Tên đại biểu Tên kiến nghị Ghi chú
ĐBQH Trần Quốc Tuấn - Dự án Luật khuyến khích phát triển công nghiệp hỗ trợ; - Dự án Luật khuyến khích đầu tư theo hình thức đối tác công tư.
Kiến nghị tại Kỳ họp thứ 3
ĐBQH Trương Trọng Nghĩa Luật về bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ chủ quyền và lợi ích quốc gia
Kiến nghị tại Kỳ họp thứ 3
ĐBQH Lê Thanh Vân Luật trọng dụng nhân tài Kiến nghị tại Kỳ họp thứ 3 ĐBQH Nguyễn Văn Cảnh Luật Đền bù, hỗ trợ, thu
hồi đất và tái định cư
Kiến nghị tại Kỳ họp thứ 3
ĐBQH Trần Thị Quốc Khánh Luật Hành chính công Kiến nghị tại Kỳ họp thứ 9
Tuy các kiến nghị về luật chưa thành công nhưng đã thể hiện vai trò đóng góp tích cực của đại biểu Quốc hội vào hoạt động lập pháp. Hơn nữa, một số kiến nghị của đại biểu Quốc hội đã được Chính phủ tiếp tục nghiên cứu hoặc đã ban hành thành luật như kiến nghị xây dựng Luật quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, kiến nghị xây dựng luật đầu tư theo hình thức đối tác công – tư... Một số kiến nghị khác thì được Chính phủ tiếp tục nghiên cứu để ban hành nghị định điều chỉnh các vấn đề bất cập trong cuộc sống như kiến nghị xây dựng Luật trọng dụng nhân tài. Như vậy, với sự nỗ lực một cách kiên trì, các đại biểu Quốc hội Việt Nam đã ngày càng tích cực sử dụng quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh của mình. Sự tham gia tích cực của đại biểu Quốc
hội trong việc thực hiện quyền kiến nghị về luật đã góp phần tăng cường hơn nữa vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp.
Bên cạnh hình thức đưa ra kiến nghị thông qua các phát biểu tại nghị trường, tại các cuộc họp của các cơ quan của Quốc hội, một số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã lựa chọn đề xuất kiến nghị lập pháp của mình ra trước các cơ quan của Quốc hội mà mình là thành viên. Trên cơ sở đó, các Ủy ban của Quốc hội đã thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật và trình dự án luật. Ví dụ đầu tiên có thể kể đến là xuất phát từ kiến nghị của đại biểu Quốc hội Mai Anh, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội khóa XI đã soạn thảo và trình Quốc hội thông qua Luật Giao dịch điện tử [38]. Tương tự như thế, xuất phát từ kiến nghị của một đại biểu Quốc hội, Ủy ban về các vấn đề xã hội của Quốc hội đã đề nghị xây dựng Luật phòng, chống tác hại của lạm dụng rượu bia. Dự án luật này đã được Quốc hội quyết định đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và giao cho Chính phủ soạn thảo, trình dự án Luật này [39].
Về mặt nội dung của các kiến nghị về luật,nghiên cứu nội dung của các kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội cho thấy, nội dung kiến nghị về luật do đại biểu Quốc hội trình rất đa dạng, phong phú. Tất cả các kiến nghị đều xuất phát từ bất cập hoặc từ đòi hỏi của thực tiễn cần thiết phải ban hành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau trong cuộc sống. Các kiến nghị này có thể xuất phát từ kiến nghị của cử tri, từ nghiên cứu cá nhân của đại biểu Quốc hội hoặc xuất phát từ trong hoạt động công việc chuyên môn của mỗi đại biểu… Xuất phát từ đặc thù của Quốc hội Việt Nam, phần lớn các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm, không chuyên trách, do đó có thể nhận thấy, nhiều kiến nghị trong tổng số kiến nghị của các đại biểu Quốc hội là xuất phát hoặc gắn với các đòi hỏi từ nghề nghiệp, chuyên môn trong quá trình đại biểu
thực hiện công việc của mình [36, tr.89]. Có thể lấy ví dụ như, kiến nghị xây dựng luật nhà văn xuất phát từ cố đại biểu Nguyễn Minh Hồng – là một bác sỹ và cũng là một nhà văn; hay như kiến nghị xây dựng Luật Kiến trúc sư xuất phát từ đại biểu Quốc hội Trịnh Ngọc Phương là Hội trưởng Hội Kiến trúc sư tỉnh Tây Ninh.
