quy phạm pháp luật quan trọng thì nên có một bộ phận viết dự thảo duy nhất, chung cho một nhóm các văn bản quy phạm pháp luật. Nhóm này, sẽ có tính chuyên nghiệp cao, cho phép soạn thảo các văn bản với kỹ thuật soạn thảo cao, rõ ràng rành mạch để thay cho hiện tƣợng hiện nay mỗi dự án luật, pháp lệnh lại có một ban soạn thảo riêng, một ngƣời chắp bút riêng, dẫn đến không thống nhất, mắc những lỗi kỹ thuật không đáng có;
Thứ ba, cần có chƣơng trình xây dựng pháp luật rõ ràng, chi tiết và khả năng điều chỉnh mềm dẻo. Để từ đó các đại biểu, ngƣời có thẩm quyền có thể biết đƣợc vấn đề cần ban hành sớm hơn; cần phải gửi các tài liệu cho các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật sớm hơn.
1.4. PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Nhƣ các phần trên vừa phân tích, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật bắt đầu từ khi có sáng kiến ban hành cho đến khi văn bản quy phạm pháp luật đƣợc công bố, truyền đạt đến chủ thể thi hành. Nếu căn cứ vào các ngành luật thì, các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu liên quan đến hai ngành luật: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Nếu căn cứ vào nội dung của các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động này thì pháp luật về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu gồm hai nhóm: nhóm liên quan thẩm quyền của các cơ quan nhà nƣớc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nhóm liên quan thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo chúng tôi, nên tiếp cận các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự thời gian. Theo
44
đó pháp luật về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ bao gồm các tiểu chế định sau:
- Chế định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: chế định này sẽ quy định những cơ quan nhà nƣớc nào đƣợc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đƣợc ban hành ở quy mô nào, về vấn đề gì, nhằm thực hiện nhiệm vụ nào, tính chất của văn bản, quan hệ về hiệu lực pháp lý giữa các văn bản quy phạm pháp luật, quan hệ về giám sát, kiểm tra văn bản… Các quy phạm thuộc chế định này trƣớc hết đƣợc thể hiện trong Hiến pháp, các luật tổ chức, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản thành lập các cơ quan…
- Chế định về sáng kiến ban hành: sáng kiến ban hành mặc dù không phải là giai đoạn bắt buộc đối với mọi văn bản quy phạm pháp luật (chỉ bắt buộc đối với các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng nhƣ luật, pháp lênh, nghị định). Nhƣng việc quy định về sáng kiến ban hành rất có ý nghĩa. Vì sáng kiến ban hành thể hiện nhƣ là một phần quyền năng của cơ quan nhà nƣớc. Việc trao sáng kiến ban hành cho các chủ thể một cách hợp lý sẽ giúp các chủ thể phát hiện vấn đề một cách nhanh chóng, hợp lý khi vấn đề liên quan lợi ích của họ. Sáng kiến ban hành còn thể hiện tính dân chủ vì một trong thuộc tính của dân chủ là khả năng của nhân dân kiểm soát, điều chỉnh vấn đề nghị sự [30, tr 38]. Sáng kiến ban hành đƣợc thể hiện trong các luật tổ chức các cơ quan nhà nƣớc, đồng thời nó đƣợc thể hiện đầy đủ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bằng các văn bản hƣớng dẫn thi hành, các chủ thể có “sáng quyền” thƣờng giao nhiệm vụ soạn thảo cho các cơ quan cấp dƣới nên sáng kiến ban hành đƣợc mở rộng đến các chủ thể này trên thực tế.
- Chế định về viết dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: đây là một trong những chế định trung tâm của pháp luật về hoạt động xây dựng và
45
ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chế định này chủ yếu đƣợc quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chế định này quy định các vấn đề thành lập ban soạn thảo, việc thu thập thông tin, khảo sát đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội, hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật liên quan, viết dự thảo, trách nhiệm của các liên quan về các vấn đề viết dự thảo thảo….
