QUÁ TRÌNH ÁP DỤNG CÁC BIỆN PHÁP XỬ LÝ HÀNH CHÍNH TRƯỚC KHI LUẬT XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH NĂM 2012 CÓ HIỆU LỰC
2.1.1. Thực trạng pháp luật bảo đảm quyền con người trong quá trình áp dụng các biện pháp xử lý hành chính trình áp dụng các biện pháp xử lý hành chính
Trước 01/7/2013, các biện pháp xử lý hành chính gọi là các biện pháp xử lý hành chính khác. Các biện pháp xử lý hành chính khác là những biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt, chỉ áp dụng đối với chủ thể vi phạm là cá nhân, căn cứ vào nhân thân và quá trình vi phạm pháp luật của đối tượng. Hình thức này được áp dụng không qua cơ quan xét xử mà được áp dụng bởi cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền bằng quyết định hành chính, có tính cưỡng chế nghiêm khắc, ít nhiều có liên quan đến sự hạn chế quyền tự do cá nhân trong một thời gian nhất định. Theo Pháp lệnh Xử lý VPHC 1995 các biện pháp cưỡng chế hành chính này được xếp vào nhóm biện pháp xử lý VPHC khác. Pháp lệnh Xử lý VPHC 2002 đã được sửa đổi, bổ sung theo hướng nhân đạo hơn nhằm tạo điều kiện cho người vi phạm sớm hoà nhập cộng đồng. Theo Pháp lệnh Xử lý VPHC 2002 có các BPXLHC khác sau đây:
- Giáo dục tại xã, phường, thị trấn; - Đưa vào trường giáo dưỡng; - Đưa vào cơ sở giáo dục; - Đưa vào cơ sở chữa bệnh.
Nam, có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Ngoài Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 1995, được sửa đổi, bổ sung tại Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002, các quy định về các BPXLHC khác còn được quy định tại rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác.
Về ưu điểm, nhìn chung, hệ thống các văn bản bao quát hầu hết các lĩnh vực liên quan đến việc áp dụng các BPXLHC khác. Các văn bản quy định tương đối chi tiết về trình tự thủ tục từ việc quyết định áp dụng đến tổ chức thực hiện các BPXLHC khác. Một điều cần nhấn mạnh là tính thích ứng với những thay đổi của thực tiễn, của các văn bản pháp luật luôn được đảm bảo do đó đã có đóng góp tích cực vào việc giáo dục, cảm hóa và đấu tranh, phòng chống những vi phạm pháp luật trong cuộc sống.
* Nhận xét một số hạn chế, bất cập chủ yếu của pháp luật quy định về các BPXLHC khác
- Về số lượng: hiện chúng ta đang có một hệ thống các văn bản rất đồ sộ
có chứa đựng các BPXLHC khác, kể từ pháp lệnh của Ủy ban thường vụ quốc hội cho đến các văn bản của Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ... Hệ thống các văn bản được ban hành khá đồ sộ nhưng chồng chéo, nhiều mâu
thuẫn, nhiều vấn đề chưa rõ ràng, minh bạch. "Có thể coi việc giao cho quá nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các quy định có liên quan đến các BPXLHC khác là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự chồng chéo, phức tạp và khó khăn cho việc hiểu, vận dụng các quy định này trong thực tiễn [6].
Một trong những hạn chế, bất cập chủ yếu trong các quy định hiện hành về các BPXLHC khác là sự chưa phù hợp giữa một số quy định của văn bản hướng dẫn Pháp lệnh với các quy định của bản thân Pháp lệnh. Đây là một trong những nguyên nhân của sự chậm trễ trong việc ban hành các văn bản
pháp luật về BPXLHC khác. Và cũng là nguyên nhân của hiệu quả thấp trong việc áp dụng, tổ chức thực hiện các BPXLHC khác trên thực tế. Các nghị định của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh đều được ban hành sau gần một năm hoặc hơn một năm kể từ ngày Pháp lệnh có hiệu lực thi hành. Thậm chí có những nghị định phải sau hai năm mới được ban hành kể từ ngày Pháp lệnh có hiệu lực thi hành.
