6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
1.2.1. Khái niệm dịch vụ, dịch vụ công
a. Dịch vụ
- Theo Từ điển Tiếng Việt: Dịch vụ là công việc phục vụ trực tiếp cho những nhu cầu nhất định của số đông, có tổ chức và được trả công [Từ điển Tiếng Việt, 2004, NXB Đà Nẵng, tr256]
- Định nghĩa về dịch vụ trong kinh tế học được hiểu là những thứ tương tự như hàng hoá nhưng phi vật chất [Từ điển Wikipedia]. Theo quan điểm kinh tế học, bản chất của dịch vụ là sự cung ứng để đáp ứng nhu cầu như: dịch vụ du lịch, thời trang, chăm sóc sức khoẻ…và mang lại lợi nhuận.
- Philip Kotler định nghĩa dịch vụ: Dịch vụ là một hoạt động hay lợi ích cung ứng nhằm để trao đổi, chủ yếu là vô hình và không dẫn đến việc chuyển quyền sở hữu. Việc thực hiện dịch vụ có thể gắn liền hoặc không gắn liền với sản phẩm vật chất.
Dịch vụ công hiện nay có thể được tiếp cận theo nhiều hướng. Nhằm nghiên cứu quản lý chất lượng trong hoạt động cung cấp các loại dịch vụ, việc tiếp cận dịch vụ công sẽ theo quan điểm của ISO 9001-2000: “Dịch vụ trong kinh tế và thị trường là một loại hàng hoá phi vật chất. Cung cấp dịch vụ được xác định như là một hoạt động kinh tế nhưng không đưa đến quyền sở hữu, khác với cung cấp hàng hoá vật chất”.
Tóm lại, có nhiều khái niệm, định nghĩa về dịch vụ được phát biểu dưới nhiều khía cạnh khác nhau nhưng nói khái quát lại dịch vụ là một sản phẩm đặc biệt, có nhiều đặc tính khác với các loại hàng hoá, hầu hết các định nghĩa nhấn mạnh đến các đặc điểm then chốt của dịch vụ đó là sự vô hình, tính không thể tách rời, tính không đồng đều về chất lượng, tính không dự trữ được, tính không chuyển đổi quyền sở hữu.
b. Dịch vụ công [3], [7]
Ở các nước Phương Tây, thuật ngữ “dịch vụ công” được sử dụng khá sớm và theo quan niệm của nhiều nước, dịch vụ công luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ này. Còn ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công chưa được sử dụng rộng rãi, tuy một số sách báo có đề cập đến khái niệm này, nhưng không đưa ra định nghĩa đầy đủ hoặc đôi khi mới chỉ đề cập đến một bộ phận của dịch vụ công (các dịch vụ công cộng hoặc dịch vụ công ích). Chẳng hạn, có tác giả cho rằng, "dịch vụ công chỉ là hoạt động của các cơ quan sự nghiệp như giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học, sự nghiệp kinh tế (không phải là loại cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước)"…
Thuật ngữ dịch vụ công được Hội nghị lần thứ VII Ban Chấp hành Trung ương khoá VIII tổ chức vào tháng 8 năm 1999 đề cập đến, mặc dù còn nhiều mới mẻ và những điểm chưa đồng nhất, nhưng về cơ bản, nhiều người đều thống nhất rằng “Dịch vụ công là những hoạt động của các tổ chức nhà nước hoặc của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân được Nhà nước uỷ quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân, theo nguyên tắc không vụ lợi, đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội”. Có thể cho thấy chủ trương của Chính phủ đã tách hoạt động dịch vụ công ra khỏi hoạt động hành chính công quyền, nhằm xoá bỏ cơ chế bao cấp, giảm tải cho bộ máy nhà nước, khai thác mọi nguồn lực tiềm tàng trong xã hội và nâng cao chất lượng của dịch vụ công nhằm phục vụ người dân hiệu quả. Điều 22 của Luật Tổ chức Chính phủ (2001) quy định: “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực;…”. Điều này không có nghĩa là nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công mà trái lại nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hóa một số dịch vụ, qua đó trao
một phần việc cung ứng một phần của một số dịch vụ, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước,… cho khu vực phi nhà nước thực hiện.
Có thể thấy rằng, hiện nay khái niệm và phạm vi các dịch vụ công cho dù được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, chúng đều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và nhà nước có trách nhiệm đảm bảo các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường.
