2.4. Thực trạng hệ thống pháp luật về biển, đảo của Việt Nam
2.4.2. Pháp luật về biển, đảo trong một số lĩnh vực chính
Là quốc gia ven biển, từ lâu Việt Nam đã ý thức được vai trò, tiềm năng và ý nghĩa to lớn của biển đối với đời sống con người. Là một thành viên có trách nhiệm, Việt Nam luôn nghiêm chỉnh chấp hành và tuân thủ các quy định của pháp luật quốc tế về biển. Trong quá trình khai thác, sử dụng và bảo vệ chủ quyền biển, đảo, Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với các lĩnh vực, đặc biệt sau khi chính thức ký đơn gia nhập Công ước Luật Biển 1982. Chúng ta đã từng bước nội luật hóa các quy định của Công ước nhằm đảm bảo cho việc thực thi một cách có hiệu quả. Có thể chia pháp luật về biển Việt Nam theo các nhóm sau:
2.4.2.1. Pháp luật về bảo vệ chủ quyền và an ninh Việt Nam trên biển, đảo
Là quốc gia có bờ biển trải dài, trong lịch sử đã nhiều lần bị tấn công, xâm lược theo đường biển nên Việt Nam ý thức rất rõ được tầm quan trọng của việc phải xây dựng một cơ sở pháp lý vững chắc để khẳng định chủ quyền quốc gia và bảo vệ an ninh biên giới trên biển. Do vậy, Việt Nam đã sớm ban
hành các văn bản quy phạm pháp luật để bảo vệ chủ quyền trên biển. Có thể kể đến 2 tuyên bố đặc biệt quan trọng, đó là:
Tuyên bố ngày 12/5/1977 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam về lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa Việt Nam. Đây là tuyên bố có ý nghĩa hết sức quan trọng và đưa Việt Nam trở thành quốc gia đầu tiên trong vùng Đông Nam Á thiết lập vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý.
Tuyên bố ngày 12/11/1982 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải.
Đây là hai tuyên bố tạo cơ sở pháp lý để xác định đường cơ sở cho việc tính chiều rộng các vùng biển của Việt Nam; là căn cứ xác định đường biên giới; khẳng định chủ quyền quốc gia và an ninh trên biển của Việt Nam.
Sau khi thống nhất, chủ quyền trên biển của Việt Nam được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1980. Điều 1 của bản Hiến pháp này khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, vùng trời, vùng biển và các hải đảo”. Hiến pháp 1992 tiếp tục khẳng định lại chủ quyền trên biển của Việt Nam: “Nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam là một nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ, bao gồm đất liền, các hải đảo, vùng biển và vùng trời”.
Cụ thể hóa Hiến pháp và luật hóa các quy định của Công ước luật biển 1982 cho tương ứng và phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam, Nhà nước Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ chủ quyền, an ninh trên biển, trong đó có một số văn bản quan trọng như:
Nghị định số 30/NĐ-CP ngày 29/01/1980 về quy chế pháp lý cho tầu thuyền nước ngoài hoạt động trên các vùng biển của nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Việc kiểm soát biển được giao cho các lực lượng: Hải
quân Nhân dân và các đơn vị quân đội nhân dân Việt Nam làm nhiệm vụ bảo vệ các đảo; Cảnh sát nhân dân Việt Nam làm nhiệm vụ tuần tra trên biển; Bộ đội Biên phòng Việt Nam, các lực lượng bán vũ trang trên tầu vận tải và tầu, thuyền đánh cá, các lực lượng kiểm soát chuyên ngành như hải quan, y tế, kiểm dịch…
Luật Biên giới quốc gia năm 2003 với các điều khoản xác định biên giới của Việt Nam trên biển, cách xác định đường cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải và các vùng biển khác của Việt Nam, khái niệm các vùng biển tiếp giáp, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa....
Luật an ninh quốc gia năm 2004 quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc bảo vệ chủ quyền, an ninh quốc gia Việt Nam trên biển gồm Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển.
