2.3. Đỏnh giỏ về giải ngõn vốn ODA ở Việt Nam thời gian qua
2.3.2. Một số hạn chế và những nguyờn nhõn
Song song với những kết quả đó đạt được, việc thực hiện giải ngõn vốn ODA vần cũn một số hạn chế, tồn tại cần thỏo gỡ:
- Như đó phõn tớch ở trờn, cú thể thấy tỡnh trạng giải ngõn vốn ODA ở Việt Nam khụng đồng đều giữa cỏc nhà tài trợ và đặc biệt là tuỳ thuộc vào
loại hỡnh viện trợ, loại hỡnh dự ỏn, tuỳ thuộc vào từng ngành, lĩnh vực được ODA đầu tư. Cỏc dự ỏn hỗ trợ kỹ thuật thường cú tốc độ rỳt vốn cao, vượt được kế hoạch, tuy thế cỏc dự ỏn này cú chi phớ chuyờn gia rất cao và thường phải phỏt sinh ở ngoài Việt Nam.
- Quỏ trỡnh giải ngõn cũn chậm, mức vốn ODA giải ngõn chưa cao. Mặc dự mức giải ngõn vốn ODA trong năm 2004 được đỏnh giỏ là đạt kế hoạch năm nhưng mức giải ngõn núi chung đến năm 2004 vẫn chưa tương xứng với tiềm năng và nhu cầu tăng trưởng. Tớnh trung bỡnh tỷ lệ giải ngõn chỉ khoảng 49% so với vốn cam kết. Hơn nữa, thời gian thực hiện cỏc dự ỏn tại Việt Nam vẫn ở mức cao so với trung bỡnh của thế giới (thế giới thực hiện dự ỏn ODA là 5 năm thỡ ở Việt Nam là 6,5 năm).
- Những dự ỏn cú mức giải ngõn thấp thường tập trung vào hai loại: + Những dự ỏn mới khởi cụng hoặc đang trong giai đoạn đấu thầu như Dự ỏn hành lang Đụng - Tõy (JBIC); Dự ỏn cầu trờn đường sắt Thống Nhất (IBIC); Dự ỏn Cảng Tiờn Sa (JBIC); Dự ỏn Quốc lộ 9 (ADB)…
+ Những dự ỏn cú vướng mắc nảy sinh trong quỏ trỡnh thực hiện, thường ở những khõu: thiết kế, đấu thầu, giải phúng mặt bằng và tỏi định cư, cơ chế tổ chức thực hiện… khụng đạt kế hoạch giải ngõn những năm gần đõy là Dự ỏn Bảo vệ rừng và phỏt triển nụng thụn (WB); Dự ỏn Đất ngập mặn ven biển (WB); Dự ỏn Khu Lõm nghiệp (ADB); Dự ỏn Giỏo dục kỹ thuật dạy nghề (ADB); Dự ỏn Thụng tin duyờn hải miền Trung (JBIC)…
Như vậy, việc khụng thực hiện đỳng tiến độ đưa cụng trỡnh vào hoạt động sẽ gõy ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng kinh tế, giảm hiệu quả sử dụng vốn, ảnh hưởng đến việc thực hiện cỏc nhiệm vụ kinh tế - xó hội. Mặt khỏc, tốc độ đầu tư cụng cộng chậm lại cú thể ảnh hưởng đến việc thu hỳt đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam, cũng như cỏc nguồn vốn khỏc trong nước.
Mức độ giải ngõn chậm sẽ đồng nghĩa với việc cỏc điều kiện ưu đói sẽ kộm đi, cỏc điều kiện ràng buộc càng chặt chẽ như thời gian õn hạn bị rỳt
ngắn, lói suất tăng lờn…, và cú thể sẽ làm giảm lũng tin của cỏc nhà tài trợ vào khả năng tiếp nhận, sử dụng, giải ngõn vốn ODA của Việt Nam, nhất là đối với dư luận nhõn dõn cỏc nước cung cấp viện trợ và cả nhõn dõn Việt Nam - một điều mà Chớnh phủ nước ta khụng hề mong muốn.