Xét theo lĩnh vực cung ứng dịch vụ thì dịch vụ công được chia làm 3 loại: Dịch vụ công trong lĩnh vực sự nghiệp (Giáo dục, chăm sóc sức khỏe, hoạt động văn hóa-thông tin, Khoa học công nghệ, Thể dục, thể thao…); Dịch vụ công trong lĩnh vực công ích (Giao thông công cộng, cung cấp điện, cung cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, khuyến khích nông - lâm – ngư, thủy lợi…) và dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nhà nước hay còn gọi là dịch vụ hành chính công.[6]
1.2.2. Dịch vụ hành chính công, đặc điểm, các yếu tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng dịch vụ hành chính công
a. Khái niệm dịch vụ hành chính công
Dịch vụ hành chính công là hoạt động của bộ máy hành pháp nhà nước cung ứng trực tiếp cho các tổ chức, công dân các hàng hóa công cộng theo luật định nhằm vận hành xã hội trong trật tự, kỷ cương đã định, hay nói cách khác khái niệm dịch vụ hành chính công được sử dụng để chỉ một loại hình dịch vụ công gắn liền với chức năng quản lý của các cơ quan nhà nước, nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân, chủ thể cung ứng các dịch vụ hành chính công là cơ quan nhà nước hoặc các cơ quan được Nhà nước ủy quyền. Về mặt pháp lý, trong rất nhiều văn bản của Chính phủ đã đề cập đến khái niệm này:
- Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ xác định: “Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức, doanh nghiệp được ủy quyền) có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý”.
- Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 của Chính phủ giải thích: “Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý”
Trong khuôn khổ nghiên cứu của Luận văn này Dịch vụ hành chính công được luận văn tiếp cận theo cách hiểu của Nghị định số 43/2011/NĐ-CP, tức là tiếp cận dịch vụ hành chính công dưới góc độ những dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước, chỉ do cơ quan nhà nước thực hiện, không bao gồm dịch vụ hành chính công do các tổ chức được nhà nước ủy quyền thực hiện. Việc thừa nhận khái niệm dịch vụ hành chính công được cho là rất phù hợp với xu thế đổi mới trong hoạt động quản lý nhà nước ở nước ta khi xác định đây là một loại hình dịch vụ công để thúc đẩy thái độ phục vụ người dân của cán bộ, cơ quan nhà nước, tránh tình trạng cửa quyền hiện vẫn đang tồn tại trong các cơ quan hành chính và công chức hiện nay.
b. Đặc điểm dịch vụ hành chính công [28]
Dịch vụ hành chính công là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Do vậy, cho đến nay đối tượng cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền hay các cơ quan do nhà nước thành lập được uỷ quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chính công. Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo quan
hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường, mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc phí cho các cơ quan hành chính nhà nước, phần lệ phí này mang tính chất hỗ trợ cho ngân sách nhà nước. Vì vậy dịch vụ hành chính công có những đặc trưng riêng biệt để phân định với các loại dịch vụ công khác:
Thứ nhất, việc cung ứng dịch vụ hành chính công luôn gắn với thẩm quyền mang tính quyền lực pháp lý, gắn với các hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc cấp các loại giấy phép, giấy khai sinh, giấy chứng minh, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch, xử lý và xử phạt hành chính, kiểm tra, thanh tra hành chính… Do dịch vụ hành chính công gắn liền với thẩm quyền hành chính pháp lý của bộ máy nhà nước nên loại dịch vụ này chỉ có thể do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Thứ hai, phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước. Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ mà nhà nước bắt buộc và khuyến khích người dân phải làm để đảm bảo trật tự và an toàn xã hội. Nhu cầu được cấp các loại giấy tờ trên không xuất phát từ nhu cầu tự thân của họ, mà xuất phát từ những quy định có tính chất bắt buộc của nhà nước. Càng nhiều người sử dụng dịch vụ hành chính công thì càng tạo điều kiện cho hoạt động quản lý nhà nước được tốt hơn.
Thứ ba, dịch vụ hành chính công là những hoạt động không vụ lợi, nếu có thu tiền thì thu dưới dạng lệ phí để nộp ngân sách nhà nước. Lệ phí không mang tính chất bù đắp hao phí lao động cho bản thân người cung cấp dịch vụ mà chủ yếu nhằm tạo ra sự công bằng giữa người sử dụng dịch vụ với người không sử dụng dịch vụ.
Thứ tư, mọi người dân đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận và sử dụng các dịch vụ này với tư cách là đối tượng phục vụ của chính quyền. Nhà nước có trách nhiệm và nghĩa vụ phục vụ cho người dân, không phân biệt đó là đối tượng nào.
c. Các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ hành chính công
Chất lượng dịch vụ được đo lường bởi nhiều yếu tố và việc nhận định chính xác các yếu tố này phụ thuộc vào tính chất của dịch vụ và môi trường nghiên cứu. Có nhiều tác giả đã nghiên cứu vấn đề này. Nghiên cứu của Kenneth (2005) đã chứng minh 5 nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến sự hài lòng của người dân đối với dịch vụ công là kết quả thực hiện, thời gian giao dịch, trình độ cán bộ công chức, sự công bằng và sự chu đáo. Bên cạnh đó, chất lượng là một yếu tố then chốt cho việc chuyển đổi dịch vụ và là một động lực tác động đến sự hài lòng của công dân (Rodriguez, 2009).