Cùng với việc chậm trễ ban hành các nghị định của Chính phủ là việc chậm trễ ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành của các Bộ, ngành chức năng do phải chờ văn bản cấp trên, v.v… Mặc dù các Nghị định quy định về chế độ áp dụng các BPXLHC khác đã được ban hành nhưng nhiều địa phương vẫn trông chờ văn bản hướng dẫn của các Bộ nên chậm trễ áp dụng quy định của các văn bản mới; thậm chí có địa phương vẫn áp dụng quy định
Hội đồng tư vấn cấp tỉnh với lý do “làm như vậy cho bảo đảm hơn, chính xác hơn”. Đồng thời với sự mâu thuẫn, chồng chéo là sự thiếu hụt, tạo lên nhiều
khoảng trống trong hệ thống các quy định về các BPXLHC khác, ví dụ về biện pháp cưỡng chế trong áp dụng các BPXLHC khác, quy định về quản lý tang vật, phương tiện VPHC...
- Về đối tượng áp dụng biện pháp hành chính khác: Lượng văn bản lớn
nhưng có một số vấn đề vẫn chưa được bao quát. Do vậy, trên thực tế đã dẫn đến tình trạng một số bộ đã ban hành văn bản pháp luật mở rộng phạm vi đối tượng bị áp dụng các BPXLHC khác so với Pháp lệnh. (cụ thể: Nghị định số
163/2003/NĐ-CP ngày 19/12/2013 “Quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo
dục tại xã, phường, thị trấn”. Thông tư số 22/2004/TT-BCA ngày 15/12/2004 hướng dẫn thi hành một số quyết định của nghị định số 163/2003/NĐ-CP ngày 19/1/2003 quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Việc làm này được xem như một giải pháp tình thế để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Tuy vậy, xét về phương diện pháp lý thì đây lại là biểu hiện của sự không
tuân thủ trật tự thứ bậc về hiệu lực pháp lý của hệ thống các văn bản pháp luật. - Về đảm bảo nguyên tắc tính tối cao của luật và quản lý xã hội bằng pháp luật: Các nguyên tắc trên chưa được thể hiện rõ trong các quy định pháp luật
và trong thực tiễn áp dụng. Xét về bản chất, các BPXLHC khác thực chất là những vấn đề liên quan trực tiếp đến các quyền cơ bản của công dân, quyền con người mà đáng lẽ phải được quy định ở văn bản luật. Trong khi đó, không chỉ có pháp lệnh quy định mà trên thực tế lại còn rất nhiều cơ quan hành chính cũng có thẩm quyền quy định về các BPXLHC. Một trong những lý do đưa đến tình trạng trên là xuất phát từ nhận thức cho rằng đây là các biện pháp ít nghiêm khắc, biện pháp xử lý nhẹ, là bước đệm để áp dụng các biện pháp xử phạt hành chính, cho nên chưa coi trọng việc xây dựng văn bản luật về các BPXLHC khác. Nhận thức này cũng được biểu hiện rõ nét trong khâu áp dụng các quy định về các BPXLHC khác.
- Về chế độ trách nhiệm và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện các BPXLHC khác: Về cơ bản trong hệ thống các văn bản quy định liên quan các
BPXLHC khác chưa quy định cơ quan nào là cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm chính trong áp dụng các biện pháp này, mà chủ yếu quy định về sự phối hợp nhiều nhưng còn khá nhiều bất hợp lý đối với các cơ quan quản lý ở địa phương nên không khả thi. Các quy định pháp luật hiện hành còn thể hiện sự lẫn lộn giữa trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội. Việc không có cơ quan chịu trách nhiệm chính chỉ đạo, điều hành dẫn đến hiện tượng cha chung không ai khóc, công việc trì trệ do các cơ quan ỉ lại nhau góp phần gây cho việc tổ chức thực hiện không hiệu quả. Cùng với việc chưa quy định cơ quan chịu trách nhiệm đầu mối, việc không quy định rõ ràng về cơ chế thưởng, phạt cho thành tích và những sai lầm, vi phạm của các cơ quan, đoàn thể cũng là một nhược điểm dẫn đến việc tổ chức thực hiện nhiều khi trở nên hình thức.