Trong những năm gần đây, trước những diễn biến phức tạp của tình hình biển, đảo, các cơ quan chức năng đã ban hành thêm một số văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến bảo vệ chủ quyền và an ninh trên biển nhằm tăng cường lực lượng, cơ sở vật chất, nâng cao hiệu quả phối hợp liên ngành trong công tác bảo vệ chủ quyền, bảo đảm an ninh trật tự trên biển:
Quyết định 430/QĐ-TTg ngày 12/4/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án Xây dựng hệ thống báo động trực canh cảnh báo sóng thần cho vùng có nguy cơ cao.
Thông tư liên tịch 25/2012/TTLT-BQP-BTC ngày 30/3/2012 của Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính về việc hướng dẫn phối hợp thực hiện quản lý Nhà nước giữa Bộ Quốc phòng với Bộ Tài chính về hoạt động của lực lượng Cảnh sát biển và việc phối hợp hoạt động giữa lực lượng Cảnh sát biển với lực lượng Hải quan trên các vùng biển và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Thông tư liên tịch 17/2012/TTLT-BQP-BGTVT ngày 23/3/2012 của Bộ Quốc phòng, Bộ Giao thông Vận tải về việc hướng dẫn phối hợp thực hiện quản lý Nhà nước giữa Bộ Quốc phòng và Bộ Giao thông Vận tải về hoạt động của lực lượng Cảnh sát biển và việc phối hợp hoạt động giữa lực lượng Cảnh sát biển với các lực lượng có liên quan thuộc Bộ Giao thông Vận tải trên các vùng biển và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Thông tư liên tịch 211/2011/TTLT-BQP-BNNPTNT ngày 30/11/2011 của Bộ Quốc phòng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc hướng dẫn phối hợp thực hiện quản lý nhà nước giữa Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về hoạt động của lực lượng cảnh sát biển và việc phối hợp hoạt động giữa lực lượng cảnh sát biển với các lực lượng hữu quan thuộc Bộ Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn trên các vùng biển và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Thông báo 363/TB-BGTVT ngày 03/10/2011 của Bộ Giao thông Vận tải về việc kết luận của Thứ trưởng Nguyễn Hồng Trường về tình hình các tàu biển treo cờ quốc tịch Việt Nam bị lưu giữ ở nước ngoài.
Thông tư 47/2011/TT-BGTVT ngày 30/6/2011 của Bộ Giao thông Vận tải quy định về tiếp nhận, truyền phát và xử lý thông tin an ninh hàng hải.
Thông tư 90/2011/TT-BQP ngày 30/6/2011của Bộ Quốc phòng về việc sửa đổi, bổ sung Thông tư số 181/2005/TT-BQP ngày 17/11/2005 của Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện Nghị định số 32/2005/NĐ-CP ngày 14/03/2005 của Chính phủ về Quy chế cửa khẩu biên giới đất liền và Thông tư số 05/2010/TT-BQP ngày 18/01/2010 của Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện Nghị định số 50/2008/NĐ-CP ngày 21/04/2008 của Chính phủ về quản lý, bảo vệ an ninh, trật tự tại cửa khẩu, cảng biển.
Thông tư 80/2011/TT-BQP ngày 01/6/2011của Bộ Quốc phòng quy định về quy trình kiểm tra, kiểm soát trên biển của lực lượng cảnh sát biển Việt Nam.
Quyết định 76/2011/TT-BQP ngày 23/5/2011 của Bộ Quốc phòng về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định quản lý, bảo vệ công trình quốc phòng và khu quân sự, ban hành kèm theo Quyết định số 2649/1999/QĐ-BQP ngày 27/12/1999 của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng.
Thông tư 27/2011/TT-BGTVT ngày 14/4/2011của Bộ Giao thông Vận tải về việc áp dụng sửa đổi, bổ sung năm 2002 của Công ước quốc tế về an toàn sinh mạng con người trên biển năm 1974 ban hành kèm theo Bộ luật quốc tế về an ninh tàu biển và cảng biển.
Thông tư 05/2010/TT-BQP ngày 18/1/2010 của Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện Nghị định số 50/2008/NĐ-CP ngày 21/04/2008 của Chính phủ về quản lý, bảo vệ an ninh, trật tự tại cửa khẩu cảng biển.
Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội số 05/2008/PL-UBTVQH12 ký ngày 10/9/2008.
Quyết định 108/2008/QĐ-TTg ngày 08/8/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Uỷ ban Biên giới quốc gia trực thuộc Bộ Ngoại giao.
