7. Kết cấu của luận văn
1.2. THỂ CHẾ VÀ THỰC HIỆN THỂ CHẾ VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA
CỦA NGƢỜI ĐỨNG ĐẦU CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC CẤP BỘ TRONG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.2.1. Quan niệm thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ trong cải cách thủ tục hành chính
1.2.1.1. Khái niệm thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ trong cải cách thủ tục hành chính
Thuật ngữ “thể chế” đƣợc hiểu theo nhiều cách khác nhau, tuỳ theo góc
độ nghiên cứu. Ở Việt Nam, thuật ngữ "Thể chế" cũng đƣợc luận bàn khá phong phú. Theo Từ điển Hán Việt của Đào Duy Anh, thể chế là “cách thức, chế độ”[1]. Còn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Văn hố Thơng tin xuất bản năm 1999, thể chế là “toàn bộ cơ cấu của xã hội do luật pháp tạo ra” [33].
Trong cuốn Từ điển tiếng Việt do Hoàng Phê chủ biên, thể chế đƣợc nhìn
nhận một cách tổng quát nhất, là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã
hội buộc mọi người phải tuân theo”[32].
Trong giới nghiên cứu ở Việt Nam, quan niệm rộng xem thể chế bao gồm “các quy định, quy tắc, pháp luật, điều lệ, chế tài xử lý vi phạm, bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng, các yếu tố văn hóa, tâm lý, thói quen, trình độ tri thức” [16, tr.15]. Trong khi đó, quan niệm hẹp hơn cho rằng “nói đến thể chế là nói đến các luật lệ, quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội, các tổ chức vận hành xã hội nói chung, nền kinh tế nói riêng” [16, tr.22]. Quan niệm ngắn gọn hơn cho rằng “thể chế là con đƣờng, là cách thức để đi tới mục tiêu” [16, tr.23].
Theo đó, khái niệm thể chế đều bao gồm một, hai hoặc cả ba nội dung cơ bản sau đây: (1) Các bộ quy tắc hay còn gọi là “luật chơi”; (2) Các chủ thể tham gia trò chơi hay còn gọi là “ngƣời chơi” (cơ quan quản lý nhà nƣớc, các tổ chức xã hội, các tổ chức phi chính phủ, doanh nghiệp, cộng đồng, cá nhân); (3) Cơ chế thực thi, vận hành các bộ quy tắc ấy hay còn gọi là “cách chơi” [20, tr.8].
Giáo trình Hành chính cơng của Học viện Hành chính Quốc gia tiếp cận thể chế ở hai khía cạnh:
Một là, “Thể chế bao hàm tổ chức với hệ thống các quy tắc, quy chế đƣợc sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt đƣợc mục tiêu của tổ chức” [17, tr.108].
Hai là, “Thể chế đƣợc hiểu nhƣ là hệ thống các quy định do Nhà nƣớc xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nƣớc và đƣợc Nhà nƣớc sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa nhà nƣớc với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cƣơng xã hội” [17, tr.109].
Theo cuốn “Thuật ngữ Hành chính” của Viện nghiên cứu Khoa học Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia Hà Nội năm 2009, thì “thể chế” là thuật ngữ chỉ “Hệ thống các quy phạm (văn bản) đƣợc quy định trong các
Đạo luật, Bộ luật, Pháp lệnh, các văn bản pháp quy dƣới luật, trong các nghị quyết và các bản điều lệ, quy chế có chứa đựng các quy phạm do các cơ quan Nhà nƣớc hoặc tổ chức chính trị, chính trị-xã hội….. ban hành nhằm quản lý các mặt của đời sống xã hội, buộc mọi ngƣời, tổ chức phải tuân theo”.
Trên nền khái niệm trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp bộ trong cải cách TTHC cũng nhƣ các quan niệm về thể chế đã phân tích ở
trên, có thể đƣa ra khái niệm: Thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ
quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC là hệ thống các quy tắc, chuẩn mực được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng các VBQPPL nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong việc thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách thủ TTHC, bao gồm trách nhiệm trong việc tham gia, ban hành TTHC; kiểm soát TTHC và xử lý các hành vi vi phạm trong thực hiện các TTHC đã được cơng bố.
Nói cách khác, thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC thực chất là toàn bộ các quy định pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành nhằm đảm bảo sự minh bạch trong việc ban hành và thực hiện các TTHC, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, tạo cơ sở pháp lý cho việc QLNN trong cơng tác kiểm sốt TTHC.
Trong luận văn này, khái niệm “Thể chế” đƣợc hiểu là từ đồng nghĩa với “Pháp luật”.