- Về trình tự, thủ tục quyết định và áp dụng các BPXLHC khác: Quy định
của pháp luật nhìn chung là rất phức tạp, rườm rà, chưa đảm bảo tính kịp thời, linh hoạt, tiết kiệm và hiệu quả. Ví dụ như, sau khi Trưởng Công an xã lập biên bản về việc đưa một đối tượng nào đó vào trường giáo dưỡng thì cần phải có sự xét duyệt của hội đồng tư vấn với sự tham gia của nhiều cơ quan đoàn thể, hoặc việc giao cho tổ chức xã được giao trách nhiệm giáo dục tại xã, phường, thị trấn phải đứng ra chủ trì cuộc họp trên cơ sở kêu gọi sự phối hợp với cơ quan công an và một số tổ chức xã hội khác… Nói cách khác đây chính là biểu hiện của việc chưa xác định rõ ràng, minh bạch giữa trách nhiệm pháp lý của chính quyền và sự tham gia của các tổ chức xã hội. Thực trạng này có căn nguyên là: bất kỳ việc gì cũng phải có nhiều loại chủ thể là cá nhân, tổ chức cùng tham gia vào hầu hết mọi công đoạn theo nguyên tắc của Cơ chế phối hợp. Phối hợp nhưng không xác định rõ một đầu mối chịu trách nhiệm về toàn bộ.
Tại các cơ sở giáo dục, chương trình, kế hoạch cho việc thực hiện các biện pháp cũng chưa thực sự rõ ràng, hiệu quả. Thời gian áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn ngắn, cộng với tâm lý phân biệt của chính quyền cũng như cộng đồng, nên khi hết thời hạn chấp hành biện pháp việc hoà nhập của đối tượng đã bị áp dụng các BPXLHC khác là rất khó khăn và dẫn đến ngựa quen đường cũ. Tình hình tương tự cũng xẩy ra trong việc áp dụng các biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh, theo đó tính hiệu quả của biện pháp này phụ thuộc rất nhiều vào quy định về sự phối hợp với các cơ quan y tế xác định bệnh án. Ngoài ra còn có hiện tượng lạm dụng việc áp dụng biện pháp này dẫn đến nhiều trường hợp áp dụng chưa đúng đối tượng (chưa xác định rõ là người nghiện ma túy hay do quậy phá, đã có tiền án, tiền sự hay chưa…), tức là việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế kể cả khi không cần thiết. Hiện tượng này có thể xuất phát từ nhiều lý do trong đó có lý do “bệnh
thành tích”, lý do do sức ép của các gia đình muốn đưa tất cả các đối tượng nghiện ma túy vào cơ sở chữa bệnh…
* Thực trạng công tác thi hành pháp luật về áp dụng các BPXLHC ở nước ta trong thời gian qua được thể hiện cụ thể như sau
- Về việc áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục
Theo số liệu thống kê tại báo cáo tổng kết thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về áp dụng BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở
giáo dục và đưa vào cơ sở chữa bệnh từ năm 2003 đến 2013 của Tòa án nhân dân tối cao.Từ năm 2003 đến tháng 6 năm 2013 các cơ sở giáo dục đã tiếp
nhận 43.793 người (nam chiếm 98,82%, nữ chiếm 1,18%). Ở nước ta Bộ Công an đang quản lý 06 cơ sở giáo dục với 5.496 trại viên (trong đó có 40 nữ). Trong số này, số lượng trại viên có từ 1 - 6 tiền án chiếm 31,25% (có cả án chung thân). Đa phần các đối tượng này thuộc loại lưu manh, côn đồ, hung hãn, nhiều tiền án, tiền sự, nghiện hút, trình độ văn hóa thấp. Hành vi vi phạm chủ yếu là gây rối trật tự công cộng chiếm 44,12% (các cơ sở giáo dục phía Nam có tỷ lệ cao: Cồn Cát 66,88%, Bến Giá 52,86%, Phú Hòa 52,12%); trộm cắp tài sản chiếm 38,25% (các cơ sở giáo dục phía Bắc có tỷ lệ cao như Thanh Hà 75,34%, Hoàn Cát 57,68%); cố ý gây thương tích chiếm 11,03%. Trong giai đoạn từ năm 2008-2012, các cơ sở giáo dục Thanh Hà, Hoàn Cát số trại viên nghiện ma túy chiếm 70%, nhiễm HIV chiếm 50%. Đối tượng bị áp dụng biện pháp chủ yếu trong độ tuổi từ 18 đến 28 tuổi chiếm 58,33%; từ 29 đến 40 tuổi chiếm 29,76%. Trình độ học vấn của trại viên rất thấp, tiểu học 32,34%, trung học cơ sở 40,55%. Thời hạn chấp hành 24 tháng chiếm 77,22%; từ 18 đến 24 tháng chiếm 11,51%; từ 12 đến 18 tháng chiếm 8,95%; từ 6 đến 12 tháng chiếm 2,37%.