Về hình thức văn bản luật mà kiến nghị về luật hướng tới, nghiên cứu thực tiễn lập pháp của Việt Nam cho thấy, hầu hết các kiến nghị về luật của đại biểu Quốc hội đều hướng tới việc ban hành mới các dự án luật, pháp lệnh với nội dung điều chỉnh tương đối rộng và sâu. Các nội dung hướng tới hầu hết là các vấn đề đang có nhiều bất cập, bức xúc trong cuộc sống và được dư luận xã hội quan tâm.
Về chất lượng kiến nghị về luật, như đã đề cập ở trên, phần lớn các kiến nghị về luật đều được thực hiện một cách không chính thức thông qua phát biểu của đại biểu Quốc hội mà chưa được chuẩn bị chu đáo bằng văn bản với đầy đủ nội dung theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, điều đó không đánh giá được rằng chất lượng kiến nghị về luật là cao hay thấp. Nếu xét từ khía cạnh thành công của kiến nghị để đánh giá chất lượng của kiến nghị thì có thể thấy, chất lượng các kiến nghị về luật ngày càng được nâng cao. Số lượng kiến nghị được đưa vào chương trình xây dựng luât, pháp lệnh ngày càng tăng hơn. Hầu hết các kiến nghị thành công đều là của các đại biểu Quốc hội chuyên trách. Điều này có thể hiểu đơn giản là xuất phát từ sự toàn tâm toàn ý của đại biểu cho hoạt động lập pháp đã giúp cho chất lượng kiến nghị cao hơn so với các kiến nghị của đại biểu không chuyên trách. Bên cạnh đó, sự kiên trì, quyết tâm theo đuổi kiến nghị về luật của các đại biểu Quốc hội cũng đóng vai trò rất lớn đến thành công của các kiến nghị. Có thể lấy ví dụ về sự kiên trì của đại biểu Trần Du lịch, Đoàn đại biểu Quốc hội Thành phố Hồ Chí Minh trong việc kiến nghị về Luật quản lý vốn nhà nước. Sau khi kiến
nghị không thành công, đại biểu tiếp tục kiến nghị khi đã được tái cử và đã thành công khi dự án Luật được giao Chính phủ soạn thảo và được Quốc hội khóa XIII bấm nút thông qua tại kỳ họp. Một ví dụ khác là sự kiên trì không ngừng nghỉ của đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh đối với dự án Luật Hành chính công…
2.3. Thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật của đại biểu Quốc hội
Như đã phân tích ở trên, theo quy định của pháp luật, để thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật và trình dự án luật, đại biểu Quốc hội cần phải thực hiện nội dung công việc rất phức tạp. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, nội dung quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phức tạp hơn so với quy định của Luật năm 2008. Luật năm 2008 quy định, đại biểu Quốc hội phải dành thời gian để phân tích, trình bày những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản và báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản. Trong khi đó, Luật năm 2015 quy định, công việc thực hiện đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn bao gồm cả một quy trình chính sách. Đại biểu Quốc hội sẽ phải chuẩn bị bộ hồ sơ tương tự như bộ hồ sơ dự án luật, pháp lệnh trình ra trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội. Đây là những công việc rất phức tạp, đòi hỏi đại biểu Quốc hội phải đầu tư về mặt thời gian, công sức và cần sự giúp đỡ, ủng hộ từ nhiều cơ quan, tổ chức liên quan.