Mức giải ngõn thấp là tồn tại cơ bản nhất của cụng tỏc giải ngõn vốn ODA ở Việt Nam hiện nay. Vấn đề này đang là chủ đề thảo luận của cộng đồng cỏc nhà tài trợ, cũng là khú khăn lớn nhất của cỏc nước tiếp nhận viện trợ, nhằm tỡm ra nguyờn nhõn và giải phỏp khắc phục cú hiệu quả nhất.
Sau khi thoả món cỏc điều kiện cần thiết để thực hiện giải ngõn vốn ODA, dự ỏn sẽ được thực hiện và vốn ODA sẽ được giải ngõn. Do quỏ trỡnh giải ngõn dự ỏn ODA ở Việt Nam liờn quan đến rất nhiều chủ thể tham gia từ nhà tài trợ, Ban quản lý dự ỏn, cỏc tổ chức tài chớnh phục vụ (ngõn hàng phục vụ, hệ thống kho bạc…) đến cỏc nhà thầu, nhà tư vấn, giỏm sỏt … nờn việc thực hiện rất phức tạp và chịu nhiều tỏc động bởi cỏc yếu tố bờn ngoài.
Căn cứ vào đỏnh giỏ, tổng kết chung của nhiều nhà tài trợ trong quỏ trỡnh cung cấp vốn tài trợ cho Việt Nam, cú thể thấy mức độ nhanh, chậm, thậm chớ bị đỡnh trệ của quỏ trỡnh giải ngõn chịu ảnh hưởng bởi cỏc nhõn tố và nguyờn nhõn cơ bản sau:
Cỏc nhõn tố khỏch quan (nằm ngoài sự chi phối của nước tiếp nhận vốn ODA) gồm cú:
- Điều kiện tài trợ của cỏc nhà tài trợ khỏc nhau là khỏc nhau, rất đa dạng và cú khi rất phức tạp. Một số dự ỏn ODA khụng thể tiến hành giải ngõn được do nhà tài trợ yờu cầu Chớnh phủ Việt Nam thực hiện cỏc điều kiện cải cỏch thể chế chớnh trị đi ngược lại chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội của Việt Nam. Vớ dụ, chương trỡnh Miyazawa do Chớnh phủ Nhật Bản cung cấp cho Việt Nam năm 2000 với tổng giỏ trị lờn đến gần 500 triệu USD, song Việt Nam chỉ giải ngõn được khụng đến 200 triệu USD chớnh là do chưa thể thực
hiện cụng cuộc “tư nhõn hoỏ” nền kinh tế một cỏch triệt để như yờu cầu của phớa Nhật Bản.
- Với đặc điểm là nguồn vốn cú cỏch thức cung cấp đa dạng, xuất phỏt từ rất nhiều nguồn khỏc nhau, của nhiều nhà tài trợ khỏc nhau nờn cỏc quy trỡnh thực hiện dự ỏn của cỏc nhà tài trợ cũn nhiều điểm chưa phự hợp, tương đồng với quy trỡnh thực hiện của Việt Nam. Hầu như mỗi chương trỡnh, dự ỏn ODA ở Việt Nam lại cú những quy định khỏc nhau, những ràng buộc khỏc nhau như cú những khoản vay ràng buộc về phương thức mua sắm, cú khoản vay lại ràng buộc về thủ tục đấu thầu hay lựa chọn chuyờn gia tư vấn… Cuộc khủng hoảng tài chớnh tiền tệ của cỏc nước trong khu vực Đụng Á cựng với sự suy thoỏi của nền kinh tế Nhật Bản vừa qua là một vớ dụ cụ thể. Sự thiếu vốn và chậm vốn cú nguyờn nhõn do việc nước tiếp nhận tài trợ phải ký vay bằng đồng bản tệ như đồng Yờn Nhật, US ễxtrõylia, Mỏc Đức … nhưng hợp đồng mua sắm hoặc xõy dựng lại căn cứ theo giỏ tớnh bằng USD, quy ra bản tệ theo giỏ cố định. Khi đồng bản tệ mất giỏ, nhà thầu bị lỗ vốn nờn khụng thể tiếp tục thực hiện dự ỏn theo cam kết. Trong khi đú, những dự ỏn ODA về dõn số, y tế, giỏo dục, cấp nước, giao thụng nụng thụn… ở Việt Nam thường được thực hiện trờn địa bàn trải rộng mà phớa nhà tài trợ như Vương quốc Anh lại thường chậm trả lời về cỏc vấn đề phỏt sinh hay thay đổi đột ngột trong chớnh sỏch càng làm cho tiến độ giải ngõn bị cản trở.
