2.1.1. Những bất cập trong quy định về khiếu nại
- Về chủ thể khiếu nại
Chủ thể khiếu nại chưa được quy định thống nhất, theo khoản 1, khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 thì người nước ngoài và người không quốc tịch sống trên lãnh thổ Việt Nam không có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1- Điều 3 Luật Khiếu nại 2011: “Khiếu nại của cơ quan, tổ chức cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp Điều ước quốc tế mà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì cá nhân nước ngoài vẫn có quyền khiếu nại và thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật khiếu nại.
Bên cạnh đó việc quy định chủ thể giải quyết khiếu nại cũng còn chưa thống nhất: Khoản 6 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”. Nhưng tại khoản 1 Điều 7 lại quy định: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Quy định trên không thống nhất với quy định thẩm quyền giải quyết được ghi nhận từ Điều 17 đến Điều 26 (chỉ xác định thẩm quyền của cá nhân mà không quy định thẩm quyền giải quyết của cơ quan, tổ chức).
- Vấn đề ủy quyền khiếu nại
38
“Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại”. Trên thực tế, có nhiều trường hợp ủy quyền nhưng trong giấy ủy quyền không ghi rõ lý do, không thống nhất về mẫu giấy ủy quyền và cơ quan xác nhận việc ủy quyền, chưa có quy định cụ thể về “lý do khách quan khác” hoặc “người khác có năng lực hành vi dân sự” để thực hiện việc ủy quyền. Chính vì vậy đã gây nhiều khó khăn cho việc thực hiện của công dân và việc xử lý của cơ quan chức năng.
+ Về ủy quyền cho luật sư: Điểm b khoản 1 Điều 12 – Luật Khiếu nại 2011 quy định người khiếu nại có quyền ủy quyền cho luật sư để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, nội dung, phạm vi ủy quyền quy định chưa rõ, chưa chặt chẽ, chưa phù hợp với quy định của Luật Luật sư, pháp luật về dân sự, vì vậy gây khó khăn trong việc thực hiện ủy quyền cho luật sư. Bên cạnh đó, Luật Khiếu nại chưa có quy định về việc ủy quyền trong trường hợp khiếu nại đông người.
+ Về đại diện thực hiện việc khiếu nại: Vấn đề này đã được quy định tại Điều 12 – Luật Khiếu nại 2011. Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện chưa thống nhất. Trên thực tế, đã có trường hợp phát sinh nhưng chưa được pháp luật quy định như: Người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự mà không có cha mẹ, người giám hộ thì chưa xác định được ai là người đại diện, chưa xác định được người đại diện cơ quan, tổ chức thực hiện việc khiếu nại; người đại diện cơ quan, tổ chức thực hiện việc khiếu nại có được ủy quyền cho luật sư để thực hiện việc khiếu nại hay không? Trường hợp người khiếu nại đang khiếu nại bị chết, mất tích thì xử lý như thế nào?
- Về quyền của người khiếu nại, của luật sư, trợ giúp viên pháp lý
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định người khiếu nại có quyền nhờ luật sư tư vấn về pháp luật, bên cạnh đó còn có thể ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ, quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong trường hợp là người thuộc đối tượng được trợ giúp pháp lý thì được trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc có thể
39
ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên Luật chưa có hướng dẫn cụ thể về quyền và nghĩa vụ của luật sư, trợ giúp viên pháp lý, phạm vi được ủy quyền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khi có yêu cầu của luật sư như về yêu cầu cung cấp, sao chụp tài liệu…
- Về tổ chức đối thoại
Khoản 2 Điều 30 Luật Khiếu nại 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, nội dung và địa điểm đối thoại”. Tuy nhiên, nếu là khiếu nại lần đầu thì người giải quyết khiếu nại sẽ đồng thời là người bị khiếu nại, nên việc thông báo này là chưa thực sự phù hợp (người giải quyết khiếu nại thông báo bằng văn bản cho chính bản mình). Quy định này chỉ phù hợp đối với trường hợp cán bộ, công chức có hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc quyền quản lý trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo quy định tại các Điều 17, 19, 20, 22, 23.
Mặt khác, theo Điều 39 Luật Khiếu nại 2011, trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan nhưng trên thực tế, khi người giải quyết khiếu nại lần hai là Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng thì việc trực tiếp đối thoại là rất khó khăn và rất ít được thực hiện.
- Về hình thức khiếu nại
+ Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có quy định về hình thức mẫu đơn khiếu nại do vậy rất khó khăn khi hướng dẫn công dân, bên cạnh đó tại Điều 8 có quy định về nội dung khi khiếu nại bằng đơn nhưng lại chưa quy định đơn khiếu nại phải do công dân ký tên trực tiếp do vậy thời gian vừa qua xuất hiện rất nhiều đơn thư được sao chép, phô tô gửi đi nhiều cơ quan, tổ chức.
+ Về khiếu nại lần hai:Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo quyết định giải
40
quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai”. Nếu khiếu nại lần đầu đã quá thời hạn mà vẫn không được giải quyết thì công dân có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết lần hai; tuy nhiên hồ sơ khiếu nại trong trường hợp này không có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Như vậy, nếu không có quyết định giải quyết lần đầu sẽ không đủ điều kiện thụ lý dẫn đến tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm. Bên cạnh đó, Luật cũng chưa xác định rõ quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết lần hai đối với khiếu nại lần đầu quá thời hạn thì được coi là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay lần hai.