Theo Lê Dân (2011), việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ hành chính công rất quan trọng, vì nó là cơ sở để tìm ra giải pháp quản lý và nâng cao chất lượng dịch vụ. Những yếu tố đó, bao gồm:
- Khả năng tiếp cận dịch vụ: những yếu tố như vị trí của cơ quan cung ứng dịch vụ, thời gian mở cửa có phù hợp với thời gian của làm việc của công dân, tổ chức, sự chờ đợi trả kết quả hoặc thời gian sử dụng dịch vụ, chi phí dịch vụ có phù hợp với nguồn lực tài chính của công dân, tổ chức hay không.
- Một hệ thống hành chính dễ hiểu: Tuy ngôn ngữ hành chính phải phù hợp với các yêu cầu pháp lý của nó nhưng cũng cần phải dễ hiểu. Các văn bản hướng dẫn phải sử dụng ngôn ngữ phù hợp với trình độ của công dân. Thủ tục và qui trình phải đơn giản, rõ ràng, dễ hiểu.
- Khả năng cung cấp linh hoạt và nhanh chóng: Điều quan trọng cần nhấn mạnh rằng dịch vụ căn cứ vào kết quả thương lượng giữa các bên liên quan. Ý kiến của công dân và tổ chức phải được xem xét và tôn trọng. Thủ tục hành chính phải linh hoạt để thích ứng nhanh chóng và với chi phí tối thiểu khi công dân và tổ chức yêu cầu thay đổi.
- Công khai minh bạch: Chắc chắn, công dân và tổ chức phải biết người phụ trách hồ sơ, tập tin của họ... Nói cách khác, công dân và tổ chức có thể
liên hệ để nhận được hỗ trợ hoặc khiếu nại (López và Gadea 1995). Khả năng nhận được thông tin hành chính của công dân và tổ chức có ảnh hưởng rất lớn đến tính công bằng và bình đẳng trong cung ứng dịch vụ (Epstein 1991).
- Năng lực chuyên môn của cán bộ công chức: Khả năng chuyên môn của cán bộ công chức chính là chìa khóa dẫn đến việc cung cấp dịch vụ chất lượng (Villoria 1996).
- Thái độ lịch sự và nhiệt tình của cán bộ công chức: Các hành vi của cán bộ công chức tiếp xúc trực tiếp với công dân và tổ chức thực sự là quan trọng bởi vì họ trực tiếp cung cấp dịch vụ (Eiglier và Langeard 1987). Hơn nữa, điều này càng quan trọng khi lãnh đạo tiếp xúc trực tiếp với khách hàng. Đối xử với công dân một cách thân thiện và vui vẻ là một yếu tố quan trọng nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ.
- Sự tín nhiệm trong việc cung cấp dịch vụ: Sự tín nhiệm trong lĩnh vực hoạt động công cộng phải tuân thủ theo các nguyên tắc sau: đối xử bình đẳng, công bằng hoặc chuyên nghiệp trong cung cấp dịch vụ. Nói cách khác, nếu cán bộ công chức có một hình ảnh tốt, những sai lầm sẽ ảnh hưởng ít đến cảm nhận của khách hàng. Đối với khách hàng, khái niệm trách nhiệm là rất có giá trị. Mỗi cán bộ công chức phải chịu trách nhiệm về phần việc của mình.
1.2.3. Quản lý chất lƣợng đối với dịch vụ hành chính công
Quản lý chất lượng dịch vụ có vai trò rất lớn đối với thành công của tổ chức bởi vì quản lý chất lượng giúp chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ tốt hơn, vì vậy đáp ứng nhu cầu khách hàng và nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý của doanh nghiệp. Điều này là cơ sở để chiếm lĩnh, mở rộng thị trường, tăng cường vị thế, uy tín trên thị trường, cho phép doanh nghiệp xác định đúng hướng sản phẩm cần cải tiến, thích hợp với những mong đợi của khách hàng cả về tính hữu ích và giá cả.
Đối với lĩnh vực hành chính công, ngày nay, hầu hết các quốc gia đều rất chú trọng cải thiện chất lượng dịch vụ do các xã hội dân chủ đều xem rằng đáp ứng các nhu cầu của quần chúng là nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng của Chính phủ. Chất lượng của các dịch vụ đối với người dân càng cao thể hiện sự dân chủ càng cao. Có thể nói đánh giá ban đầu của người dân đối với Chính phủ chính là ở chất lượng các dịch vụ do các cơ quan hành chính công cung cấp. Mối quan hệ giữa người dân và các cơ quan hành chính nhà nước được kéo lại gần hơn cùng với xu thế cải thiện chất lượng dịch vụ công. Các công nghệ tiên tiến cho phép con người thể hiện các nhu cầu của mình đối với xã hội. Con người có học vấn cao hơn cùng với những yêu cầu đối với xã hội dân chủ đòi hỏi sự minh bạch hơn, hiệu quả hơn của khu vực hành chính nhà nước. Việc xây dựng và thực hiện một hệ thống quản lý chất lượng trong một tổ chức hành chính, dựa trên các nguyên tắc quản lý chất lượng cơ bản, nhằm tạo ra một phương pháp làm việc khoa học, mang tính hệ thống, đảm bảo chất