Vấn đề xếp loại, đề nghị giảm thời hạn, tạm đình chỉ, miễn chấp hành, tổ chức thăm gặp...thực hiện chặt chẽ, đúng pháp luật, tỷ lệ trại viên xếp loại
khá, tốt đạt 72,48%, trung bình 18,69%, kém 6,41%. Từ năm 2002 đến năm 2012, các cơ quan có thẩm quyền đã quyết định giảm thời hạn cho 19.430 trại viên; miễn chấp hành cho 577 trại viên bị bệnh hiểm nghèo (chủ yếu là HIV/AIDS); tạm đình chỉ cho 390 trại viên bị ốm nặng.
- Về việc áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng
Ở nước ta cùng với sự gia tăng về số lượng người chưa thành niên vi phạm pháp luật, số người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng cũng tăng lên. Năm 2002 số người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là 338 em nếu lấy tỉ lệ này là 100% thì cho tới năm 2012, số lượng người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp này tăng 156,8% (1049 em). Theo thống kê của V26 - Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an), từ năm 2009 đến tháng 2/2011 chỉ tính riêng 3 trường giáo dưỡng do Bộ Công an quản lý (đóng tại Ninh Bình, Đà Nẵng và Đồng Nai) đã tiếp nhận trên 2.242 em.
Trong giai đoạn 2002 đến năm 2008, lượng người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp hành chính đưa vào trường giáo dưỡng tăng 9,4 lần. Tổng số người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp này từ năm 2003 đến năm 2008 là 12.005 em. Người chưa thành niên vi phạm pháp luật hành chính bị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng ngày một tăng nhanh.
Từ năm 2008 đến tháng 6 năm 2013, các trường giáo dưỡng đã tiếp nhận 22.936 người chưa thành niên vi phạm pháp luật (nam chiếm 97,52%, nữ chiếm 2,48%). Hiện nay, Bộ Công an đang quản lý 04 trường giáo dưỡng với 3.186 học sinh (88 nữ). Số lượng học sinh đưa vào trường giáo dưỡng khá ổn định, trung bình khoảng 2.000 em/năm.
Trường giáo dưỡng quản lý 02 loại đối tượng là đối tượng từ đủ 12 tuổi đến dưới 18 tuổi, thực hiện hành vi VPHC theo Nghị định số 142/2003/NĐ- CP của Chính phủ ngày 24/11/2003 của Chính phủ quy định việc áp dụng
BPXLHC đưa vào trường giáo dưỡng (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 66/2009/NĐ-CP ngày 01/8/2009) và đối tượng từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi phạm tội được quy định tại Bộ luật hình sự theo Nghị định số 52/2001/NĐ-CP ngày 23/8/2001 của Chính phủ hướng dẫn thi hành biện pháp tư pháp đưa vào trường giáo dưỡng. Trong đó, đối tượng bị áp dụng BPXLHC theo quyết định của Chủ tịch UBND cấp huyện (Nghị định số 142/2003/NĐ-CP) chiếm đa số (hơn 90% tổng số học viên bị giáo dục). Độ tuổi chủ yếu của các em là từ 14 tuổi đến 18 tuổi (trường giáo dưỡng số 04 giáo dục độ tuổi từ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chiếm 30,61%; độ tuổi 16 đến dưới 18 tuổi chiếm 64,47%). Hành vi vi phạm của các em rất phức tạp chủ yếu là trộm cắp tài sản (chiếm 61,51%); gây rối trật tự công cộng (chiếm 22,9%) và các hành vi khác như cố ý gây thương tích (chiếm 4,3%), cưỡng đoạt tài sản (4,87%), hiếp dâm (chiếm 2,13%), giết người (chiếm 0,26%). Đặc thù của các đối tượng này là nhận thức hạn chế, có lối sống buông thả, tự do, vô kỷ luật, lười lao động, lười học tập. Từ năm 2002 đến năm 2012, đã giảm thời hạn cho 14.498 em; miễn chấp hành thời hạn còn lại cho 49 em bị bệnh