lĩnh vực kinh doanh xăng dầu ở Việt nam hiện nay
2.2.1. Trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước
Luật Cạnh tranh có hiệu lực từ ngày 01/7/2005 nhưng đến nay hầu như chưa có vụ việc nào đáng kể trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu được đưa ra ánh sáng công luận. Xét cho cùng, Luật Cạnh tranh ra đời là để bảo vệ người tiêu dùng, đảm bảo cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng. Vậy mà luật gần như “vắng mặt” trước hàng loạt sự kiện đang gây bức bối dư luận như giá xăng dầu. Làm sao có thể giải thích hiện tượng thị trường có tới 10 đầu mối kinh doanh xăng dầu với quy mô bộ máy hoạt động, chi phí khác nhau nhưng đều “đồng tâm” giảm giá giống hệt nhau? Sự trùng hợp ngẫu nhiên hay là thỏa thuận “ngầm” giữa các “đại gia”? Nếu đúng thế thì hành vi này rõ ràng là đã vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm.
Theo đó, nếu chứng minh có việc thỏa thuận và các bên tham gia thỏa thuận ấn định giá cả hàng hóa chiếm thị phần kết hợp trên 30% là đã đủ yếu tố để xử lý vi phạm. Trong khi những câu hỏi về giá xăng dầu “giảm từng giọt” chưa có ai đứng ra trả lời.
Việc xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu hoàn toàn không đơn giản. Để xử lý hành vi này, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh phải ra quyết định điều tra sơ bộ vụ việc và quyết định phân công Điều tra viên. Điều tra viên có 30 ngày để hoàn thành báo cáo điều tra sơ bộ. Trên cơ sở đó, thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ quyết định điều tra chính thức vụ việc hay đình chỉ tiến trình điều tra.
Trong trường hợp quyết định điều tra chính thức, điều tra viên có 180 ngày hoặc tối đa là 300 ngày để hoàn thành hồ sơ và báo cáo điều tra chính
thức trình lên thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh. Hồ sơ và báo cáo sau đó sẽ được trình lên Hội đồng giải quyết vụ việc cạnh tranh để mở phiên điều trần với các bên có liên quan. Thủ tục tố tụng tại phiên điều trần phức tạp không kém một vụ việc do tòa án giải quyết.
Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày Hội đồng qiải quyết vụ việc cạnh tranh ra quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, bên bị điều tra có quyền khiếu nại lên Hội đồng Cạnh tranh quốc gia (Vietnam Competition Council - VCC, thành lập theo Nghị định 05/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ) nếu họ không đồng ý với quyết định xử lý của Hội đồng giải quyết vụ việc cạnh tranh hoặc khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Công thương nếu như khiếu nại quyết định của thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh.
Ngoài ra, nếu họ vẫn không đồng ý với giải quyết của cấp này thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền. Cần lưu ý rằng, bất kỳ một sai sót nào về thủ tục tố tụng của cơ quan nhà nước trong quá trình điều tra, xử lý vụ việc, đều dẫn đến việc quyết định của họ có thể bị tòa án hủy bỏ.
Như vậy, để xử lý các vụ việc đã nêu đòi hỏi cơ quan quản lý cạnh tranh phải có những động thái nhanh chóng, triệt để nhằm ra những quyết định khẩn cấp tạm thời buộc doanh nghiệp liên quan lập tức hủy bỏ các thỏa thuận này hoặc có biện pháp ngăn chặn việc thi hành các thỏa thuận này để bảo vệ quyền lợi cho người tiêu dùng. Tuy nhiên, trong thực tế thời gian qua, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hầu như chưa có biện pháp để tìm ra câu trả lời thuyết phục về giá xăng dầu như đã nêu. Đây là một trong những rào cản trong việc áp dụng pháp luật về chống hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu ở Việt nam hiện nay.
2.2.2. Tính độc lập và chuyên nghiệp của cơ quan quản lý cạnh tranh
luật về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh là tính độc lập và chuyên nghiệp của cơ quan quản lý cạnh tranh. Đây được coi là điểm mấu chốt trong việc phát hiện và xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong đó có lĩnh vực kinh doanh xăng dầu. Để có thể phát huy hiệu quả trong việc giải quyết các vấn đề pháp lý phát sinh trong quá trình thực thi pháp luật, cơ quan quản lý cạnh tranh phải được trao đầy đủ quyền hạn cũng như quá trình hoạt động phải có tính minh bạch cao, các quyết định đều phải được thực hiện một cách độc lập.
