- Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện
4. Cần quy định rừ việc xỏc định thiệt hại về mặt vật chất do văn bản QPPL đú gõy ra để làm căn cứ xỏc định trỏch nhiệm đối với cơ quan ban
bản QPPL đú gõy ra để làm căn cứ xỏc định trỏch nhiệm đối với cơ quan ban hành văn bản.
Hai là: Xõy dựng cơ chế phối hợp giữa cỏc cơ quan, cỏ nhõn cú thẩm quyền trong quỏ trỡnh kiểm tra văn bản QPPL đồng thời nhận thức đỳng tầm quan trọng của cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
Trong thực tế, sự phối kết hợp giữa cỏc đơn vị chức năng ngay từ hoạt động soạn thảo, xõy dựng văn bản QPPL sẽ gúp phần nõng cao chất lƣợng văn bản, hạn chế đƣợc tỡnh trạng văn bản ban hành cú nội dung trỏi phỏp luật. Tỏc dụng của cơ chế này là tập hợp đƣợc trớ tuệ của cỏc cỏ nhõn, tập thể trong cơ quan, đồng thời tăng cƣờng năng lực đỏnh giỏ tổng hợp về tớnh hợp phỏp của văn bản, nõng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản, nhất là khi cơ quan ban hành tiến hành tự kiểm tra văn bản.
Bờn cạnh đú, cỏc cơ quan nhà nƣớc núi chung, cỏc bộ, ngành, địa phƣơng núi riờng cú chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần nhận thức đỳng và đầy đủ đƣợc sự cần thiết và tầm quan trọng của cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, cần thấy rừ tỏc hại về mọi mặt của văn bản QPPL trỏi phỏp luật, để từ đú nõng cao vai trũ và trỏch nhiệm của mỡnh trong việc phỏt hiện và kiểm tra, xử lý văn bản trỏi luật. Trong việc soạn thảo, ban hành, cũng nhƣ kiểm tra văn bản QPPL, cần phải nhận thức rừ tớnh hợp lý của văn bản phải nằm trong tớnh hợp phỏp. Nhà nƣớc phỏp quyền với nguyờn tắc phỏp chế khụng cho phộp tồn tại văn bản hợp lý mà khụng hợp phỏp và ngƣợc lại, văn bản QPPL tuy đó hợp phỏp mà khụng hợp lý thỡ cũng
cần phải cú biện phỏp khắc phục nhằm nõng cao chất lƣợng và hiệu quả quản lý của văn bản.
Cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyờn, kịp thời và theo đỳng quy định. Trong đú, đặc biệt coi trọng cụng tỏc tự kiểm tra theo thẩm quyền. Trỏnh tỡnh trạng đến khi cơ quan nhà nƣớc cấp trờn tiến hành kiểm tra theo thẩm quyền đƣợc phõn cụng, hoặc khi cú yờu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cỏc cơ quan thụng tin đại chỳng và cỏ nhõn thỡ mới tiến hành tự kiểm tra.
Ba là: Giải phỏp xõy dựng, kiện toàn tổ chức cho cỏc cơ quan thực hiện cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL
Để đảm bảo triển khai thực hiện đầy đủ, toàn diện và cú hiệu quả cụng tỏc kiểm tra văn bản QPPL, việc xõy dựng, kiện toàn cỏc tổ chức với chức năng giỳp chớnh quyền địa phƣơng thực hiện việc quản lý Nhà nƣớc về kiểm tra, xử lý văn bản là hết sức cần thiết. Trƣớc thực tế hiện nay một số bộ, ngành, địa phƣơng chƣa thành lập tổ chức phỏp chế để thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm tra văn bản, hoặc đó thành lập nhƣng tổ chức khụng thống nhất, chƣa đảm bảo yờu cầu, nhiệm vụ cụng tỏc. Do vậy, cần phải xõy dựng, kiện toàn, củng cố tổ chức phỏp chế bộ, ngành và địa phƣơng tạo nờn một hệ thống bộ mỏy thống nhất từ trung ƣơng đến cơ sở.
- Cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ phải thành lập Vụ Phỏp chế. Đối với cỏc Tổng cục, Cục trực thuộc Bộ, cơ quan Bộ cú thể cú tổ chức Phỏp chế chuyờn trỏch; Đối với cỏc cơ quan thuộc Chớnh phủ hoạt động sự nghiệp tựy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, căn cứ vào nhu cầu, khối lƣợng cụng tỏc phỏp chế của mỡnh để thành lập Vụ Phỏp chế hoặc cú hỡnh thức tổ chức phỏp chế khỏc phự hợp nhƣ Ban phỏp chế hoặc phõn cụng đầu mối đảm nhận cụng tỏc phỏp chế.
