Quy trình quản lý đầu tƣ ứng dụng CNTT

2.3.1. Đánh giá hoạt động quản lý đầu tư ứng dụng CNTT trước khi nghị định 102/2009/NĐ-CP có hiệu lực: 102/2009/NĐ-CP có hiệu lực:

Quản lý đầu tƣ ứng dụng CNTT sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc là một hoạt động khó khăn và phức tạp. Trong suốt thời gian qua, việc triển khai các dự án ứng dụng CNTT tại các đơn vị sử dụng vốn ngân sách nhà nƣớc gặp rất nhiều khó khăn, vƣớng mắc. Nguyên nhân cơ bản là do trong lĩnh vực này chƣa hề có một quy định, văn bản hƣớng dẫn đầu tƣ chính thức nào. Các dự án CNTT chỉ biết dựa vào Nghị định 52/1999/NĐ-CP về việc ban hành Quy chế Quản lý đầu tƣ và xây dựng và các hệ thống văn bản hƣớng dẫn kèm theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP điều này gây khá nhiều vƣớng mắc và bất cập, cụ thể:

a. Quy trình đầu tƣ không hợp lý:

Quy trình đầu tƣ dự án theo Nghị Định 52/1999/NĐ-CP đòi hỏi phải có "Thiết kế thi công và tổng dự toán" trƣớc khi phê duyệt. Mức chi phí cho xây dựng dự án khả thi là từ 0,3-0,5%, cho thiết kế thi công kỹ thuật và tổng dự toán là dƣới 2%. Bản vẽ thiết kế thi công sẽ là chuẩn mực để giám sát và nghiệm thu công trình. Đối với các dự án ứng dụng CNTT, đặc biệt là các dự án phần mềm, khâu thiết kế kỹ thuật không thể theo mô hình "thác nƣớc" nhƣ trong xây dựng cơ bản, mà phải thƣờng xuyên điều chỉnh trong triển khai theo mô hình "xoáy trôn ốc" và thƣờng chiếm 50- 70% chi phí dự án. Nhƣ vậy, với mức chi phí quá thấp mà các hệ thống văn bản hƣớng dẫn kèm theo Nghị Định 52/1999/NĐ-CP quy định dẫn đến chất lƣợng bản thiết kế thi công đã đƣợc phê duyệt sẽ rất kém vì không đủ đầu tƣ và cũng không thực tế do không đƣợc xây dựng trong thực tiễn triển khai. Bám vào bản thiết kế thi công này để triển khai các dự án về CNTT thì hiệu quả kém là điều không tránh khỏi.

b. Định mức không có hoặc không phù hợp (nguồn http://www.pcworld.com.vn).

Theo kết quả khảo sát của Ban Chỉ Đạo Quốc Gia về CNTT tại 140 cơ quan bộ, ngành, tỉnh, thành, doanh nghiệp (DN), hiệp hội CNTT, bên cạnh những vƣớng mắc nhƣ lập dự án đầu tƣ, trình tự thẩm định, phê duyệt dự án... khó khăn lớn nhất đối với các đơn vị này khi triển khai dự án CNTT là vấn đề định giá phần mềm ứng dụng (phần mềm may đo) và xác định tổng dự toán đầu tƣ do đó việc định giá và để cấp trên phê duyệt rất khó khăn bởi không có một khung quy định cụ thể nào để làm căn cứ trong khi đó định mức về phần cứng và các thiết bị viễn thông đã hoàn thiện.

Việc thiếu định mức cụ thể xác định giá phần mềm dẫn đến khó khăn trong đầu tƣ các dự án phần mềm do đó tạo lên một tỷ trong đầu tƣ bất hợp lý giữa phần cứng và phần mềm. Một cơ cấu vốn đầu tƣ hợp lý cho CNTT phải ƣu tiên số một cho phần mềm, thứ hai cho đào tạo chuyển giao, thứ ba cho mua sắm phần cứng, thứ tƣ cho bảo hành bảo trì. Do đó để đầu tƣ CNTT hiệu quả phải đảm bảo tỷ lệu đầu tƣ giữa phần

cứng và phần mềm ít nhất phải đạt 1:4. Tuy nhiên khi nói đến việc triển khai các dự án CNTT sử dụng nguồn NSNN, các chuyên gia và các nhà quản lý trong ngành đều lắc đầu ngao ngán. Ở đâu có dự án là lại thấy mua sắm phần cứng ào ào, các dự án đầu tƣ phần mềm thì hầu nhƣ không thấy đâu bởi “ đƣa phần mềm vào đồng nghĩa không

thanh toán đƣợc”.