Tham khảo Luật Cạnh tranh của một số nước trên thế giới cho thấy, tuỳ theo mỗi nước mà tên gọi và địa vị pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh có khác nhau, song ở tất cả các nước, cơ quan quản lý cạnh tranh đều đảm bảo tính độc lập trong hoạt động. Các nước có kinh nghiệm quản lý cạnh tranh đều đặt ra yêu cầu trước tiên là cơ quan quản lý cạnh tranh phải độc lập với các doanh nghiệp và độc lập với các cơ quan có lợi ích gắn bó mật thiết với doanh nghiệp. Có như vậy cơ quan quản lý cạnh tranh mới độc lập trong hoạt động quản lý và xử lý các hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh, trong đó có việc xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
Luật Cạnh tranh của Việt Nam quy định hai cơ quan thực thi Luật Cạnh tranh là Cơ quan quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. Cơ quan quản lý cạnh tranh do Chính phủ quyết định thành lập và quy định tổ chức, bộ máy; Hội đồng cạnh tranh là cơ quan do Chính phủ thành lập. Trên cơ sở quy định tại Điều 53 Luật Cạnh tranh có thể thấy Hội đồng cạnh tranh là cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp và có vị trí độc lập tương đối so với Bộ Công thương. Tuy nhiên, pháp luật quy định như vậy nhưng để có được sự "độc lập" tương đối thì vấn đề quan trọng lại xuất phát từ yếu tố con người và những đảm bảo về mặt vật chất cho hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh [33].
Cục Quản lý cạnh tranh, được coi là “tấm lá chắn” bảo vệ người tiêu dùng, có vẻ như “bất động”, theo một quan chức của Cục nguyên nhân là do
nhân lực quá yếu và quá thiếu. Trình độ chuyên môn cũng như nghiệp vụ điều tra của cán bộ điều tra các vụ việc vi phạm Luật Cạnh tranh nói chung, các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nói riêng còn có nhiều hạn chế. Số vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu được phát hiện, điều tra, xử lý còn quá ít ỏi trong khi trên thực tế các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh vẫn có dấu hiệu tiếp diễn cùng với sự tinh vi và phức tạp của hành vi vi phạm cho thấy sự hạn chế về trình độ chuyên môn của cán bộ điều tra các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
Cơ sở vật chất của cơ quan quản lý cạnh tranh, điều kiện đãi ngộ đối với cán bộ điều tra xử lý thỏa thuận hạn chế cạnh tranh còn quá khiêm tốn. Dù có thể đưa ra bất cứ lý do gì để biện minh cho việc kém hiệu quả của hoạt động điều tra và xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thì một trong những nguyên nhân gây thách thức lớn đối với hoạt động này là chế độ đãi ngộ đối với cán bộ làm công tác chuyên môn. Đây cũng có thể là một trong những nguyên nhân gây ra sự tiêu cực trong hoạt động điều tra các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
Dư luận có quyền đặt ra câu hỏi: phải chăng cơ quan thực thi nhiệm vụ kiểm soát hạn chế cạnh tranh chưa làm hết trách nhiệm trong việc kiểm soát việc thực hiện pháp luật để chống các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu. Đây là một trong những câu trả lời để lý giải cho việc các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu hầu như chưa bị xử lý.