Thông tư 101/2008/TT-BQP ngày 9/7/2008 của Bộ Quốc phòng về việc hướng dẫn thực hiện xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia.
Nghị định 50/2008/NĐ-CP ngày 21/4/2008 của Chính phủ về quản lý, bảo vệ an ninh, trật tự tại cửa khẩu cảng biển.
Pháp lệnh Cảnh sát biển Việt Nam số 03/2008/PL-UBTVQH12 ngày 05/2/2008 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
Quyết định 12/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế phối hợp thực hiện Hiệp định hợp tác chống cướp biển và cướp có vũ trang chống lại tàu, thuyền tại châu Á.
Quyết định 59/2005/QĐ-BGTVT ngày 21/11/2005 của Bộ Giao thông vận tải ban hành Quy định về trang thiết bị an toàn hàng hải và phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển lắp đặt trên tầu biển Việt Nam hoạt động tuyến nội địa.
Quyết định 167/2004/QĐ-BQP ngày 13/12/2004của Bộ Quốc phòng về thủ tục, kiểm tra, giám sát biên phòng tại các cảng biển và cảng chuyên dùng.
Quy chế pháp lý về bảo đảm an toàn, an ninh trên biển
Chủ đề bảo đảm an toàn, an ninh trên biển nói chung và của các vùng biển Việt Nam nói riêng là vấn đề rất cấp thiết của quá trình bùng nổ kinh tế biển, trong tiến trình hội nhập quốc tế và khu vực cũng như bối cảnh khủng bố quốc tế đang lan rộng và ngày càng trở nên nguy hiểm hơn. Chủ đề bao gồm hai hướng nghiên cứu là nghiên cứu lý luận (cơ sở khoa học pháp lý; cơ sở khoa học về xây dựng, tổ chức và quản lý; lĩnh vực chuyên môn hẹp của các bộ, ngành khác) và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn. Những nội dung trình bày dưới đây, chủ yếu được tiếp cận từ khía cạnh tổng kết kinh nghiệm thực tiễn theo quan điểm và quan niệm của Việt Nam.
Vấn đề bảo đảm an toàn và an ninh quốc phòng trên biển
Xu hướng tiến ra biển nhằm giải quyết nhu cầu bức xúc của nhân loại trong bối cảnh khoa học công nghệ phát triển vượt bậc, cho phép khai thác biển hiệu quả hơn. Phong trào giải phóng dân tộc cuối thế kỷ XX đã tạo nên nhận thức mới về quyền lợi biển, nhu cầu khai thác biển để phát triển và nhu cầu mở rộng các vùng biển chủ quyền để khắc phục điểm yếu kém so với các quốc gia phát triển, hạn chế ưu thế trên biển của các quốc gia phát triển và đáp ứng nhu cầu bảo đảm an ninh, quốc phòng... Tác động lớn nhất đối với an toàn và an ninh trên biển thuộc về Công ước luật biển năm 1982 của Liên hợp
quốc, đặc biệt là vấn đề phân định lại biển. Phân định biển liên quan đến những vùng biển trước đây là công hải, những eo biển quốc tế nay trở thành nội thủy hay lãnh hải...Tuy nhiên, điều này đã tạo nên nhiều mâu thuẫn và tranh chấp lãnh thổ trên biển vì Công ước luật biển năm 1982 cho phép mở rộng các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền tài phán quốc gia ven biển. Mặt khác, do cách hiểu và vận dụng pháp luật khác nhau, thiếu chuẩn mực hay chế tài chung khi phân định, đôi khi cả những tham vọng lãnh thổ thiếu sự kiềm chế cần thiết nên dễ dẫn đến xung đột lợi ích trên biển; ngoài ra còn có sự gia tăng tội phạm liên quan đến biển, bao gồm tội phạm xuyên quốc gia như ma túy, buôn người, cướp biển, khủng bố hay khai thác tài nguyên trái phép...