Việc đầu tƣ ào ạt vào hạ tầng, phần cứng dẫn đến hiệu quả đầu tƣ kém và lãng phí bởi chỉ trong vòng từ 06 tháng đến 01 năm nếu hạ tầng đầu tƣ không phát huy hiệu quả, coi nhƣ đã lãng phí 1/3 đến 1/2 giá trị vốn đầu tƣ. Và nếu không có đầu tƣ vào phần mềm ứng dụng thì hệ thống chắc chắn không hiệu quả. Hạ tầng lúc đó chỉ có tác dụng thay máy chữ, truy cập Internet và chơi game chứ không làm đƣợc các ứng dụng dự định đầu tƣ ban đầu.

Bên cạnh việc thiếu định mức phần mềm, việc áp dụng định mức trong xây dựng cơ bản vào các dự án CNTT cũng không hợp lý, cụ thể trong xây dựng cơ bản, chi phí tƣ vấn, vận hành thử nghiệm thƣờng chiếm tỷ trọng rất nhỏ, nhƣng trong dự án CNTT chi phí này lại rất lớn điều này dẫn đến việc xác định và đánh giá đúng chi phí cho một dự án CNTT không chính xác.

Đánh giá cơ chế đầu tư giai đoạn đó, đa số các chuyên gia quản lý dự án thời điểm đó nhận định cơ chế đầu tư vào các dự án CNTT theo Nghị Định 52/1999/NĐ- CP là bế tắc.

c. Các khoản chi cho CNTT về phần mềm và tƣ vấn CNTT không biết để đâu (nguồn http://www.pcworld.com.vn).

Vấn đề chi cho phần mềm và tƣ vấn về CNTT đã từng là thách thức ở các nƣớc trên thế giới. Từ năm 1957-1983, Mỹ xếp chi phần mềm vào mục chi thƣờng xuyên chung với các vật tƣ tiêu hao. Sau nhiều năm, Văn Phòng Ngân Sách và Kế Hoạch mới nhận ra việc xếp chung nhƣ vậy có ảnh hƣởng tới tính toán về tích tụ tài sản quốc gia và GDP. Hiện nay, chi về CNTT tại Mỹ đã đƣợc xếp thành chƣơng riêng trong hạng mục đầu tƣ và mua sắm quốc gia. Ở Hàn Quốc, ngân sách đƣợc chia làm 3 mục riêng rẽ: chi thƣờng xuyên, sự nghiệp do Bộ Tài Chính quản lý, chi đầu tƣ chung do Bộ Kế Hoạch - Đầu Tƣ quản lý và Quỹ Đầu Tƣ về CNTT do Bộ Viễn Thông quản lý. Mỗi mục chi đều có các quy định sử dụng phù hợp.

Riêng về CNTT, do chƣa đƣợc khai sinh trong luật ngân sách, hiện tại vẫn phải chịu cảnh "ăn nhờ ở đậu". Có nơi vẫn có quan điểm sai lầm cho rằng chi về CNTT phải lấy từ chi sự nghiệp về khoa học công nghệ. Có nơi "tạm gửi" CNTT vào chi đào tạo hay các khoản vặt vãnh nhƣ văn phòng phẩm, xà phòng, giẻ lau và giấy vệ sinh. Nếu Luật CNTT sắp tới không đƣa đầu tƣ phần mềm và tƣ vấn về CNTT vào mục chi sự nghiệp trong phân bổ ngân sách thì các dự án về CNTT vẫn tiếp tục manh mún và bế tắc.