Nguồn vốn ODA, như đó biết, là nguồn vốn mang nhiều tớnh chất xó hội và chớnh trị hơn là ý nghĩa kinh tế (vỡ vậy nú cũn được gọi là nguồn hỗ trợ phỏt triển chớnh thức). Sở dĩ cú tỡnh trạng giải ngõn chậm như vậy chớnh là do những nguyờn nhõn trờn từ phớa nhà tài trợ.
Tuy nhiờn, đấy là những nguyờn nhõn khỏch quan mà hầu như nước tiếp nhận viện trợ nào cũng bị ảnh hưởng. Vấn đề giải ngõn chậm về cơ bản vẫn là do những nguyờn nhõn chủ quan hay núi đỳng hơn là những yếu kộm mang tớnh hệ thống trong mụi trường thực hiện ODA của Việt Nam ở cỏc giai đoạn chưa tốt và mụi trường phỏp lý chưa hoàn thiện…, cụ thể như sau:
Thứ nhất, việc thẩm định, phờ duyệt dự ỏn cũn bị kộo dài
Để triển khai thực hiện dự ỏn theo cơ chế quản lý ODA, đũi hỏi phải cú sự đồng bộ trong tất cả cỏc khõu của quy trỡnh, trong đú vai trũ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư là hết sức quan trọng từ khõu vận động ODA đến việc xột duyệt dự ỏn, phõn bổ vốn, tổ chức đấu thầu và xột chọn nhà thầu. Những khõu này là cơ sở để bắt đầu thực hiện dự ỏn. Nhưng trong thực tế, việc quy định trỏch nhiệm của từng Bộ, ngành, và của Chủ dự ỏn trong từng khõu chưa được rừ ràng dẫn đến sự chồng chộo chức năng, và bản thõn cỏc Bộ, ngành chưa thấy được và cũng chưa làm hết trỏch nhiệm của mỡnh nờn việc thực hiện dự ỏn bị ỏch tắc ở nhiều khõu.
Rất nhiều hiệp định đó ký kết song mới chỉ cú tờn dự ỏn mà chưa hoàn thành bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi F/S, chưa hoàn thành thủ tục để phờ duyệt dự ỏn đầu tư như cỏc hiệp định vay ODA của Nhật (cho Tài khoỏ 1993), của Cộng hoà Phỏp, Ấn Độ, Đan Mạch và Thuỵ Sỹ do chưa cú sự phối hợp chặt chẽ giữa cỏc cơ quan tổng hợp và cỏc Bộ chủ quan. Quỏ trỡnh chuẩn bị, lập dự ỏn, duyệt dự ỏn khụng kịp thời và thường mất từ 1 - 3 năm.
Cú những dự ỏn sau khi ký hiệp định lại thay đổi quy trỡnh cụng nghệ (như dự ỏn điện Phỳ Mỹ 1 bằng vốn vay của JIBIC); hay cú dự ỏn lại thay đổi mục tiờu dự ỏn (như dự ỏn cầu Bỡnh Lợi vay vốn của JBIC). Một số dự ỏn trong quỏ trỡnh lập nghiờn cứu khả thi thấy rằng khụng cú hiệu quả lại chuyển sang dự ỏn khỏc (như dự ỏn điện thoại nụng thụn, dự ỏn nước khoỏng Kim Bụi, dự ỏn thuỷ điện Yaly vay vốn của Cộng hoà Phỏp, dự ỏn xõy dựng nhà mỏy nghiền sàng đỏ vay vốn của Thỏi Lan). Một số dự ỏn do thời gian chuẩn bị khỏ lõu nờn đến khi tiến hành thẩm định, phờ duyệt thỡ nhiều hạng mục trong dự ỏn đó trở nờn lạc hậu so với tỡnh hỡnh mới,…
Thứ hai, chất lượng thiết kế dự ỏn chưa cao dẫn đến phải điều chỉnh thiết kế, quy mụ vốn trong quỏ trỡnh thực hiện.
