trƣớc tòa. Vì vậy nếu không có ngƣời bảo vệ quyền và lợi ích cho họ thì không đảm bảo nguyên tắc tranh tụng trong TTDS, không đảm bảo đƣợc quyền và lợi ích chính đáng của công dân.
Hai là, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015 cũng đã quy định Cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng phải yêu cầu hoặc đề nghị Trung tâm TGPL nhà nƣớc cử Trợ giúp viên pháp lý , luật sƣ bào chữa cho ngƣời thuộc diện đƣợc TGPL trong các trƣờng hợp nếu ngƣời bị buộc tội, ngƣời đại diện hoặc ngƣời thân thích của họ không mời ngƣời bào chữa thì cơ quan có thẩm quyền tiến