7. Kết cấu của luận văn
2.3.2. Những hạn chế trong quản lý ngân sách cấp huyện
Tình trạng ngân sách huyện và cơ sở vượt dự toán thường xuyên, với mức độ lớn và có xu hướng tăng theo thời gian. Mặc dù chi ngân sách huyện hàng năm theo quyết toán bao gồm cả phần chuyển nguồn và phần chi nhưng chưa quyết toán từ năm trước chuyển sang. Tuy nhiên, tình trạng chi thực tế ngày càng vượt xa so với dự toán cho thấy việc lập và thực thi ngân sách của huyện đang thiếu những căn cứ nền tảng. Điều này cũng thể hiện ở việc nợ xây dựng cơ bản của các chính quyền địa phương trên địa bàn huyện khá phổ biến.
Việc phân chia tỷ lệ điều tiết tuy có phân theo vùng nhưng vẫn chưa thực sự khuyến khích được sự năng động, sáng tạo của chính quyền cấp dưới, chưa điều tiết được số thu của các xã, thị trấn dẫn đến sự chênh lệch tương đối giữa các xã trong huyện (do khác nhau về điều kiện địa lý hoặc lợi thế so sánh của từng vùng).
Công tác lập dự toán hàng năm từ huyện tới cơ sở vẫn còn chưa thật sự bám sát vào tình hình thực tế của địa phương, đơn vị mà chủ yếu căn cứ vào phân bổ giao dự toán của cấp trên để xây dựng dự toán của mình. Do vậy, khi lập dự toán thu ngân sách các đơn vị thường căn cứ vào số liệu giao dự toán của cấp trên để lập dự toán, nên còn hiện tượng giấu nguồn thu, thu để ngoài sổ sách... do sợ cắt giảm nguồn trợ cấp từ ngân sách cấp trên.
Đối với các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu được ấn định cụ thể và chưa tính toán hết các nhiệm vụ kinh tế - xã hội phát sinh, nên các đơn vị sử dụng ngân sách, các xã thường xây dựng dự toán chi cao
73
đề nghị tăng chi, bổ sung cân đối. Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự toán chi, đơn vị phải xin bổ sung hoặc điều chỉnh dự toán.
Công tác phân bổ, giao dự toán thu, chi ngân sách: Hằng năm có nhiều nhiệm vụ chính trị, xã hội phát sinh, một số nhiệm vụ được tỉnh giao chi nhưng trong giao dự toán chi đối với cấp huyện, xã, thị trấn thì lại không bố trí nguồn chi khác ngân sách nên việc cân đối nguồn chi gặp nhiều khó khăn. Trong mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, UBND huyện luôn bám vào các tiêu chí phân bổ ngân sách của tỉnh áp dụng cho từng loại hình đơn vị dự toán dẫn tới còn nhiều bất cập, chưa hợp lý trong việc quy định định mức chi ngân sách cho các đơn vị như: Định mức chi quản lý hành chính các cơ quan Đảng, quản lý nhà nước, đoàn thể các cấp hằng năm chi lương và các khoản phụ cấp theo lương chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số kinh phí quản lý, trong khi đó kinh phí hoạt động thường xuyên nhỏ. Vì vậy, đã dẫn tới tình trạng thiếu hụt kinh phí hoạt động, phải xem xét bổ sung, điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm.
Công tác quản lý nguồn thu trong những năm qua vẫn bộc lộ những thiếu sót như quản lý thuế về phí, lệ phí đối với việc khai thác tài nguyên, khoáng sản trên địa bàn huyện còn chưa được quan tâm đúng mức (như khai thác đá, cát, sỏi...), chỉ đến khi cơ quan chức năng phát hiện, kiểm tra và xử lý vi phạm mới tổ chức quản lý, gây thất thu cho ngân sách. Qua thanh tra, kiểm tra cho thấy vẫn còn có đơn vị trên địa bàn giấu nguồn thu; thu, chi để ngoài sổ sách không hoạch toán qua KBNN.
Công tác quản lý, tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất để tạo nguồn chi cho đầu tư phát triển của huyện còn hạn chế, không ổn định qua các năm do huyện chưa có kế hoạch phát triển nguồn đấu giá đất cụ thể cho từng giai đoạn, còn thiếu tích cực trong việc tháo gỡ các khó khăn (giải phóng mặt bằng để quy hoạch đấu giá quyền sử dụng đất), còn nhiều xã chưa thực hiện quy hoạch đấu giá quyền sử dụng đất dẫn đến khó khăn trong việc bố trí, cân đối nguồn cho đầu tư phát triển từ huyện đến cơ sở.