- Chế định lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý: chế định này điều chỉnh việc lấy ý kiến các cơ quan nhà nƣớc hữu quan, các cơ quan Đảng, các đối tƣợng chịu sự tác động trực tiếp và đặc biệt là vấn đề lấy ý kiến nhân dân – ngƣời chủ quyền lực nhà nƣớc. Chế định này đồng thời điều chỉnh vấn đề thẩm định, thẩm tra dự thảo về tính hợp pháp, hợp lý nhƣ cơ quan thẩm định, quy trình thẩm định, thời gian thẩm định, báo cáo thẩm định, trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra. Sau khi tổng hợp các ý kiến liên quan ban soạn thảo sẽ xin ý kiến chỉnh lý dự thảo. Các quy phạm liên quan chế định này đƣợc tìm thấy ở Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nội quy của Quốc hội, Quy chế làm việc của Chính phủ…. - Chế định trình và thông qua: chế định này quy định các vấn đề nhƣ cơ
quan trình dự thảo, hồ sơ dự thảo; đặc biệt là trình tự xem xét, thông qua; thông qua tại một kỳ họp hay nhiều kỳ họp, trƣờng hợp nào thì thông qua toàn văn dự thảo, trƣờng hợp nào thì phải thông qua từng điều, từng vấn đề của dự thảo; khoảng thời gian tối thiểu để một dự thảo bị từ chối có thể tiếp tục đƣợc đƣa vào chƣơng trình nghị sự; trật tự ƣu tiên của các vấn đề cần thảo luận; cách thức biểu quyết đối với văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo trình tự tập thể, và thủ tục thông qua quyết định đối với văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo trình tự cá nhân…
- Chế định công bố, truyền đạt: chế định này điều chỉnh các vấn đề nhƣ loại văn bản quy phạm pháp luật,phạm vi cần công bố truyền đạt; loại văn
46
bản quy phạm pháp luật, phạm vi phải đƣợc công bố, truyền đạt; cách thức, thời gian, phƣơng tiện công bố, các hình thức khác để các chủ thể liên quan dễ dàng tiếp cận văn bản quy phạm pháp luật; cơ quan chịu trách nhiệm công bố, truyền đạt….
Nhƣ vậy pháp luật về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một mảng khá lớn, bao gồm nhiều tiểu chế định trong đó. Với phạm vi chật hẹp của Luận văn này, chúng tôi chỉ nêu những nét khái quát các chế định trên, không có dịp đi sâu, giải quyết triệt để tất cả các vấn đề liên quan, mà chỉ tập trung phân tích hai tiểu chế định: lấy ý kiến nhân dân và công bố, truyền đạt văn bản quy phạm pháp luật và đƣa ra các giải pháp hoàn thiện hai chế định này tại Chƣơng 3.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động cơ bản của các nhà nƣớc hiện đại. Nó là hoạt động đầu tiên trong cơ chế điều chỉnh pháp luật nhằm hƣớng các quan hệ xã hội phát triển theo một mục đích nhất định. Hoạt động này đƣợc chia thành các giai đoạn: sáng kiến ban hành, chuẩn bị dự thảo, trình dự thảo lên cơ quan có thẩm quyền, thảo luận và thông qua tại cơ quan có thẩm quyền, truyền đạt đến chủ thể có trách nhiệm thi hành. Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm nhƣ tính sáng tạo cao, phức tạp, có mối quan hệ với chính trị trực tiếp hơn, có tác động lâu dài, nhiều chiều lên các quan hệ xã hội. Muốn nâng cao hiệu quả của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải phân tích các đặc điểm nói trên để đánh giá đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng pháp luật. Pháp luật tốt chƣa đủ để tạo ra xã hội tốt, vì cần có ngƣời thi hành tốt, nhƣng pháp luật tồi thì đủ để tạo ra một xã hội hỗn độn, nên hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần đƣợc đặc biệt chú trọng.
47
Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chúng ta cần tìm ra những yếu tố tác động đến hiệu quả của hoạt động này. Đó là các yếu tố:
- Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật; thủ tục cần phải rõ ràng, đơn giải, tiết kiệm, cụ thể hoá trách nhiệm của các cơ quan liên quan, đặc biệt cần tạo điều kiện cho nhân dân và các chủ thể có lợi ích liên quan vào quá trình xây dựng văn bản.
- Thông tin: các thông tin liên quan các quan hệ xã hội cần đƣợc điều chỉnh, thông tin về các văn bản quy phạm pháp luật liên quan, thông tin về kinh nghiệm quốc tế, thông tin về kinh nghiệm lịch sử. Để tăng cƣờng độ chính xác, đầy đủ của các thông tin thì công tác thống kê cần đƣợc đẩy mạnh, áp dụng nhiều phƣơng pháp thu thập thông tin khác nhau, có quy trình tập hợp, xử lý thông tin thống nhất. Đồng thời tránh hiện tƣợng sao chép, tham khảo một cách máy móc pháp luật nƣớc ngoài.
- Dân chủ: dân chủ là mục đích của nhà nƣớc chúng ta và là phƣơng tiện để đạt hiệu quả cao trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhân dân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách nói chung, cũng nhƣ hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chúng là một quyền cơ bản đã đƣợc Hiến pháp ghi nhận và Đảng chú trọng. Việc tham gia của nhân dân với sự cọ xát của các nhóm lợi ích, quan điểm khác nhau sẽ giúp tìm ra giải pháp lập pháp tốt nhất; đồng thời nó sẽ giúp nhân dân hiểu biết các quy định của pháp luật ngay từ lúc hình thành, sẽ nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật.
- Nhân sự, chuẩn bị: quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tốt cùng với ngƣời thực hiện tốt, việc chuẩn bị chu đáo sẽ cho ra đời các văn bản quy phạm pháp luật chất lƣợng cao.
48
Chương 2.
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TỪ 1996 ĐẾN NAY.