2.2.3. Cơ chế điều hành giá xăng dầu ảnh hưởng tiêu cực đến cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu tranh trong kinh doanh xăng dầu
Trong nền kinh tế thị trường, nhiệm vụ của Nhà nước là đảm bảo một môi trường cạnh tranh tự do lành mạnh, sao cho hoạt động của thị trường được điều chỉnh bởi quy luật cung - cầu. Nhà nước chỉ ra tay can thiệp vào thị
trường ở những nơi mà thị trường “bất lực”. Đó là những lĩnh vực đòi hỏi đầu tư tốn kém, kinh doanh khó khăn, khả năng thu hồi vốn lâu như bảo hiểm y tế, điện, nước, vận tải công cộng, cơ sở hạ tầng,.... Ngay cả việc can thiệp ở các lĩnh vực này cũng phải theo hướng tích cực, tôn trọng quy luật cung - cầu nhằm mục đích “kích hoạt” cho thị trường không “bất lực” nữa (ví dụ như tạo điều kiện cho tự do cạnh tranh mạnh mẽ hơn, điều kiện kinh doanh dễ hơn,...). Trong khi đó, hiện nay Nhà nước lại can thiệp vào thị trường một cách quá dàn trải, rộng khắp, đặc biệt rõ nét ở chính sách bảo hộ đối với sản xuất, thương mại nội địa (can thiệp không theo hướng tích cực).
Giá xăng dầu là một trong những mặt hàng phản ánh mức độ minh bạch, lành mạnh trong cơ chế thị trường ở Việt Nam. Theo Bộ Tài chính, từ năm 2009, Chính phủ thực hiện điều hành giá mặt hàng xăng dầu theo nguyên tắc thị trường; Nhà nước không còn bù lỗ, hỗ trợ đối với kinh doanh các mặt hàng xăng, dầu như trước đây. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, cho đến nay giá xăng dầu của Việt Nam vẫn chưa hoàn toàn mang tính thị trường vì chưa có cơ chế cạnh tranh thị trường đầy đủ. Về cơ bản, giá xăng dầu được phân quyền quản lý giữa các đơn vị chủ quản và một số đầu mối nhập khẩu xăng dầu truyền thống độc quyền. Thậm chí, đã có lúc có sự vận dụng ngược trình tự quy luật thị trường, tức chủ trương cho phép các doanh nghiệp độc quyền được định giá xăng dầu theo giá thị trường thế giới mà không phải cạnh tranh thị trường; trong khi cần phải làm ngược lại, đó là phải cho cạnh tranh thị trường đầy đủ và lành mạnh trước khi tự do hóa giá cả thị trường để tránh biến độc quyền Nhà nước thành độc quyền doanh nghiệp, doanh nghiệp độc quyền thừa cơ hội thu lợi nhuận độc quyền kép.
Sau Quyết định số 187, Nghị định 54 và Nghị định 55/2007/NĐ-CP là Nghị định 84/2009/NĐ-CP về kinh doanh xăng dầu có hiệu lực từ ngày 15/12/2009. Theo Nghị định số 84/2009/NĐ-CP, doanh nghiệp có quyền tăng
giá xăng dầu cứ 10 ngày/lần nếu tăng dưới 7% và báo cáo sau; nếu tăng từ 7% đến 12% thì doanh nghiệp được quyền tăng giá bán lẻ 7%, cộng thêm 60% của mức tăng từ 7% đến 12%. Khoản lỗ 40% còn lại, doanh nghiệp sẽ được quyền sử dụng quỹ bình ổn giá để bù đắp theo hướng dẫn của Bộ Tài chính (chỉ được dùng quỹ bình ổn khi mức tăng giá trên 7%). Trường hợp giá thế giới tăng trên 12% thì giá xăng dầu trong nước hoàn toàn do Nhà nước quyết định [62].
Nghị định này được coi là bước tiến lớn trong việc quản lý thị trường xăng dầu khi cơ chế giám sát minh bạch hơn và tạo sự chủ động cao hơn cho doanh nghiệp theo cơ chế thị trường, song không thể thiếu bàn tay hữu hình của Nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế hoạt động kinh doanh xăng dầu cho thấy có sự thỏa hiệp giữa các cơ quan quản lý Nhà nước với các doanh nghiệp độc quyền xăng dầu trong cơ chế mới về quản lý giá xăng dầu. Theo đó, chấp nhận mức giá sau cú sốc tăng giá tháng 3/2011 như là giá gốc để so sánh và cho phép doanh nghiệp chủ động tăng, giảm giá xăng dầu theo sát động thái giá thị trường thế giới khi mức điều chỉnh không quá 5% giá gốc đó; còn nếu vượt mức trên thì lập phương án trình cơ quan chức năng xem xét, phê duyệt. Đồng thời, dãn cách điều chỉnh không ngắn hơn 3 tháng/lần thay vì 10 ngày/lần như quy định trong Nghị định số 84/2009/NĐ-CP, quy định này được coi là quá dày và dễ bị doanh nghiệp lợi dụng.