Bởi vì các nội dung phức tạp của hai hình thức này nên số lượng đại biểu Quốc hội lựa chọn hai hình thức này để trình sáng kiến lập pháp là rất ít. Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, đến nay chỉ mới có 02 lần, đại biểu Quốc hội thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật và trình dự án luật; và 01 lần đại biểu Quốc hội thực hiện quyền trình dự án pháp lệnh. Trường hợp đầu tiên là trường hợp đại biểu Quốc hội Huỳnh Ngọc Điền, đại biểu Quốc hội khóa
VIII của đoàn Đại biểu Quốc hội thành phố Hồ Chí Minh đã tự mình soạn thảo Luật về thuế sử dụng đất nông nghiệp và trình dự án ra trước Quốc hội. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau nên nỗ lực của đại biểu Quốc hội đã không thành công [15].
Tiếp đó, một trường hợp khác là đại biểu Quốc hội chuyên trách của Quốc hội khóa XI đã có nguyện vọng trình dự án pháp lệnh Điều tra bí mật (trong lĩnh vực tư pháp). Đại biểu đã chủ động soạn thảo dự án pháp lệnh, báo cáo Thường trực Ủy ban mà đại biểu đó là thành viên và Phó chủ tịch Quốc hội phụ trách công tác lập pháp. Tuy nhiên, nội dung của dự án pháp lệnh là vấn đề đang có nhiều tranh luận, chưa có kết luận cuối cùng vì thế dự án pháp lệnh không được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội [34].
Cho đến nay, đề nghị xây dựng luật thành công nhất của đại biểu Quốc hội thuộc về đề nghị của đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh. Hiện nay, dự án Luật cũng chỉ mới dừng lại ở việc được Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất. Như đã đề cập ở trên, đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh đã kiên trì với đề xuất của mình từ Quốc hội khóa XIII đến nay là Quốc hội khóa XIV. Với quyết tâm của đại biểu, Quốc hội đã đưa dự án Luật vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017. Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thành lập Ban soạn thảo dự án Luật gồm 27 người do đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh làm Trưởng ban. Ban soạn thảo với sự hỗ trợ của Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp đã tích cực, nỗ lực trong công việc soạn thảo dự án Luật kịp trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp thứ 13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội XIV.
Dự thảo Luật trình tại phiên họp thứ 13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIV được thiết kế thành 7 chương với 54 Điều cụ thể là: chương I
về Những quy định chung; chương II về Thủ tục hành chính; chương III về Quản lý dịch vụ công và cung ứng dịch vụ hành chính công; chương IV về Chính phủ điện tử trong Hành chính công; chương V về Kiểm soát hành chính công; chương VI về Mối quan hệ và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hành chính công; và chương VII về Điều khoản thi hành [04].
Mặc dù đại biểu Quốc hội và các thành viên trong Ban soạn thảo đã có nhiều nỗ lực trong công tác soạn thảo dự án Luật. Nhưng ý kiến của Chính phủ chưa ủng hộ cho dự luật được trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XIV. Theo đó, Chính phủ cho rằng, “việc xây dựng, ban hành luật này sẽ gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, cả về trình tự, thủ tục và nội dung; không bảo đảm tính khả thi. Do vậy, việc xây dựng, ban hành luật này là chưa cần
thiết” [18]. Tuy vậy, Chính phủ đã ghi nhận và đánh giá cao tâm huyết, sự nỗ
lực, cố gắng, chuẩn bị nghiêm túc, công phu của đại biểu Trần Thị Quốc Khánh và ban soạn thảo trong việc soạn thảo dự án luật. Trước đó, tại phiên họp thứ 13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội XIV đã có nhiều ý kiến đã rất băn khoăn về nội dung và sự cần thiết ban hành dự án Luật hành chính công.