Đối với cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ đó thành lập Vụ Phỏp chế theo Nghị định số 94/CP ngày 06/9/1997 của Chớnh phủ về
tổ chức phỏp chế ở cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ phải tiến hành rà soỏt lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức để kịp thời điều chỉnh phự hợp với quy định tại Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chớnh phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức phỏp chế cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và doanh nghiệp nhà nƣớc.
- Tổ chức phỏp chế ở cỏc cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND cấp tỉnh: Sở Tƣ phỏp với vai trũ là cơ quan chuyờn mụn giỳp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nƣớc về cụng tỏc tƣ phỏp ở địa phƣơng, thực hiện chức năng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL phải thành lập Phũng Kiểm tra văn bản. Cũn cỏc cơ quan chuyờn mụn khỏc thuộc UBND cấp tỉnh căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và yờu cầu, khối lƣợng cụng việc để xem xột thành lập Phũng Phỏp chế hoặc phõn cụng đầu mối đảm nhiệm cụng tỏc phỏp chế.
- Đối với cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND cấp huyện, cấp xó:
Hiện tại Phũng Tƣ phỏp thuộc UBND cấp huyện và Ban Tƣ phỏp xó, phƣờng đang thực hiện chức năng kiểm tra văn bản. Do cơ cấu tổ chức và tớnh chất, khối lƣợng cụng tỏc văn bản của cấp này mà khụng thành lập tổ chức phỏp chế, nhƣng cũng cần phải kiện toàn, phõn cụng, bố trớ cỏn bộ chuyờn trỏch thực hiện cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản.
Cỏc cơ quan kiểm tra văn bản trong hệ thống hành chớnh cần phải đƣợc tổ chức theo một cơ cấu thống nhất và cú mối liờn hệ chặt chẽ về chuyờn mụn nghiệp vụ. Cỏc chuyờn viờn thực hiện cụng tỏc kiểm tra văn bản QPPL phải chịu trỏch nhiệm trƣớc thủ trƣởng cơ quan về văn bản đó kiểm tra.
Việc kiện toàn bộ mỏy thực hiện cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thuộc hệ thống cơ quan hành chớnh cũng phải tiến hành đồng bộ với cơ quan thực hiện quyền giỏm sỏt, xử lý văn bản. Trong đú, phõn cụng rừ về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong việc giỏm sỏt, kiểm tra và xử lý văn
bản QPPL do HĐND, UBND ban hành.
Về chủ thể thực hiện quyền giỏm sỏt và xử lý văn bản QPPL do chớnh quyền địa phƣơng ban hành cú Quốc hội, ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, HĐND (trong đú HĐND vừa thực hiện chức năng giỏm sỏt, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL). Theo quy định hiện hành, Ủy ban phỏp luật là cơ quan của Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ giỏm sỏt văn bản QPPL của cỏc cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng [22, Điều 27]. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội là cơ quan thƣờng trực của Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ giỏm sỏt, cú quyền bói bỏ nghị quyết sai trỏi của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng [22, Điều 7]. Nhƣng do cơ cấu tổ chức của UBTVQH khụng cú bộ phận nào mang tớnh chất chuyờn trỏch mà chỉ cú ủy viờn của UBTVQH thực hiện giỏm sỏt, xử lý đối với cỏc nghị quyết sai trỏi của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng ban hành với một số lƣợng Nghị quyết của HĐND cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng trong cả nƣớc ban hành là rất lớn. Do đú, cần phải nghiờn cứu để thành lập một bộ phận chuyờn trỏch thực hiện chức năng giỏm sỏt và xử lý văn bản QPPL do chớnh quyền địa phƣơng cấp tỉnh ban hành.
Hiện nay theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 thỡ cỏc Ban của HĐND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn cú trỏch nhiệm thƣờng xuyờn theo dừi việc ban hành văn bản QPPL của UBND cựng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dƣới trực tiếp. Khi phỏt hiện văn bản QPPL trỏi phỏp luật, cú quyền yờu cầu cơ quan ban hành xem xột xử lý hoặc kiến nghị HĐND cấp mỡnh bói bỏ đối với văn bản QPPL trỏi phỏp luật theo thủ tục quy định [24, Điều 78]. Ban Phỏp chế đƣợc thành lập ở HĐND cấp tỉnh và cấp huyện cú nhiệm vụ "giỳp Hội đồng nhõn dõn giỏm sỏt hoạt động của ủy ban nhõn dõn và cỏc cơ quan chuyờn mụn thuộc ủy ban nhõn dõn cựng cấp về lĩnh vực thi hành phỏp luật, …" [27, Điều 35]. Thực tế hiện nay, cụng tỏc giỏm sỏt của cỏc Ban của HĐND chƣa thực sự hiệu quả. Do đú, cần phải đổi mới phƣơng thức giỏm sỏt, phõn cụng nhiệm vụ cho một ban chuyờn trỏch - Ban Phỏp chế giỏm sỏt và trực tiếp kiểm tra văn bản QPPL do chớnh quyền địa phƣơng ban
hành.
