1.2. Cơ sở quy định các căn cứ thụ lý vụ án hành chính
1.2.2. Cơ sở thực tiễn
Cơ sở thực tiễn để xác định thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân bao gồm:
Thứ nhất: Thực tiễn giải quyết các khiếu kiện hành chính
Thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính qua các năm qua cho thấy, so với các loại án dân sự, hình sự… thuộc thẩm quyền của tòa án, thì số lượng các vụ án hành chính mà Tòa án nhân dân thụ lý và giải quyết còn rất khiêm tốn. Ngoài ra, một thực trạng là số lượng đơn thư khiếu nại của công dân, của cơ quan Nhà nước, tổ chức mà các cơ quan hành chính Nhà nước từ địa phương đến trung ương phải thụ lý để giải quyết hàng năm là rất lớn, nhưng ngược lại, số đơn khởi kiện vụ án hành chính mà Toà án nhân dân các cấp phải thụ lý hàng năm để giải quyết theo thẩm quyền là chưa nhiều; "công dân thường lựa chọn, mong muốn cơ quan hành chính đã ra quyết định và cơ quan hành chính cấp trên xem xét, giải quyết các khiếu nại của họ đảm bảo nhanh chóng và hiệu quả mà ít khởi kiện vụ án hành chính". Cụ thể, chúng ta có thể xem số liệu sau:
Bảng 1.1 Số vụ khiếu nại Số vụ đã thụ lý Số vụ đã giải quyết Năm 2008 77.996 50.508 37.140
Năm 2009 82.979 69.728 58.711 Năm 2010 98.911 71.845 61.002 Năm 2011 102.633 67.702 57.819 Năm 2012 82.164 58.649 50.162 Nguồn: Báo cáo của Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo các
Bảng 1.2 Số vụ án đã thụ lý Số vụ án đã giải quyết theo thủ tục sơ thẩm Tỷ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan Năm 2008 1.399 819 8,59% Năm 2009 1.557 896 10,16% Năm 2010 1.651 976 10,65% Năm 2011 2.323 1.236 7,3% Năm 2012 6.177 3.834 5,7% Nguồn: Báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao về tổng kết công tác các năm
2008, 2009, 2010, 2011 ,2012, [39], [40], [41], [41], [43]
Mặc dù các số liệu trên chưa phản ánh đầy đủ, toàn diện thực tiễn hoạt động xét xử các khiếu kiện hành chính nhưng qua đó cũng cho thấy số lượng các vụ kiện hành chính được giải quyết tại Toà án chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với các khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước. Nhiều vụ việc khiếu nại đã được cơ quan hành chính nhà nước giải quyết, có hiệu lực thi hành nhưng người dân không chấp nhận mà vẫn tiếp tục khiếu nại tại cơ quan nhà nước hành chính nhà nước do vụ việc không đủ điều kiện khởi kiện ra toà án hoặc toà án không có thẩm quyền giải quyết loại việc đó… Trong bối cảnh hiện nay, chúng ta đang trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hướng tới mục tiêu bảo vệ công lý mà ở đó mọi tranh chấp trong nhân dân, kể cả tranh chấp hành chính giữa người dân với cơ quan công quyền, về nguyên tắc, đều có thể được xem xét bởi Toà án, thì thực trạng trên là một hạn chế rất lớn cần thiết phải được xem xét, tìm ra những nguyên nhân và giải pháp thích hợp để kịp thời khắc phục.