Mặc dù vậy, đại biểu Quốc hội Trần Thị Quốc Khánh vẫn thể hiện sự nỗ lực, quyết tâm của mình trong việc theo đuổi dự án Luật này. Trong bài trả lời phỏng vấn gần đây với Báo Phụ nữ Việt Nam, đại biểu đã khẳng định “Tôi
vẫn sẽ tiếp tục kiên trì với đề xuất và ý tưởng của mình” [18]. Trong thời gian
tới, đại biểu cùng với Ban soạn thảo sẽ tiếp tục hoàn thiện để được trình ra Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trình Quốc hội.
Về nội dung của các dự án Luật được đại biểu Quốc hội đề nghị và trình, nghiên cứu cho thấy, cả ba dự án Luật, pháp lệnh nêu trên đều tập trung vào điều chỉnh các vấn đề khó và phạm vi điều chỉnh vừa rộng vừa sâu. Điển hình như dự án Luật Hành chính công, đây là dự án Luật điều chỉnh quan hệ
xã hội rộng lớn: “Luật này quy định về hành chính công gồm nguyên tắc chung của hành chính công, thủ tục hành chính, quản lý dịch vụ công và cung ứng dịch vụ hành chính công, chính phủ điện tử trong hành chính công, kiểm soát hành chính công, mối quan hệ và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thực hiện hành chính công” [04]. Hành chính công là lĩnh vực phức tạp, có nhiều vấn đề bất cập, hạn chế. Vì thế, việc xây dựng dự thảo Luật cũng được thực hiện một cách công phu. Dự thảo Luật mới nhất được thiết kế thành 54 Điều với 7 chương như đã nói ở trên. Bên cạnh đó, nội dung điều chỉnh của Luật là vấn đề khó, đặc biệt là khó tách bạch với phạm vi điều chỉnh của các luật với các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về công chức, công vụ.
Việc lựa chọn xây dựng các dự án luật vừa khó, phức tạp vừa đồ sộ là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự không thành công của các đại biểu Quốc hội trong quá trình thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, trình dự án luật.
2.4. Một số nhận xét về thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội
2.4.1 Một số kết quả đạt được
Qua các phân tích nêu trên cho thấy, thực trạng thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội Việt Nam đã đạt được một số kết quả nhất định.
Trước hết, có thể thấy rằng, đại biểu Quốc hội ngày càng chú trọng hơn về việc thực hiện đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật. Thực tiễn cho thấy, sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội ngày càng tăng về cả số lượng và chất lượng. Đặc biệt, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, số lượng sáng kiến lập pháp đã tăng vượt bậc so với các khóa trước đó. Sang
đến nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV, lần đầu tiên Ủy ban Thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo Luật do đại biểu Quốc hội trình cũng đã đánh dấu một bước ngoặt trong lịch sử lập pháp của nước ta. Phát biểu tại buổi ra mắt Ban soạn thảo dự án Luật Hành chính công, Phó Tổng thư ký Quốc hội, Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Lê Bộ Lĩnh khẳng định: “đây là dấu ấn trong công tác lập pháp của Quốc hội khi mà lần đầu tiên, ban soạn thảo dự án luật được thành lập trên cơ sở sáng kiến của một nữ đại biểu Quốc hội” [37].
Theo kết quả khảo sát của Văn phòng Quốc hội năm 2014 cho thấy, 30.6% đại biểu Quốc hội khóa XIII được hỏi cho biết họ có dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật trong thời gian tới. Đây là một con số không nhỏ trong điều kiện hiện nay của nước ta. Con số này cho thấy, đại biểu Quốc hội đã có ý thức rất lớn trong việc thực hiện quyền đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật.
Biểu đồ 2.1: Về dự định đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật và trình dự án luật của đại biểu Quốc hội [52, tr.48]
30.6 69.4 0 20 40 60 80 Có Không
Sự kiên trì, quyết tâm của đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện sáng quyền lập pháp của mình cũng thể hiện ý chí, sự quyết tâm cao độ của đại