Đối với nguồn thu chính là thuế ngoài quốc doanh do không có kế hoạch hóa nguồn thu đối với khu vực này, cho nên cơ quan quản lý thiếu cơ sở để xây dựng các
74
biện pháp quản lý nhằm thu đúng, thu đủ. Việc giám sát kê khai, phân tích hồ sơ khai thuế còn hạn chế nên hiệu quả chống thất thu thuế qua khai thác hồ sơ khai thuế chưa cao. Tình trạng một số doanh nghiệp lợi dụng việc thực hiện cơ chế tự tính, tự khai, tự nộp và người mua hàng không có nhu cầu lấy hóa đơn để cố tình trốn thuế, gian lận thuế, khai không đầy đủ trung thực các căn cứ tính thuế, nhất là các doanh nghiệp hoạt động kinh doanh các mặt hàng như: vật liệu xây dựng, nhà hàng, nhà nghỉ, nhà trọ, vận tải.
Ngoài ra, vẫn còn hiện tượng trông chờ, ỷ lại vào thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, do vậy chưa có chiến lược phát triển nguồn thu lâu dài, mà chỉ tập trung quản lý thu đối với các đơn vị doanh nghiệp, hộ kinh doanh đã có.
Công tác duyệt quyết toán kinh phí xây dựng cơ bản chất lượng chưa cao (nhất là đối với các hạng mục sửa chữa lớn, xây dựng nhỏ bằng nguồn vốn hành chính sự nghiệp). Quyết toán tốn vốn XDCB của một số xã chưa thực hiện tốt, có những công trình đã được bàn giao, đưa vào sử dụng nhưng vẫn chưa quyết toán vốn để thực hiện hoàn tất thủ tục vốn đầu tư theo quy định.
Về quản lý chi thường xuyên:
Các nhiệm vụ chi thường xuyên của các năm của huyện đều vượt dự toán giao, do việc quản lý chi thường xuyên chủ yếu dựa vào hệ thống định mức đã có sẵn, còn tình trạng chỗ thừa, chỗ thiếu, hiệu quả không cao; công tác lập dự toán chưa sát với thực tế, chưa dự tính được các nhiệm vụ phát sinh trong năm…, dẫn đến bố trí các nhiệm vụ không đồng đều, hàng năm phải bổ sung nhiệm vụ chi.
Tình trạng lãng phí trong chi thường xuyên vẫn còn như ở lĩnh vực chi tiêu hành chính (mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc không đúng tiêu chuẩn, chế độ; chi điện, nước, xăng xe, điện thoại, tổ chức lễ hội, ngày kỷ niệm còn chưa hợp lý, lãng phí); việc quản lý và sử dụng đất đai, trụ sở làm việc tại một số đơn vị còn không đúng mục đích, vượt tiêu chuẩn định mức. Các khoản chi thường xuyên của nhiều đơn vị chưa thực hiện đúng chế độ chứng từ hoá đơn theo quy định.
75
Chưa tính toán, xác định được hiệu quả chi ngân sách. Chưa tiến hành kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện chi thường xuyên mà quản lý chi tiêu chủ yếu dựa vào hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ có sẵn, kết quả là không thể đánh giá được hiệu quả của mỗi đồng kinh phí thường xuyên đã sử dụng. Không có thông tin phản hồi từ hiệu quả chi thường xuyên sẽ cản trở việc đánh giá kết quả sử dụng các khoản chi này, thiếu cơ sở cho việc quản lý và điều hành của chính quyền huyện.
Báo cáo quyết toán của các đơn vị sử dụng ngân sách thường chưa đảm bảo theo quy định về thời gian, hệ thống mẫu biểu (nhất là các báo cáo phân tích chi tiết các khoản chi khác, tiếp khách, mua sắm…).
Chất lượng báo cáo chưa cao, nhiều trường hợp chưa khớp đúng giữa chi tiết và tổng hợp. Chất lượng công tác thẩm định, xét duyệt báo cáo quyết toán chưa cao, đôi khi còn mang tính hình thức, chưa kiên quyết xử lý xuất toán đối với các khoản chi không đúng quy định mà thường chỉ rút kinh nghiệm.
Công tác xét duyệt báo cáo quyết toán thường chỉ dừng lại ở việc xác định số liệu thu, chi trong năm của đơn vị mà chưa quan tâm đến việc phân tích, đánh giá số liệu quyết toán để làm cơ sở cho việc đề xuất những điều chỉnh trong xây dựng định mức phân bổ ngân sách, định mức chi tiêu cho cơ quan tài chính cấp trên và đặc biệt là rút ra những bài học kinh nghiệm trong việc chấp hành dự toán để nâng cao chất lượng quản lý, sử dụng ngân sách.