Tuy nhiên, bất cập là ở chỗ: Doanh nghiệp có thể dễ dàng thỏa thuận xé nhỏ mức tăng giá dưới 5% như kiểu quản lý giá sữa mà người ta đã chứng kiến trên thực tế những năm qua. Thêm nữa, chưa có cơ chế giám sát và chế tài, buộc doanh nghiệp hạ giá khi giá thế giới giảm nhanh và sâu. Nếu các doanh nghiệp đầu mối kinh doanh xăng dầu bắt tay nhau không đề nghị hạ giá thì thiệt thòi cho người tiêu dùng và cả nền kinh tế phải gánh chịu.
kiểm toán giá xăng dầu, thậm chí chưa có cả việc minh bạch và công khai hóa các chỉ số thành phần giá xăng dầu. Dù Petrolimex gần đây đã công khai cách tính giá xăng dầu trên trang thông tin điện tử của mình nhưng phải nói thêm đây là mức giá cơ sở được tính trên quy định của Nghị định số 84/2009/NĐ- CP và các yếu tố đầu vào đều do các cơ quan Nhà nước ban hành chứ không phải giá vốn của doanh nghiệp. Giá vốn có thể cao hơn hoặc thấp hơn xoay quanh giá cơ sở đó, phụ thuộc vào việc ký kết thỏa thuận với nhà cung cấp và thời điểm giao hàng.
Chính sự thiếu tường minh cơ cấu giá xăng dầu này là nguyên nhân giải thích cho điều khó giải thích nhất: Dù giá lên hay xuống thì doanh nghiệp đầu mối nhập xăng dầu luôn kêu lỗ, cơ quan chức năng thì luôn chịu cảnh "trên đe dưới búa", ngân sách Nhà nước thất thu và người tiêu dùng thì cắn răng chịu đựng vì không còn lựa chọn nào khác.
Phải chăng tất cả lợi lộc độc quyền xăng dầu đều rơi vào túi các đại lý? Theo Bộ Công Thương, Tổng công ty Dầu Việt Nam (PVOil) hiện chiếm 25%, Saigon Petro chiếm 8%, Petrolimex chiếm khoảng 55% thị trường xăng dầu cả nước. 30% thị phần của Petrolimex là bán buôn cho các doanh nghiệp, khoảng trên 25% tự bán thông qua hệ thống 1.995 cây xăng của đơn vị, chiếm gần 20% trong tổng số 10.000 cây xăng trên toàn quốc [62].
Rõ ràng, một cơ chế quản lý điều hành giá xăng dầu còn nhiều lúng túng và rối, muốn có giá cả thị trường trong cơ chế không có cạnh tranh thị trường nên rất dễ gây cảnh "đục nước béo cò", "tăng nhanh, giảm chậm", thậm chí giá chỉ tăng một chiều, tăng thực còn giảm hình thức và giảm sút sức hấp dẫn, lành mạnh của môi trường đầu tư và làm chậm lại quá trình đột phá thể chế, trước hết là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường ở Việt Nam theo tinh thần Đại hội XI của Đảng.
hóa giá xăng dầu và chưa có biện pháp hữu hiệu để chống hạn chế cạnh tranh trong kinh doanh xăng dầu thì cũng có nghĩa là hiệu quả quản lý Nhà nước đối với giá xăng dầu nói riêng, giá cả thị trường và nền kinh tế vĩ mô nói chung, chưa đạt yêu cầu đề ra và việc áp dụng pháp luật về chống hạn chế cạnh tranh trong lĩnh vực kinh doanh xăng dầu sẽ không có hiệu quả.
2.2.4. Tính minh bạch và nhất quán của chính sách
Tính minh bạch và nhất quán của chính sách không chỉ có vai trò kiểm soát các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh mà còn có vai trò quan trọng trong việc xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Sự minh bạch và nhất quán sẽ giúp cho các doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu hiểu rõ về cơ chế điều chỉnh