Thực tế, thời gian qua cho thấy nhu cầu khiếu kiện hành chính ngày càng nâng cao, nhất là các khiếu kiện về đất đai. Chính vì thế, các quy định của pháp luật về căn cứ thụ lý vụ án hành chính cũng cần phải được quy định
Ngoài ra, trong công tác chuyên môn còn vi phạm về điều kiện khởi kiện và căn cứ thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc chưa phân biệt thẩm quyền loại việc của cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan Tòa án. Hay trên thực tế, những vụ việc tranh chấp liên quan đến các quyết định hành chính phát sinh với số lượng rất lớn và ngày càng đa dạng. Tuy nhiên, việc giải quyết tranh chấp, có nhiều vướng mắc, còn chậm trễ, kém hiệu quả, gây ra nhiều bức xúc cho công dân và các tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm. Vì vậy, cần thiết lập một cơ chế giải quyết tranh chấp hợp lý kết hợp giữa tài phán tư pháp và khiếu nại hành chính. Theo đó, các căn cứ thụ lý vụ án hành chính cũng phải được xây dựng phù hợp với cơ chế này nhằm khắc phục những vướng mắc của tình hình khiếu kiện hiện nay.
Thứ hai: Truyền thống pháp lý, tâm lý xã hội và các yếu tố khác tác
động đến xét xử vụ án hành chính
Theo Báo cáo trả lời chất vấn của Đại biểu Quốc hội tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội Khóa XI của Tòa án Nhân dân tối cao thì một trong những lý do quan trọng khiến công dân ít khởi kiện vụ án hành chính là do tâm lý, thói quen. Người dân Việt Nam chưa có thói quen hoặc ngại kiện các cơ quan hành chính Nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước ra Toà; mặt khác, không ít người vẫn còn tâm lý chưa thật sự tin tưởng vào khả năng, hiệu quả giải quyết vụ án hành chính của Thẩm phán bởi do địa vị, quyền hạn của Thẩm phán vẫn ít nhiều chịu ảnh hưởng từ địa vị, quyền hạn của người bị kiện (thường là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, thủ trưởng các sở, ban, bộ, ngành...). Ngoài ra, Toà án cũng không có thẩm quyền ra quyết định thay thế quyết định hành chính trái pháp luật bị khiếu kiện và việc thi hành quyết định của Toà án sẽ không dễ dàng nếu như quyết định giải quyết vụ việc khiếu kiện của Toà án trái với quyết định hành chính của người bị kiện có chức vụ, quyền hạn ở địa phương. Nói cách khác, việc thi hành các quyết định của Tòa đôi khi lại phụ thuộc rất lớn vào cơ quan hành chính nhà nước.
Xuất phát từ tính chất của tranh chấp hành chính là tranh chấp phát sinh giữa một bên là đối tượng của quản lý hành chính (dân) còn một bên là chủ thể quản lý hành chính nhà nước (quan). Người Việt Nam luôn so sánh việc dân kiện quan giống như “con kiến mà kiện củ khoai”, nếp nghĩ này đã ăn sâu vào tâm lý của họ. Chính vì vậy, từ khi có Toà hành chính đến nay, ít người dân hay tổ chức mong muốn đến toà. Hiếm người tin, ít người nghĩ sẽ thắng “trận” khi khởi kiện vụ án hành chính. Chẳng qua là bước đường cùng thì phải nhờ đến Toà. Người dân luôn có tâm lý e ngại trước quyền lực nhà nước, hoặc không am hiểu pháp luật nên không lựa chọn việc khởi kiện vụ án hành chính. Ngoài ra, cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp của chế độ cũ đã ảnh hưởng không nhỏ đến tâm lý người dân. Người dân đã quen với cơ chế “xin- cho” và thụ động trước các cơ quan hành chính nhà nước làm cho ý thức đấu tranh trước những biểu hiện sai trái trong quản lý hành chính nhà nước của người dân cũng như ý thức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình là rất hạn chế.