2.3.2. Quy trình quản lý đầu tư ứng dụng CNTT

Ghi chú: Quy trình quản lý đầu tư ứng dụng CNTT dưới đây được điều chỉnh theo Nghị định 102/2009/NĐ-CP

Trình tự công việc Nội dung cụ thể

A. CHUẨN BỊ ĐẦU TƢ

Xin chủ trương đầu tư

Xin chủ trƣơng, lập nhiệm vụ, đề cƣơng khái toán kinh phí

Thực hiện điều tra khảo sát lập dự án: Tự thực hiện/Thuê tư vấn

KHĐT lập giai đoạn này dùng cho những công việc thực hiện trƣớc khi dự án đƣợc phê duyệt. 2. Phê duyệt chủ

trƣơng

3. Lập KHĐT : lập nhiệm vụ khảo sát, thực hiện khảo sát, giám sát, lập dự án....

1. Xin chủ trƣơng đầu tƣ

4. Phê duyệt kế hoạch đấu thầu

Tự thự

c hiệ

n

Trình tự công việc Nội dung cụ thể

Căn cứ kế hoạch đấu thầu đƣợc duyệt, lựa chọn nhà thầu thực hiện lập hồ sơ (HSMT/HSYC) theo quy định.

Lƣu ý: có thể áp dụng quy trình chỉ định thầu rút gọn theo điều 41 nghị định 85 nếu nhƣ gói thầu thỏa mãn các điều kiện.

Nếu hình thức lựa chọn nhà thầu là chỉ định thầu, trƣớc khi thực hiện bƣớc này phải lập dự toán gói thầu. Tổ chức thẩm định để lấy căn cứ phê duyệt HSMT/HSYC

5. Lập hồ sơ lựa chọn tƣ vấn khảo sát (lập dự án ...)(HSMT/HSYC)

6. Thẩm định hồ sơ lựa chọn tƣ vấn khảo sát, (lập dự án...)

7. Phê duyệt HS MT/HSYC

Trình tự thực hiện Nội dung cụ thể

Đăng báo, phát hành hồ sơ, đánh giá các hồ sơ,...

Lƣu ý: Nếu tại bƣớc trên không gộp tất cả các công việc chuẩn bị đầu tƣ vào làm một thì khi tới từng công việc chi tiết tiến hành làm tƣơng tự quy trình và các bƣớc nhƣ trên. 8. Tổ chức đấu thầu các gói thầu

9. Thẩm định và phê duyệt kết quả thầu

10. Thƣơng thảo và ký kết hợp đồng với tƣ vấn

11. Lập nhiệm vụ khảo sát

13.1. Thực hiện điều tra, khảo sát 12. Phê duyệt

nhiệm vụ ks

Trình tự thực hiện Nội dung cụ thể

Lƣu ý: Nếu tại bƣớc trên không gộp tất cả các công việc chuẩn bị đầu tƣ vào làm một thì khi tới từng công việc chi tiết tiến hành làm tƣơng tự quy trình và các bƣớc nhƣ trên.

Thẩm định, phê duyệt dự án

Lƣu ý: Nếu tại bƣớc trên không gộp tất cả các công việc chuẩn bị đầu tƣ vào làm một thì khi tới từng công việc chi tiết tiến hành làm tƣơng tự quy trình và các bƣớc nhƣ trên. 14. Lập báo cáo kết quả khảo sát

15. Nghiệm thu kết quả khảo sát

16. Lập dự án

17. Thẩm định và trình phê duyệt dự án

18. Phê duyệt dự án đầu tƣ

Tự thự

c hiệ

n

Trình tự thực hiện Nội dụng cụ thể

Thanh toán với các tư vấn

B. GIAI ĐOẠN THỰC HIỆN ĐẦU TƢ

Lập thiết kế thi công và tổng dự toán: tự thực hiện/thuê tư vấn

Tƣơng tự nhƣ các bƣớc trong giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ

Thuê tƣ vấn

19. Thanh toán với các tƣ vấn

3. Lập HS lựa chọn tƣ vấn TKTC-TDT... (HSMT/HSYC)

4. Thẩm định HS lựa chọn tƣ vấn TKTC- TDT (HSMT/HSYC)

1. Lập KHĐT TKTC-TDT (KS bổ sung, giám sát nếu có)

2. Phê duyệt KHĐT

Trình tự thực hiện Nội dung cụ thể

9. KS bổ sung, lập TKKTTC-TDT dự án (nếu có)

6. Tổ chức đấu thầu

7. Thẩm định và phê duyệt kết quả thầu

8. Thƣơng thảo và ký kết HĐ với tƣ vấn

10. Tổ chức lập TKTC-TDT

5. Phê duyệt HS chọn TKTC-TDT

Trình tự thực hiện Nội dung cụ thể

Thẩm định, phê duyệt Thiết kế thi công – tổng dự toán

Thanh toán với các tư vấn

Tổ chức lựa chọn nhà thầu thi công

Lập KHĐT cho toàn bộ các gói thầu còn lại của dự án (trên cơ sở TKTC-TDT đƣợc duyệt chủ đầu tƣ lập KHĐT trình cấp trên phê duyệt) Theo quy định: khoản 2 điều 6 luật đấu thầu

11. Tổ chức thẩm định TKTC-TDT, trình phê duyệt TKTC-TDT

12. Phê duyệt TKTC-TDT

13. Thanh toán với các tƣ vấn

14. Lập KHĐT cho toàn bộ các gói thầu của dự án

Trình tự thực hiện Nội dung công việc cụ thể

- Đăng báo mời thầu - Phát hành HSMT/HSYC

- Nhận HSDT/HSĐX của nhà thầu - Đóng/mở thầu, đánh giá các HSDT/HSĐX theo đúng quy định 15. Phê duyệt

KHĐT

16. Lập HSMT/HSYC các gói thầu

17.Thẩm định HSMT/HSYC, trình phê duyệt

18. Phê duyệt HSMT/HSYC

Hình 2.3. Quy trình đầu tƣ ứng dụng CNTT theo nghị định 102/2009/NĐ-CP

Trình tự thực hiện Nội dung cụ thể

Có thể thuê giám sát thi công. Trong trƣờng hợp thuê tƣ vấn (các bƣớc thực hiện lựa chọn nhà thầu tƣ vấn tƣơng tự trên)

C. KẾT THÖC ĐẦU TƢ

- Chuyển giao sản phẩm, hạng mục công việc của dự án; vận hành, khai thác, đào tạo…

- Nghiệm thu, bàn giao dự án và chuyển sang chế độ bảo hành… Thực hiện các thủ tục theo quy định của Bộ Tài chính và các văn bản hƣớng dẫn hiện hành

20. Tổ thẩm định, phê duyệt kết quả thầu/lựa chọn nhà thầu

21. Thƣơng thảo và ký kết hợp đồng với nhà thầu

22.1. Thực hiện thi công 22.2. Giám sát thi công

1. Bàn giao/nghiệm thu sản phẩm dự án

Đối với các hoạt động ứng dụng CNTT không lập dự án chỉ lập đề cƣơng và dự toán chi tiết (đƣợc điều chỉnh bởi thông tƣ 21/2010/TT-BTTTT): Quy trình thực hiện các bƣớc tƣợng tự nhƣ các ứng dụng CNTT đƣợc điều chỉnh bởi nghị định 102/2009/NĐ-CP (từ xin chủ trƣơng đầu tƣ, thuê tƣ vấn (nếu cần thiết)...). Nếu nhƣ áp dụng quy trình ứng dụng CNTT theo nghị định 102/2009/NĐ-CP phải thực hiện hai bƣớc: giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ phê duyệt dự án và giai đoạn thực hiện đầu tƣ tiếp tục thực hiện phê duyệt thiết kế thi công và tổng dự toán, trong khi đó các hoạt động ứng dụng CNTT điều chỉnh bởi thông tƣ 21/2010/TT-BTTTT chỉ phải tiến hành một bƣớc lập đề cƣơng và dự toán chi tiết. Nhƣ vậy về mặt quy trình thực hiện tƣơng tự nhau chỉ khác nhau số bƣớc và khối lƣợng công việc thực hiện cũng nhƣ sản phẩm đầu ra.

Cũng nhƣ các hoạt động ứng dụng CNTT đƣợc điều chỉnh bởi thông tƣ 21/2010/TT-BTTTT, các hoạt động ứng dụng công nghệ thông tin không lập dự án, không lập đề cƣơng và dự toán chi tiết (đƣợc điều chỉnh bởi thông tƣ 19/TTLT- BTC&ĐT-BTTTT) các bƣớc thực hiện cũng rút gọn hơn rất nhiều.