Bốn là: Xõy dựng đội ngũ cỏn bộ, cụng chức làm cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cú năng lực, trỡnh độ và phẩm chất đạo đức
Cựng với việc xõy dựng, kiện toàn tổ chức để triển khai thực hiện kiểm tra văn bản QPPL, cần xõy dựng đội ngũ cỏn bộ chuyờn trỏch cho cụng tỏc kiểm tra ở cỏc bộ, ngành và địa phƣơng. Với mục đớch của hoạt động kiểm tra là bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp, tớnh thống nhất của văn bản trong hệ thống phỏp luật. Do vậy, việc lựa chọn và bố trớ những cỏn bộ cú đủ năng lực, đảm bảo vững về kiến thức phỏp lý và chuyờn sõu về nghiệp vụ để thực hiện cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là hết sức cần thiết.
Tiếp tục xõy dựng và hỡnh thành chức danh cụng chức phỏp chế theo cỏc điều kiện, tiờu chuẩn chuyờn mụn, nghiệp vụ. Cụng chức phỏp chế là cụng chức làm cụng tỏc phỏp chế, trong đú chỳ trọng đến cụng tỏc kiểm tra văn bản. Việc tuyển dụng cụng chức làm cụng tỏc phỏp chế ở cỏc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND cấp tỉnh phải đỏp ứng đầy đủ cỏc điều kiện, tiờu chuẩn chuyờn mụn, nghiệp vụ nhƣ: phải là cụng chức từ ngạch chuyờn viờn trở lờn; cú trỡnh độ cử nhõn luật hoặc tƣơng đƣơng trở lờn; cú chứng chỉ đó qua bồi dƣỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản hoặc cú thời gian làm cụng tỏc phỏp luật nhất định. Ngoài ra, những ngƣời làm cụng tỏc này khụng những phải cú kiến thức phỏp lý vững vàng mà cũn đũi hỏi phải cú kiến thức chuyờn mụn chuyờn sõu trong từng lĩnh vực kiểm tra đƣợc phõn cụng. Đối với trƣờng hợp cụng chức phỏp chế đó cú bằng cử nhõn luật, nhƣng chƣa cú kiến thức chuyờn ngành thuộc lĩnh vực mỡnh cụng tỏc, thỡ hàng năm phải đƣợc đào tạo, bồi dƣỡng nõng cao kiến thức để đỏp ứng yờu cầu, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL.
Đối với ngƣời đứng đầu tổ chức phỏp chế cũng phải đỏp ứng đầy đủ cỏc điều kiện, tiờu chuẩn theo quy định nhƣ: cú kinh nghiệm trong cụng tỏc phỏp chế, cú thời gian 5 năm làm cụng tỏc phỏp luật, …
chức và đội ngũ cỏn bộ làm cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Đặc biệt, chớnh quyền địa phƣơng cấp huyện, cấp xó phải phõn cụng, bố trớ cỏn bộ cú đủ trỡnh độ chuyờn mụn, đảm bảo cho cỏn bộ, cụng chức kiểm tra văn bản QPPL khụng phải kiờm nhiệm cỏc cụng tỏc khỏc. Hiện nay, chức danh cỏn bộ tƣ phỏp cấp huyện, cỏn bộ tƣ phỏp - hộ tịch cấp xó vẫn chƣa cú bằng cử nhõn luật chiếm số lƣợng lớn, bờn cạnh đú vẫn đang phải thực hiện nhiều mảng cụng tỏc tƣ phỏp khỏc nhƣ: chứng thực, quản lý và đăng ký hộ tịch, đụn đốc thi hành ỏn dõn sự cú giỏ trị khụng quỏ 500.000 đồng, … điều này ảnh hƣởng đến việc triển khai và chất lƣợng của cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo thẩm quyền. Do đú, cần phải xõy dựng đội ngũ cụng chức chuyờn trỏch làm cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở cấp huyện và cấp xó theo hƣớng: mỗi đơn vị cú ớt nhất 01 lónh đạo và 01 cụng chức chuyờn trỏch thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền.