Bảo đảm an toàn, an ninh trên biển nhằm mục đích cao nhất là tạo môi trường thuận lợi, là tiền đề cho phát triển kinh tế biển nói riêng và quốc gia, khu vực nói chung. Quan điểm của thế giới và khu vực thường xem xét hai phạm trù là an toàn và an ninh, trong đó an ninh theo nghĩa rộng (tổng quan) bao gồm an toàn và quốc phòng. Quan niệm của Việt Nam là tách riêng các khái niệm an toàn, an ninh (chủ quyền và lợi ích quốc gia), quân sự và quốc phòng, các khái niệm đó có quan hệ mật thiết, đan xen hay cấu thành lẫn nhau, trong đó an toàn là thành tố của an ninh, an ninh là cơ sở nền tảng cho quân sự (quốc phòng) trong thời bình (tổ chức phòng thủ đất nước) và hòa nhập với quân sự để cấu thành nên quốc phòng thời chiến (bảo vệ tổ quốc). Như vậy an ninh và quốc phòng nói chung và trên biển nói riêng gắn bó chặt chẽ với nhau, vì vậy các văn bản chính thức của Việt Nam thường dùng thuật ngữ an ninh – quốc phòng như một khái niệm kép, tồn tại độc lập để chỉ trạng thái ổn định toàn diện của quốc gia, từ đây viết gọn cụm từ an ninh – quốc phòng là an ninh.
Thuật ngữ an toàn trên biển (Maritime Safety) nhấn mạnh yêu cầu bảo đảm an toàn là trên hết (Safety First) đối với mọi hoạt động trên biển, bao
hàm an toàn hành trình (hàng hải), an toàn tính mạng con người, an toàn tài sản, hàng hóa và an toàn môi trường (ô nhiễm hóa chất độc hại, chất thải, phóng xạ...). Người ta thường phân chia an toàn trên biển theo nhiều cách như: theo nguồn gốc, mất an toàn có nguồn gốc tự nhiên (mang tính quy luật và bất thường) và nguồn gốc chủ quan (do bất cẩn, do thiếu hiểu biết, do khả năng hạn chế - bất khả kháng); theo lĩnh vực, có an toàn hàng hải, an toàn khai thác hải sản, an toàn khai thác mỏ, an toàn nghiên cứu khoa học biển, an toàn môi trường, theo đối tượng khách thể, có an toàn cho tính mạng con người, an toàn cho tài sản, thiết bị công trình, an toàn cho hàng hóa, an toàn cho môi trường.
An ninh trên biển trong tiếng Anh có thuật ngữ an ninh tổng quan (Comprehensive Security) và an ninh trên biển (Maritime Security). Trong tiếng Việt, “an ninh” được hiểu theo cả hai cách là an ninh tổng quan và an ninh trên từng lĩnh vực như chính trị, kinh tế, trật tự xã hội, văn hóa, khoa học... Trong đó an ninh chính trị là phạm trù bao trùm, xuyên suốt, khi nói an ninh thường hàm nghĩa mặc định là an ninh chính trị và bao hàm an toàn và trật tự xã hội. An ninh trong các lĩnh vực khác đều tác động tới an ninh chính trị và an ninh chính trị gắn bó mật thiết với quốc phòng. Bảo đảm an ninh trên biển có nghĩa là thực thi hữu hiệu chủ quyền quốc gia, bảo vệ lợi ích quốc gia trên các vùng biển chủ quyền, bao gồm bảo đảm an toàn và trật tự xã hội trên các vùng biển, đảo; phòng chống các hoạt động tuyên truyền, kích động hay truyền đạo trái phép; ngăn chặn nhập cư trái phép, ngăn chặn buôn lậu và gian lận thương mại, bảo đảm an toàn dịch bệnh; chống các hoạt động hình sự như cướp biển, buôn lậu, khủng bố; ngăn chặn xâm phạm và xâm lấn chủ quyền quốc gia; đánh bại kẻ thù xâm lược trên hướng biển...
Bảo đảm an toàn và an ninh trên biển Việt Nam là bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia trên các vùng biển, đảo của Việt
Nam và thực thi nghĩa vụ của quốc gia ven biển. Các vấn đề mang tính thách thức hiện tại đối với Việt Nam thể hiện trên ba lĩnh vực chủ yếu là: xây dựng hệ thống pháp luật tương ứng; duy trì khả năng kiểm soát và thực thi chủ quyền cũng như làm tròn nghĩa vụ của quốc gia ven biển; hợp tác quốc tế.