Như vậy, nhìn chung cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có khiếu nại hành chính vẫn còn tâm lý chưa mặn mà với sự lựa chọn con đường giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án, điều đó dẫn đến tình trạng quá tải trong giải quyết khiếu nại hành chính tại các cơ quan nhà nước (xem số liệu tại bảng 1 và bảng 2 ở trên). Nguyên nhân phát sinh tâm lý trên có một phần do cá nhân, tổ chức có khiếu nại hành chính chưa thực sự tin tưởng vào hiệu quả mang lại cho họ từ sự lựa chọn giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án. Vậy, quy định về căn cứ thụ lý vụ án hành chính cần chú trọng việc mở rộng và tạo điều kiện cho cá nhân, tổ chức thực hiện quyền khởi kiện của mình và có những quy định về trách nhiệm của cơ quan, người tiến hành tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nhằm loại bỏ tâm lý e sợ của người dân trong việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa, tạo niềm tin cho cá nhân, tổ chức khởi kiện.
Ngoài ra, thực tế còn sảy ra tình trạng do ngại đụng chạm với cơ quan nhà nước có thẩm quyền cùng cấp, nên khi xem xét và thụ lý đơn khởi kiện của đương sự, người có thẩm quyền đã viện dẫn những lý do không đúng pháp luật để từ chối thụ lý vụ án hành chính, gây khó khăn cho việc khởi kiện của đương sự. Để khắc phục tình trạng trên, pháp luật cần quy định cụ thể, rõ ràng căn cứ thụ lý vụ án hành chính, đặc biệt là các trường hợp trả lại đơn khởi kiện.
Bên cạnh đó, tình trạng mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật về việc khởi kiện vụ án hành chính như giữa các quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 với Luật Tố tụng hành chính năm 2010; hay giữa Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 với quy định của Luật Đất đai năm 2013... Thêm vào đó, một số quy định của pháp luật còn chưa cụ thể, chưa hợp lý gây cản trở đến quyền khởi kiện của các nhân, tổ chức khiến họ không thể khởi kiện ra tòa (như điều kiện tiền tố tụng, đối tượng xét xử…). Hơn nữa, trình độ hiểu biết của người dân còn hạn chế. Đây là những lý do ảnh hưởng không nhỏ đến việc khởi kiện ra tòa của người dân. Chính vì vậy, pháp luật cần phải tạo điều kiện cũng như mở rộng quyền khởi kiện vụ án hành chính cho cá nhân, tổ chức. Theo đó, các căn cứ thụ lý vụ án hành chính cần phải được quy định cụ thể, phù hợp giúp người dân hiểu và thực hiện đúng quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình.
Như vậy, việc quy định các căn cứ thụ lý vụ án hành chính cần phải tính đến các điều kiện ảnh hưởng như truyền thống pháp lý, tâm lý xã hội, trình độ dân trí…Có như vậy mới phù hợp và đáp ứng được nhu cầu thực tiễn kiếu kiện của người dân.
Thứ ba: Từ thực tế cơ chế giải quyết khiếu kiện của các nước khác
Giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án là phương thức phổ biến ở nhiều nước trên thế giới nhằm kiểm soát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện công vụ, nhiệm vụ của mình. Đồng thời
đây cũng là phương thức bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính. Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án có những ưu điểm mà phương thức giải quyết khiếu nại hành chính không thể có được. Do đó, ở nhiều nước trên thế giới, cá nhân, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại có thể thực hiện ngay quyền yêu cầu tòa án bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý trái pháp luật mà không cần phải trải qua giai đoạn tiền tố tụng hành chính. Ngoài ra, pháp luật các nước còn mở rộng đối tượng của khởi kiện hành chính, một số nước còn quy định đối tượng khởi kiện bao gồm cả các loại văn bản pháp quy. Từ thực tế của cơ chế giải quyết khiếu kiện của các nước cho thấy cần phải quy định các căn cứ thụ lý vụ án hành chính phù hợp, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp cho người dân.
Như vậy, các căn cứ thụ lý vụ án hành chính cần phải được quy định dựa trên kinh nghiệm học hỏi của các nước khác nhưng phải phù hợp với đặc điểm nền hành chính và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam.