2.1.2. Những bất cập về giải quyết khiếu nại đất đai
- Về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại
Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai đã được quy định từ Điều 27 đến Điều 42. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện còn chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch; chưa có cơ chế tranh luận bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại. Trong khi đó cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết một cách đơn phương, người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc, vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết còn hạn chế, không được tranh luận một cách bình đẳng, công khai với người bị khiếu nại, cơ quan giải quyết khiếu nại. Các quy định còn chưa phân biệt rõ giữa khiếu nại đòi hủy bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với thủ tục giải quyết khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại… Mặt khác, khiếu nại hành chính trong hầu hết các lĩnh vực đều giống nhau về trình tự, thủ tục, thời hạn. Do đó, để thuận tiện cho cá nhân, tổ chức thực hiện, hạn chế việc phải ban hành quá nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện thì những nội dung về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại cần được quy định cụ thể chi tiết trong Luật.
- Về đình chỉ việc giải quyết khiếu nại
Luật khiếu nại năm 2011 chỉ quy định duy nhất trường hợp đình chỉ việc giải quyết khiếu nại khi người khiếu nại có đơn rút khiếu nại. Nhưng trong thực tế còn phát sinh nhiều trường hợp khách quan khác phải tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải
41
quyết, chẳng hạn như: Người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền, nghĩa vụ của họ không được hoặc chưa được thừa kế; cơ quan, tổ chức đã giải thể mà không có hoặc chưa có cơ quan, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ tham gia khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập hợp lệ nhiều lần mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại có hành vi trốn tránh, cản trở cơ quan có thẩm quyền xác minh tại chỗ để làm rõ những nội dung vi phạm hành chính của người khiếu nại (vi phạm về trật tự xây dựng, về sử dụng đất đai); người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không thể có mặt theo yêu cầu vì lý do chính đáng... Do chưa có quy định xử lý các tình huống này, nên mỗi địa phương có cách giải quyết khác nhau.
- Về tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm hiệu lực giải quyết khiếu nại, hiệu quả quản lý nhà nước, góp phần khắc phục tình trạng khiếu nại tồn đọng, phức tạp, kéo dài. Hiện nay, có không ít vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được tổ chức thực hiện, hoặc không được thi hành kịp thời đầy đủ khiến công dân bất bình, tiếp tục khiếu nại, làm mất thời gian, công sức của công dân và các cơ quan nhà nước. Nguyên nhân của tình trạng trên có mặt khách quan là do quy định của pháp luật chưa cụ thể, thiếu chặt chẽ về trình tự, thủ tục thi hành, thiếu các chế tài xử lý, chưa quy định rõ về việc tổ chức cưỡng chế thi hành. Nguyên nhân chủ quan là do người giải quyết, người có trách nhiệm tổ chức thi hành chưa tập trung chỉ đạo theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành, báo cáo không đầy đủ, thiếu chính xác. Mặt khác việc xử lý kỷ luật hành chính chưa nghiêm đối với người phải thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại và người có trách nhiệm tổ chức thi hành đã làm giảm hiệu quả giải quyết khiếu nại, giảm kỷ cương hành chính.
Điều 46 quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật đối với những người có trách nhiệm theo 03 nhóm đối tượng là người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại và người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan; quy định
42
này bước đầu đã khắc phục hạn chế, bảo đảm tính khả thi trong việc thi hành, tăng cường trách nhiệm, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, thực tế việc tổ chức thi hành vẫn còn thiếu các quy định cụ thể về trách nhiệm của người giải quyết, của người bị khiếu nại, của cơ quan kiểm tra, xác minh, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành, trách nhiệm của cơ quan tổ chức thi hành… Đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tính khả thi không cao của việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
- Về xử lý đối với các hành vi vi phạm
Trên thực tế, có rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại, kể cả từ phía người khiếu nại cũng như người giải quyết và những người có trách nhiệm tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn, vì Luật khiếu nại chưa quy định rõ các hành vi vi phạm và chế tài xử lý cụ thể tương ứng, Điều 67, 68 mới chỉ xác định về đối tượng có hành vi vi phạm và nguyên tắc chung về xử lý hành vi vi phạm nên không thực hiện được. Để khắc phục tình trạng không có chế tài, thiếu căn cứ, cơ sở pháp lý để xử lý cần có những quy định cụ thể như: Nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm, quy định các cấu thành về hành vi vi phạm, tương ứng với các chế tài cụ thể để áp hình thức xử lý cho từng hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại.
- Về xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật
Trên thực tế, không ít trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật được giải quyết hết thẩm quyền, thậm chí được xem xét giải quyết qua nhiều ngành, nhiều cấp, thời gian kéo dài nhưng không được chấp hành, người dân tiếp tục khiếu nại đến các cơ quan, tổ chức cấp trên. Trong đó có không ít trường hợp việc giải quyết chưa phù hợp với thực tiễn, chưa đúng quy định pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của người dân bị dư luận xã hội phản ứng nên đã phải rà soát và giải quyết lại nhiều lần. Hiện nay, vấn đề này chưa được quy định trong Luật khiếu nại nhưng đã được hướng dẫn tại Điều 20 Nghị định 75/2012/NĐ-CP ngày 3/10/2012, tuy chưa phù hợp với quy định của Luật, song lại rất phù hợp với yêu
43
cầu thực tiễn. Chính vì vậy, trong thời gian qua các bộ ngành phối hợp với nhiều địa phương đã tiến hành rà soát, xem xét giải quyết lại nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, do chưa quy định chặt chẽ nên mỗi địa phương thực hiện một khác. Để khắc phục tình trạng này, Luật khiếu nại cần quy định cụ thể, rõ ràng, chặt chẽ hơn về căn cứ xem xét, thẩm quyền xem xét, thời hạn, trách nhiệm xem xét và việc xử lý kết quả xem xét các quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật những vi phạm pháp luật để hạn chế những sai sót trong áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước và đảm bảo quyền lợi ích của công dân, tổ chức.
- Về thời hạn giải quyết khiếu nại
Điều 28 Luật Khiếu nại đã quy định “thời hạn giải quyết lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60