Nhiều đối tỏc Việt Nam chưa nhận thức đầy đủ được vai trũ làm chủ của nước tiếp nhận viện trợ và tõm lý sợ mất dự ỏn nờn thiếu chủ động khi tham
gia thiết kế dự ỏn, coi đõy là việc của tư vấn nước ngoài. Điều này làm ảnh hưởng tới chất lượng thiết kế dự ỏn nờn phải điều chỉnh lại thiết kế, dẫn đến chậm trễ kộo dài. Hơn nữa, do thiếu tớnh kế thừa giữa Ban chuẩn bị dự ỏn và Ban quản lý dự ỏn nờn khi thay đổi thiết kế ban đầu, Ban quản lý dự ỏn gặp rất nhiều khú khăn, điển hỡnh là dự ỏn Lõm nghiệp (vốn vay của ADB).
Thứ ba, vốn đối ứng thường được bố trớ khụng đủ và chậm
Vốn đối ứng cho cỏc chương trỡnh dự ỏn ODA là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trỡnh, dự ỏn ODA được cam kết giữa phớa Việt Nam và phớa nước ngoài trờn cơ sở hiệp định, văn kiện dự ỏn quyết định đầu tư của cấp cú thẩm quyền… Nhỡn chung đối với mỗi dự ỏn ODA, nhà tài trợ đều yờu cầu Chớnh phủ Việt Nam cung cấp khoản vốn bảo đảm trong nước theo một tỷ lệ nào đú nhằm tăng cường trỏch nhiệm của Chớnh phủ trong việc lựa chọn dự ỏn ưu tiờn. Cỏc dự ỏn vay vốn OECF hoặc WB thường quy định vốn bảo đảm trong nước bằng 15% tổng giỏ trị dự ỏn: cỏc dự ỏn viện trợ của cỏc tổ chức Liờn hợp quốc thường cần vốn bảo đảm trong nước bằng 20% trị giỏ dự ỏn.
Mặc dự vốn đối ứng chiếm tỷ trọng thấp trong tổng số vốn đầu tư cho dự ỏn nhưng lại ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự ỏn. Việc lập kế hoạch nguồn vốn đối ứng (kể cả vốn cấp phỏt và vốn tớn dụng) tuy gần đõy đó cú tiến bộ nhưng nhỡn chung vẫn cũn bị động. Chớnh phủ đó cú ưu tiờn cao để bố trớ vốn đối ứng song do khõu lập dự toỏn của chủ dự ỏn chưa phản ỏnh đủ hoặc khụng kịp thời đưa vào kế hoạch ngõn sỏch năm nờn việc bố trớ vốn đối ứng thuộc ngõn sỏch Nhà nước của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ngay từ đầu năm chưa đủ, việc điều chỉnh bổ sung vốn đối ứng cú khú khăn gõy bị động cho ngõn sỏch Nhà nước. Đối với dự ỏn thuộc diện cho vay lại của ngõn sỏch Nhà nước, chủ dự ỏn khụng chủ động thu xếp nguồn vốn đối ứng.
Nguồn vốn đối ứng cho cỏc dự ỏn ODA theo cơ chế hành chớnh sự nghiệp luụn bị chậm, do Bộ Tài chớnh chưa giao chỉ tiờu nguồn vốn ODA
cũng như vốn đối ứng theo chương trỡnh dự ỏn. Do vậy, nguồn vốn này thường bị hạn chế bởi tổng mức chi sự nghiệp của cỏc Bộ và địa phương.
Tuy nhiờn, cũng cú những dự ỏn mặc dự vốn đối ứng đó được cõn đối đủ cho cơ quan chủ quản khi lập kế hoạch, song khi triển khai thực hiện cụ thể, vốn đối ứng cấp cho cỏc dự ỏn cũn chậm, vớ dụ: dự ỏn khụi phục quốc lộ 1 giai đoạn 3 (vốn WB), dự ỏn bảo vệ rừng và phỏt triển nụng nghiệp (vốn WB), dự ỏn đường Xuyờn Á (vốn ADB),…
Thứ tư, vướng mắc về thủ tục tài chớnh đối với dự ỏn ODA
Trước năm 1995, do mới tiếp cận cụng tỏc quản lý ODA với cỏc thủ tục phức tạp của nhà tài trợ, thủ tục đầu tư trong nước và trỡnh độ, kinh nghiệm của cỏn bộ quản lý cũn hạn chế nờn khõu xột duyệt hồ sơ để rỳt vốn và luõn chuyển chứng từ cũn chậm.