Bờn cạnh đú cần triển khai việc xõy dựng và mở rộng đội ngũ cộng tỏc viờn kiểm tra văn bản. Nguồn của đội ngũ cộng tỏc viờn là cỏc chuyờn gia phỏp luật thuộc cỏc chuyờn ngành, cú trỡnh độ phỏp lý và kinh nghiệm đảm bảo đỏp ứng cỏc yờu cầu của cụng tỏc kiểm tra văn bản hoặc cỏc chuyờn gia thuộc cỏc cơ quan tƣ phỏp, cỏc cơ quan quản lý nhà nƣớc khỏc ở Trung ƣơng và địa phƣơng, cỏc cỏn bộ nghiờn cứu và đào tạo phỏp luật, cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan khỏc phự hợp với lĩnh vực văn bản đƣợc kiểm tra. Cần xõy dựng tiờu chuẩn về cộng tỏc viờn, trỏnh tỡnh trạng mời cộng tỏc viờn chƣa cú sự chọn lọc, ảnh hƣởng đến chất lƣợng kiểm tra, xử lý văn bản.
Đẩy mạnh cụng tỏc tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ cho cỏn bộ chuyờn trỏch, đội ngũ cộng tỏc viờn làm cụng tỏc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL từ cấp bộ đến cấp cơ sở. Coi đõy là một nhiệm vụ trọng tõm, thụng qua nhiều hỡnh thức nhƣ: trực tiếp tổ chức cỏc lớp tập huấn theo đối tƣợng, theo lĩnh vực; tổ chức buổi tọa đàm trao đổi, hƣớng dẫn nghiệp vụ, hoặc thụng qua cụng tỏc phối hợp kiểm tra theo địa bàn, kiểm tra theo chuyờn đề.
Theo quy định của phỏp luật hiện hành chƣa cú văn bản nào quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cỏo đối với việc ban hành văn bản QPPL trỏi phỏp luật. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cũng chỉ quy định một số hành vi vi phạm trong cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản đƣợc giải quyết theo quy định của phỏp luật về khiếu nại, tố cỏo [20, Điều 30]. Tức là mới chỉ quy định chủ thể (cơ quan, ngƣời cú thẩm quyền kiểm tra văn bản và cơ quan, ngƣời cú văn bản đƣợc kiểm tra) và hành vi vi phạm trong cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn bản. Theo chỳng tụi, trong Luật ban hành văn bản QPPL và cỏc văn bản phỏp luật khỏc cú liờn quan cũng cần cú chế tài xử lý cụ thể, mở rộng chủ thể và phạm vi đối tƣợng của khiếu nại và tố cỏo đối với việc ban hành văn bản trỏi phỏp luật, nhƣ: cơ quan, tổ chức, cụng dõn cú quyền khiếu nại, tố cỏo cơ quan, ngƣời cú thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trỏi phỏp luật gõy thiệt hại đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của tổ chức và cụng dõn.
Sỏu là: Xõy dựng cơ chế "kiện" theo con đường Tũa ỏn
Bờn cạnh việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo hệ thống hành phỏp, cũng cần xõy dựng cơ chế kiện theo thủ tục tƣ phỏp để bảo đảm chế tài xử lý đối với việc ban hành văn bản QPPL trỏi phỏp luật.
Hiện nay, theo Phỏp lệnh Thủ tục giải quyết cỏc vụ ỏn hành chớnh năm 1998, đó đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2006 cú hiệu lực ngày 01/6/2006 thỡ Tũa ỏn chỉ cú thẩm quyền giải quyết đối với một số loại việc, cụ thể là 26 loại việc đƣợc quy định tại Điều 11 Phỏp lệnh. Trong đú, cỏc tranh chấp đƣợc Tũa thụ lý chủ yếu là liờn quan đến cỏc loại văn bản cỏ biệt nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chớnh và cỏc loại khỏc theo quy định của phỏp luật.
Cỏc loại việc khỏc theo quy định của phỏp luật đƣợc hiểu nhƣ thế nào? Theo Hƣớng dẫn của Hội đồng thẩm phỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao tại Nghị quyết số 03/2003/NQ - HĐTP ngày 18/4/2003 hƣớng dẫn thi hành một số quy định của Phỏp lệnh TTGQCVAHC, ngoài 26 loại việc đƣợc quy định cụ thể tại Điều 11 Phỏp lệnh TTGQCVAHC, những loại việc khỏc nếu khụng thuộc
trƣờng hợp đó đƣợc quy định thỡ Tũa ỏn kiểm tra xem đó cú văn bản QPPL nào về lĩnh vực đú quy định quyền khiếu kiện hành chớnh hay khụng, nếu cú thỡ Tũa ỏn căn cứ Điều 11 Phỏp lệnh TTGQCVAHC và cỏc quy định tƣơng