Pháp luật – với các giá trị vốn có của nó đã trở thành công cụ, phƣơng tiện chủ yếu để tổ chức và tiến hành các hoạt động của nhà nƣớc. Nhà nƣớc nào cũng cần đến pháp luật, nhà nƣớc nào cũng dùng pháp luật để tiến hành các hoạt động quản lý nhằm bảo đảm cho các quan hệ xã hội thuộc sự điều chỉnh của pháp luật nằm trong trật tự nhất định, đảm bảo sự kiểm soát của Nhà nƣớc. Tinh thần này đã đƣợc thể hiện tại Đ.8 Hiến pháp năm 2013 của
Nhà nƣớc Cộng hòa XHCN Việt Nam: “Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật; Quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Quy
định này cũng thể hiện tinh thần “Thượng tôn pháp luật của nhà nước pháp
quyền” XHCN Việt Nam.
Ngày nay, khi nói đến pháp luật ngƣời ta khơng chỉ hiểu một cách đơn thuần là “các quy định có tính bắt buộc chung do nhà nƣớc ban hành hoặc thừa nhận” mà còn bao gồm cả hoạt động đƣa pháp luật đi vào cuộc sống – tức là quá trình tổ chức thực hiện pháp luật, nhằm biến ý chí của Nhà nƣớc thành những hành vi cụ thể, hợp pháp của các cá nhân, tổ chức cụ thể. Điều đó có nghĩa rằng, thể chế nói chung, thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC nói riêng cũng sẽ bao gồm cả 2 yếu tố này, cả thể chế “tĩnh” (các quy định pháp luật) và thể chế “động” (tổ chức thực hiện các quy định pháp luật).
1.2.1.2. Đối tượng điều chỉnh của thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ trong cải cách thủ tục hành chính
Các quan hệ xã hội thuộc phạm vi điều chỉnh của thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC có thể phân chia theo các nhóm sau:
Nhóm thứ nhất, các quan hệ mang tính chất nội dung trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC.
Nhóm này phản ánh những quan hệ về nội dung của việc thực hiện các quy định pháp luật về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC. Mục đích của việc điều chỉnh các nhóm quan hệ này nhằm xác định nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong việc ban hành, tổ chức thực hiện các TTHC, nói cách khác là xác nhận giá trị pháp lý, tính hợp pháp của các TTHC đƣợc ban hành với nghĩa là các thủ tục để giải quyết các công việc cụ thể của cá nhân, tổ chức.
Khi các TTHC đƣợc ban hành và đƣợc công khai sẽ là cơ sở xác định quyền và nghĩa vụ của các cơ quan có thẩm quyền trong giải quyết TTHC và cá nhân, tổ chức liên quan. Chẳng hạn, theo quy định pháp luật, việc quy định một TTHC cụ thể chỉ hoàn thành khi đáp ứng đầy đủ các bộ phận tạo thành cơ bản là: Tên TTHC; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện; hồ sơ; thời hạn giải quyết; đối tƣợng thực hiệnTTHC; cơ quan thực hiện TTHC; Kết quả thực hiện TTHC.
Những quan hệ về nội dung nêu trên còn làm phát sinh các mối quan hệ
khác trong quá trình thực hiện các TTHC nhằm bảo đảm quyền và nghĩa vụ
của các chủ thể liên quan. Mặt khác, trong quá trình thực hiện các TTHC, có
thể xảy ra những sự kiện pháp lý tác động tới nội dung của các TTHC. Chẳng
hạn, trong trƣờng hợp có phản ánh, kiến nghị về TTHC vi phạm các quyền,
lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp
Bộ có trách nhiệm rà sốt, sửa đổi hoặc bãi bỏ TTHC đó. Nhƣ vậy, về bản
chất, các mối quan hệ này phản ánh trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan
HCNN cấp Bộ trong việc đảm bảo tính hợp pháp của nội dung TTHC; xác
định quyền và nghĩa vụ của cơ quan giải quyết TTHC và cá nhân, tổ chức có
liên quan.
Nhóm thứ hai, các quan hệ mang tính tổ chức - quản lý trong thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách
TTHC.
Các mối quan hệ này liên quan đến việc hình thành cơ cấu tổ chức; quy định thẩm quyền và quy chế hoạt động của ngƣời đứng đầu các cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC. Những mối quan hệ này đƣợc thể hiện cụ thể nhƣ: mối quan hệ giữa các cơ quan quản lý nhà nƣớc về kiểm soát TTHC (các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan kiểm soát TTHC
(Cục Kiểm soát thủ tục hành chính thuộc Văn phịng Chính phủ; các tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ ...). Thực tiễn cho thấy, việc giải quyết các mối quan hệ này thƣờng phức tạp và cũng có những tồn tại, hạn chế nhất định. Vì vậy, việc xác định và quy định rõ thẩm quyền; cơ chế phối hợp trong quá trình cải cách TTHC, kiểm sốt TTHC; mơ hình tổ chức và hoạt động kiểm sốt TTHC phù hợp sẽ góp phần tăng cƣờng và nâng cao hiệu quả cải cách TTHC hiện nay.