Đến nay, Bộ Tài chớnh đó ban hành Quy chế về thủ tục rỳt vốn ODA, theo đú thời gian xỏc nhận hồ sơ hợp lệ và làm thủ tục để rỳt vốn tối đa từ 5 - 8 ngày. Tuy nhiờn, tiến độ rỳt vốn lại phần lớn phụ thuộc vào tiến độ thực hiện cỏc dự ỏn và thời gian tập hợp đầy đủ hồ sơ rỳt vốn hợp lệ của cỏc chủ dự ỏn, mà thời gian này phải phự hợp với thoả thuận cam kết được cỏc nhà tài trợ quốc tế chấp nhận Thường là nhà thầu lập hồ sơ thanh toỏn gửi cho tư vấn, sau 20 đến 28 ngày, tư vấn mới xỏc nhận gửi cho chủ đầu tư. Chủ đầu tư xem xột và duyệt hồ sơ khoảng 10 ngày, cú trường hợp hàng thỏng, sau đú bộ chứng từ mới được chuyển đến Bộ Tài chớnh để làm thủ tục rỳt vốn đối với phớa nước ngoài.
Cỏc điều kiện tớn dụng của cỏc nước và cỏc tổ chức rất khỏc nhau, song trước đõy chưa cú chớnh sỏch cho vay lại trong nước nhất quỏn nờn đối với mỗi khoản vay lại phải xõy dựng một cơ chế tài chớnh riờng, điều này gõy phức tạp cho việc thực hiện hiệp định, hợp đồng. Đến nay, Bộ Tài chớnh đó ban hành quy định về cơ chế cho vay lại đối với nguồn vốn ODA, song vẫn cũn cú một số điểm chưa phự hợp.
Bờn cạnh đú, hệ thống kho bạc chưa đỏp ứng được yờu cầu thanh quyết toỏn của dự ỏn, thiếu cỏn bộ giải ngõn giải quyết nhiều thủ tục vướng mắc.
Thứ năm, cỏc vướng mắc trong cụng tỏc đấu thầu.
Sau khi dự ỏn cú hiệu lực, cụng tỏc đấu thầu mua sắm, xõy lắp, cung cấp hàng hoỏ, dịch vụ tư vấn là cụng việc trọng tõm và chiếm phần đỏng kể thời gian hoạt động của dự ỏn. Nhưng ở khõu này thường nảy sinh nhiều vướng mắc như: Việc tổ chức đấu thầu mua sắm và xõy lắp thường bị kộo dài do
Việt Nam mới bắt đầu làm quen với cỏc nguyờn tắc và điều kiện đấu thầu theo thụng lệ quốc tế (như dự ỏn điện Phả Lại, dự ỏn điện Phỳ Mỹ vay vốn của Nhật cú thời gian đấu thầu kộo dài trờn 2 năm).
Việc chuẩn bị tài liệu đấu thầu chưa tốt một phần do tư vấn nước ngoài thuờ chuẩn bị tài liệu thầu khụng đỏp ứng yờu cầu về tiến độ và chất lượng (vớ dụ: dự ỏn thoỏt nước Hà Nội giai đoạn 1 - vốn vay JBIC, dự ỏn đất ngập mặn ven biển - vốn vay WB).
Một nguyờn nhõn nữa trong cụng tỏc đấu thầu là mức giỏ cả quỏ cao do buộc phải mua sắm thiết bị từ cỏc nước tài trợ nờn Chủ dự ỏn khụng chấp nhận được. Vỡ vậy, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ chủ quản và cỏc Chủ dự ỏn phải kộo dài dài thời gian đàm phỏn, thẩm định và ký hợp đồng lại (dự ỏn thuỷ điện sụng Hinh vay vốn của Thụy Điển). Trong một số trường hợp phải chuyển đổi sang dự ỏn khỏc hoặc thay đổi nhà tài trợ (như một số dự ỏn sử dụng vốn vay của Thỏi Lan, Trung Quốc,…).
Do khụng cú quy định về mức giỏ sàn trong việc đấu thầu xõy lắp nờn cỏc nhà thầu bỏ thầu thấp dẫn đến khi trao thầu, nhà thầu khụng đảm bảo