2.3.3. Đánh giá hoạt động đầu tư ứng dụng CNTT sau khi nghị định 102/2009/NĐ-CP có hiệu lực: 102/2009/NĐ-CP có hiệu lực:

Chính phủ đã ban hành Nghị định 102 về quản lý đầu tƣ ứng dụng CNTT sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc từ năm 2009. Ngay sau đó, với mong muốn hỗ trợ giới CNTT triển khai hiệu quả hoạt động ứng dụng CNTT, Bộ TT&TT đã tích cực ban hành một loạt văn bản hƣớng dẫn nhƣ: Thông tƣ số 21 quy định về lập đề cƣơng và dự toán chi tiết đối với hoạt động ứng dụng CNTT sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc nhƣng không yêu cầu phải lập dự án; Quyết định số 993 công bố định mức tạm thời về chi phí quản lý dự án, chi phí tƣ vấn đầu tƣ ứng dụng CNTT sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc...

Nghị định số 102 và một loạt hệ thống văn bản ban hành đã khắc phục đƣợc các vấn đề đặc thù trong lĩnh vực đầu tƣ ứng dụng CNTT tuy nhiên khi triển khai thực tế vẫn còn gặp khá nhiều khó khăn, vƣớng mắc:

a. Vƣớng mắc về quy trình thực hiện

Theo Nghị định 102, trình tự thực hiện dự án ứng dụng CNTT đƣợc chia thành 3 giai đoạn gồm chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ, kết thúc đầu tƣ gồm 8 bƣớc thực hiện tuần tự (mỗi bƣớc đều phải có sự phê duyệt): khảo sát lập dự án; thiết kế sơ bộ; thiết kế thi công; tổng dự toán; phê duyệt dự toán CNTT; đấu thầu lựa chọn đối tác; thực hiện hợp đồng; nghiệm thu, bàn giao, quyết toán. Quy trình này khiến chủ đầu tƣ và nhà thầu "méo mặt" vì thời gian triển khai dự án bị kéo dài trong khi giá cả và công nghệ thay đổi liên tục, đặc biệt giai đoạn thực hiện đầu tƣ : “Trung bình 1 dự án nhóm B (tổng đầu tƣ 20 - 100 tỷ đồng) cần đợi hàng năm, nhóm C (dƣới 20 tỷ đồng) mất khoảng 6 tháng. Trong khi rất nhiều dự án CNTT đòi hỏi phải đƣợc triển khai nhanh để đáp ứng yêu cầu các quy trình nghiệp (Nguồn http://www.ictnews.vn ).

b. Định mức CNTT có nhƣng chƣa hợp lý:

Tại Quyết định 993 định mức quản lý, tƣ vấn dự án CNTT, chỉ phân thành 2 loại dự án (gồm dự án hạ tầng kỹ thuật CNTT; dự án phần mềm nội bộ, cơ sở dữ liệu) là quá ít, khó bao trùm hết các loại dự án. Ví dụ dự án số hóa dữ liệu (chủ yếu làm công việc chuyển đổi số liệu trên giấy thành dữ liệu dạng số, hầu nhƣ không có lập trình), nếu phân vào cùng với nhóm dự án phần mềm nội bộ thì không hợp lý (nguồn http://www.taichinhdientu.vn)

Mặt khác, theo quy định của Quyết định này thì chi phí thẩm tra thiết kế thi công và chi phí thẩm tra tổng dự toán được tính bằng % của chi phí xây lắp chưa có thuế. Trong khi đó, theo Nghị định 102, các chi phí: Mua sắm phần mềm nội bộ, chi phí đào tạo sử dụng phần mềm, chi phí cài đặt phần mềm, chi phí kiểm tra, hiệu chỉnh phần mềm đều bị “coi” là chi phí mua sắm thiết bị, vì vậy nếu dự án phần mềm nội bộ không có nội dung xây lắp (thi công mạng) thì sẽ… không có chi phí cho việc thẩm tra