Tóm lại: Các căn cứ thụ lý vụ án hành chính cần phải được quy định dựa trên những cơ sở nhất định, toàn diện về cả phương diện lý luận và thực tiễn. Các quy định về căn cứ thụ lý vụ án hành chính phải được cân nhắc kỹ lưỡng, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của đất nước như trình độ dân trí của người dân, truyền thống pháp lý, ý thức xã hội,… Đặc biệt khi quy định các căn cứ thụ lý vụ án hành chính cũng nên dựa trên khả năng đáp ứng của Tòa án (về nhân lực, cơ sở vật chất,…) để quy định cho phù hợp. Có như vậy thì các quy định về căn cứ thụ lý vụ án hành chính khi đi vào thực tiễn cuộc sống mới đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả, góp phần tạo niềm tin cho người dân, đảm bảo sự công bằng cũng như bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho cá nhân, tổ chức khiếu kiện thông qua đó bảo đảm tính pháp quyền thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh.
CHƢƠNG II
CĂN CỨ THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
Luật Tố tụng hành chính được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 24/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 (sau đây viết tắt là Luật), là một dấu mốc quan trọng trong quá trình không ngừng mở rộng dân chủ, cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế. Sự thay thế Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2006 (sau đây viết tắt là Pháp lệnh) bằng một đạo luật do Quốc Hội ban hành không đơn giản chỉ là sự “nâng cấp” về mặt hình thức một văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân mà thực chất đã mang đến sự thay đổi sâu sắc trong cơ chế thực thi và bảo đảm quyền dân chủ của công dân trong nhà nước pháp quyền tại Việt Nam. Điều đó thể hiện rất rõ trong các quy định của Luật về căn cứ thụ lý vụ án hành chính như các quy định về thời hiệu, về bãi bỏ thủ tục tiền tố tụng, việc mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án… Không thể phủ nhận tác dụng tích cực mà những đổi mới này mang lại tuy nhiên các quy định này vẫn còn những hạn chế nhất định cần hoàn thiện.
Luật không trực tiếp quy định các căn cứ thụ lý vụ án hành chính. Tuy nhiên tại khoản 3, Điều 107 của Luật quy định:
“3. Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày được phân công, Thẩm phán phải xem xét đơn khởi kiện và tài liệu kèm theo để thực hiện một trong các thủ tục sau đây:
a) Tiến hành thủ tục thụ lý vụ án nếu vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết; b) Chuyển đơn khởi kiện cho Toà án có thẩm quyền và báo cho người khởi kiện, nếu vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án khác;
c) Trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện, nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 109 của Luật này.”
Như vậy Luật đã gián tiếp quy định các căn cứ này thông qua quy định về các trường hợp chuyển đơn khởi kiện và trả lại đơn khởi kiện. Theo quy định này thì tòa án sẽ tiến hành thủ tục thụ lý vụ án nếu việc khởi kiện không thuộc một trong các trường hợp Tòa án phải chuyển đơn khởi kiện cho tòa án có thẩm quyền hoặc phải trả lại đơn khởi kiện cho người khởi kiện.
Về trường hợp chuyển đơn khởi kiện tại điểm b khoản 3 Điều 107 của Luật, trong quá trình nhận và xem xét đơn kiện, tòa án phải “Chuyển đơn khởi kiện cho tòa án có thẩm quyền và báo cho người khởi kiện, nếu vụ án thuộc thẩm quyền của tòa án khác”.Theo đó, khi người khởi kiện gửi đơn khởi kiện vụ án hành chính đến tòa án mà vụ việc này thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án nhưng tòa án nhận đơn khởi kiện lại không có thẩm quyền giải quyết vụ việc thì Thẩm phán xem xét đơn khởi kiện phải áp dụng điểm b, khoản 3, Điều 107 của Luật để chuyển đơn khởi kiện. Như vậy, trong trường hợp này các căn cứ thụ lý vụ án về cơ bản đã được đáp ứng chỉ sai về tòa án có thẩm