Công tác thanh tra, kiểm tra tuy có tiến hành thường xuyên nhưng chưa mang lại hiệu quả cao, vẫn còn nhiều đơn vị trên địa bàn vi phạm các quy định về quản lý, điều hành ngân sách như còn hiện tượng toạ chi ở cơ sở, thu không phản ánh quan sổ sách, thu không nhập vào ngân sách, chi sai đối tượng... do vẫn còn hiện tượng nể nang, chưa kiên quyết xử lý đối với những sai phạm nên tính răn đe đối với các đơn vị chưa cao, chỉ dừng lại ở hình thức kiểm điểm, rút kinh nghiệm, yêu cầu thực hiện thu nộp vào ngân sách, hạch toán lại trên sổ sách...
76
Đối với khâu kiểm soát chi tại KBNN huyện khi các đơn vị có sai phạm về chi tiêu như chưa đúng định mức, tiêu chuẩn, thiếu sót hồ sơ, chứng từ… thì KBNN huyện chỉ được quyền ra thông báo kiểm tra hoặc thông báo từ chối thanh toán, yêu cầu các đơn vị điều chỉnh, bổ sung; do vậy đã tạo ra tâm lý ỷ lại, thiếu trách nhiệm của thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách.
Về kiểm toán ngân sách còn một số nội dung chưa được kiểm toán đầy đủ, chi tiết hơn, có trường hợp thiếu tính pháp lý hoặc chưa có quy trình kiểm toán nên không thể thực hiện kiểm toán. Cụ thể:
Việc ban hành các văn bản về quản lý, sử dụng ngân sách: Để quản lý, sử dụng ngân sách tỉnh, UBND tỉnh đã ban hành các văn bản quy định, các quyết định và hướng dẫn thực hiện các quy định của tỉnh về chế độ, định mức chi ngân sách, các quyết định liên quan đến chi ngân sách, các văn bản hướng dẫn từ khâu lập dự toán ngân sách, thực hiện dự toán ngân sách đến quyết toán chi ngân sách, thực hiện chế độ kế toán, v.v. Trong thời gian qua, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị UBND tỉnh thu hồi hoặc sửa đổi các quy định, các hướng dẫn không đúng quy định của Luật ngân sách nhà nước, của Chính phủ và Bộ Tài chính. Tuy nhiên, việc phát hiện các văn bản ban hành không đúng chủ yếu là qua quá trình kiểm toán ngân sách cấp huyện, xã và các đơn vị dự toán cấp tỉnh khi kiểm tra những nội dung chi ngân sách. Sự phát hiện này có phần mang tính ngẫu nhiên hơn là sự kiểm tra có mục đích và có tính toàn diện.
Công tác lập dự toán ngân sách, điều chỉnh dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách: Hiện nay, khi kiểm tra nội dung này, chủ yếu so sách giữa số dự toán do UBND lập với số ước thực hiện năm trước, giữa số Bộ Tài chính giao với số thực hiện năm trước, giữa số HĐND giao với số Bộ Tài chính giao, đánh giá việc thực hiện yêu cầu tăng tối thiểu trong xây dựng dự toán thu và đưa ra một số nguyên nhân ảnh hưởng đến dự toán thu, chi do sở tài chính cung cấp, hoàn toàn chưa có sự kiểm tra, đánh giá sự tuân thủ trình tự xây dựng dự toán, các thông tin, số liệu, tài liệu làm cơ sở dự toán,
77
việc chấp hành các hướng dẫn của Chính phủ, Bộ Tài chính trong xây dựng dự toán, sự phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh trong bố trí chi ngân sách.
Công tác thẩm định, xét duyệt quyết toán: Theo quy định, sở tài chính có trách nhiệm thẩm định quyết toán năm đối với đơn vị dự toán cấp I và quyết toán chi của ngân sách cấp huyện hoặc xét duyệt quyết toán năm trong trường hợp đơn vị dự toán cấp I đồng thời là đơn vị thụ hưởng ngân sách, tuy nhiên trong thời gian qua, việc kiểm tra công tác thẩm định, xét duyệt quyết toán của sở tài chính chưa được kiểm toán viên chú trọng, chưa có sự đánh giá đầy đủ về công tác này của sở tài chính khi kiểm toán sở tài chính. Trong khi đó, sự đánh giá cũng chưa được lưu ý đúng mức tại các báo cáo kiểm toán khi qua kiểm toán ngân sách huyện và các đơn vị dự toán cấp tỉnh,với mức độ, tính chất của của những sai sót, vi phạm chưa được sở tài chính phát hiện qua thẩm định báo cáo quyết toán.