Nhóm thứ ba, các quan hệ mang tính chất trình tự, thủ tục thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC.
Cải cách TTHC nhằm tạo sự minh bạch, công khai; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức và đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, do đó việc thực hiện trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật theo những nguyên tắc, trình tự nhất định. Việc thực hiện các nguyên tắc, trình tự thực hiện trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ làm xuất hiện hàng loạt các mối quan hệ giữa các chủ thể liên quan từ việc ban hành TTHC; cơng khai TTHC; rà sốt, kiến nghị thực hiện TTHC; sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ TTHC... Ví dụ: theo quy định của Nghị định số 48/2013/NĐ-CP ngày 14/5/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định liên quan đến kiểm sốt TTHC thì trƣớc khi ban hành VBQPPL có TTHC thì phải có sự tham gia ý kiến về nội dung quy định TTHC (Bộ Tƣ pháp cho ý kiến về TTHC quy định trong dự án VBQPPL do Chính phủ trình Quốc hội, UBTV Quốc hội; dự thảo VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ; Tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ cho ý kiến về TTHC quy định trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ).
Nhƣ vậy, để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội nêu trên, Nhà nƣớc phải ban hành thể chế (các quy phạm pháp luật về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC). Tổng hợp các quy phạm pháp luật về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC tạo thành thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC.
1.2.2. Quan niệm thực hiện thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp bộ trong cải cách thủ tục hành chính
1.2.2.1. Khái niệm và đặc điểm thực hiện thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ trong cải cách thủ tục hành chính
Trong đời sống xã hội, thể chế đƣợc coi là một công cụ quản lý xã hội quan trọng nhất, nhƣng thể chế cũng chỉ có thể phát huy đƣợc vai trị và những giá trị của mình trong việc duy trì trật tự và tạo điều kiện cho xã hội phát triển khi đƣợc tôn trọng và thực hiện trong cuộc sống.
Nội dung của thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC chỉ có ý nghĩa đích thực khi đƣợc thực hiện trên thực tế. Đó là q trình các quy định của pháp luật về về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC trở thành những hành vi thực tế của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Để thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC phát huy hiệu quả trên thực tế, phải thơng qua hoạt động tổ chức thực hiện.
Có thể thấy rằng, thực hiện thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC là thực hiện pháp luật liên quan đến cải cách TTHC. Cải cách TTHC có ý nghĩa quan trọng cho việc bảo đảm lợi ích Nhà nƣớc, quyền, lợi ích hợp pháp của các công dân, tổ chức, bảo vệ trật tự pháp luật. Thông qua cải cáchTTHC, quyền và lợi ích hợp pháp của
các cá nhân, tổ chức trong xã hội đƣợc đảm bảo một cách bình đẳng, thuận lợi; đồng thời, cải cách TTHC còn là cơ chế đảm bảo sự công khai, minh bạch trong việc giải quyết các yêu cầu, công việc của ngƣời dân, doanh nghiệp. Cải cách TTHC là hoạt động trong phạm vi một lĩnh vực cụ thể, do đó, thực hiện thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC cũng có đủ các nội dung của thực hiện thể chế nói chung, đồng thời cũng có những yêu cầu, ngun tắc, nội dung có tính đặc thù.
Từ những sự luận giải nêu trên, có thể hiểu: Thực hiện thể chế về trách
nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC là hoạt động có tính định hướng, được tổ chức chặt chẽ, khoa học theo một hệ thống thống nhất nhằm đảm bảo cho các nội dung về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC được triển khai một cách hiệu quả trên thực tế, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Thực hiện thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC có các đặc điểm sau đây:
Về chủ thể: Chủ thể thực hiện thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC chính bao gồm: Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ (18 Bộ trƣởng và 4 Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ).
Về mục đích: Mục đích cơ bản của thực hiện thể chế về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ trong cải cách TTHC hƣớng tới là bảo đảm quyền, lợi ích cơ bản của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về TTHC và đáp ứng yêu cầu cải cách TTHC. Trong đó, trƣớc hết phải hƣớng tới bảo đảm các quyền cơ bản của cá nhân, tổ chức; đồng thời đảm bảo yêu cầu cải cách TTHC, góp phần đảm bảo nâng cao hiệu lực, hiệu quả cải cách nền HCNN nói chung.
1.2.3. Vai trị, nội dung của thực hiện thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ trong cải cách thủ tục hành chính
1.2.2.1. Vai trị của thực hiện thể chế về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ trong cải cách thủ tục hành chính
Một là, góp phần đƣa đƣờng lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ về cải cách TTHC đi vào cuộc sống.
Chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan HCNN cấp Bộ muốn đi vào cuộc sống thực tế bằng nhiều công cụ, phƣơng tiện khác nhau, nhƣng một trong những cơng cụ quan trọng nhất có tính bắt buộc chung đối với tồn xã hội là phải
