7. Kết cấu của luận văn
1.1.2. Lý luận về quản lý chiđầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà
sách Nhà nước
1.1.2.1. Chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Khái niệm
Chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất Tài sản cố định nhằm tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ địa phương. Nguồn vốn NSNN chi đầu tư XDCB bao gồm: vốn hỗ trợ của Trung ương (TW), vốn địa phương, vốn xã hội hóa, nguồn từ các chương trình dự án trên địa bàn địa phương…
Thứ nhất là, chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định.
Chi đầu tư XDCB là khoản chi tất yếu nhằm đảm bảo sự phát triền kinh tế-xã hội cho mỗi quốc gia nói chung và cho từng địa phương nói riêng. Trước hết chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất dịch vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương. Đồng thời, chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN còn có ý nghĩa là vốn tạo mồi để tạo môi trường đầu tư thuận lợi, định hướng đầu tư phát triển cho nền kinh tế - xã hội của địa phương, của quốc gia theo từng thời kỳ. Quy mô chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN phụ thuộc vào chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của địa phương theo từng thời kỳ.
Hiện nay, mặc dù thu ngân sách địa phương còn hạn chế nhưng các địa phương luôn chú trọng chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN và mức chi ngày càng cao. Tuy vậy, chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trong từng lĩnh vực, từng nội dung chi là thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn sau một thời kỳ tập trung ưu tiên cho đầu tư xây dựng trường học đạt chuẩn quốc gia, thì thời kỳ sau không cần ưu tiên nữa vì các trường đã đạt chuẩn hết rồi.
Thứ hai là, chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN gắn liền với đặc điểm của đầu tư XDCB.
Chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là một khoản chi lớn và chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn chi đầu tư phát triển của NSNN. Do đó, sự vận động của tiền vốn dùng để trang trải tiền vốn đầu tư XDCB chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư XDCB.
Thứ ba là, chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN gắn với đặc điểm của NSNN và đặc điểm của chi NSNN. Ngoàira, nó còn có đặc thù riêng đó là: người quản lý chi đầu tư XDCB và người sử dụng kết quả đầu tư XDCB có thể tách rời nhau, điều này có thể làm giảm chất lượng công trình đầu tư XDCB, gây khó khăn trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB. Hơn nữa, quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN được phân cấp nhiều
xác định rõ thất thoát xảy ra tại khâu nào, điều này đòi hỏi quy trình quản lý, trách nhiệm quản lý phải rõ ràng trong từng khâu quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN.
Nội dung chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước:
Chi NSNN cho các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh không có khả năng thu hồi vốn thuộc địa phương quản lý.
Các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa phương như: quy hoạch khu công nghiệp, quy hoạch chung xây dựng đô thị, quy hoạch nông thôn; quy hoạch chi tiết các trung tâm đô thị.
Các dự án đầu tư của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật được NSNN hỗ trợ.
Các dự án đầu tư XDCB khác theo quyết định của Trung ương, chính quyền địa phương (nếu có).
1.1.2.2. Quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Khái niệm
Quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là quản lý quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ ngân sách Nhà nước để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn.
Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
a) Nhóm nhân tố bên trong
Nhóm nhân tố bên trong bao gồm: Năng lực quản lý của người lãnh đạo các cơ quan quản lý và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN, tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như quy trình nghiệp vụ, công nghệ quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN.
Thứ nhất, Năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN bao gồm các nội dung sau: năng lực đề ra chiến lược trong hoạt động ngân sách; đưa ra
được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn giữa các nhân viên cũng như các khâu, các bộ phận của bộ máy quản lý chi NSNN ở địa phương. Năng lực quản lý của người lãnh đạo có tầm quan trọng đặc biệt đối với công tác quản lý NSNN nói chung và quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN ở địa phương nói riêng. Nếu năng lực của người lãnh đạo yếu, bộ máy tổ chức không hợp lý, các chiến lược không phù hợp với thực tế thì việc quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN sẽ không hiệu quả, dễ gây thất thoát, lãng phí trong lĩnh vực này và ngược lại.
Ngoài ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, bệnh cục bộ địa phương, bệnh quan liêu mệnh lệnh. Đây cũng chính là một trong những yếu tố làm giảm hiệu quả thậm chí còn gây những hậu quả như thất thoát, lãng phí, tham nhũng...trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn địa phương.
Năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ trong bộ máy quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN ở địa phương là yếu tốquyết định hiệu quả chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN.
Nếu cán bộ quản lý có năng lực chuyên môn cao sẽ giảm thiểu được sai lệch trong cung cấp thông tin của đối tượng sử dụng vốn NSNN trong đầu tư XDCB, kiểm soát được toàn bộ nội dung chi, nguyên tắc chi và tuân thủ theo các quy định về quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN đảm bảo theo dự toán dã đề ra. Bên cạnh năng lực chuyên môn thì đối với cán bộ công chức cũng cần phải tránh bệnh xu nịnh, chiều ý cấp trên, là thói quen xin cho, hạch sách, thiếu ý thức chịu trách nhiệm cá nhân. Thậm chí là sa sút về phẩm chất đạo đức như đòi hối lộ, đưa đút lót, thông đồng, móc ngoặc, gian lận...đây là những nhân tố ảnh hưởng không tốt tới quá trình quản lý chi NSNN đặc biệt là chi cho đầu tư XDCB (do vốn đầu tư XDCB thường lớn) gây giảm hiệu quả sử dụng vốn NSNN nghiêm trọng.
quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN được triển khai có thuận lợi và hiệu quả hay không phụ thuộc rất lớn vào tổ chức bộ máy quản lý chi chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN và quy trình nghiệp vụ, trong đó đặc biệt là quy trình nghiệp vụ quản lý. Tổ chức bộ máy và quy trình quản lý, quyền hạn và trách nhiệm của từng khâu, từng bộ phận, mối quan hệ của từng bộ phận trong quá trình thực hiện từ lập, chấp hành, quyết toán và kiểm toán chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN có tác động rất lớn đến quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN. Tổ chức bộ máy quản lý phù hợp sẽ nâng cao chất lượng quản lý, hạn chế tình trạng sai phạm trong quản lý. Quy trình quản lý được bố trí càng khoa học, rõ ràng thì càng góp phần quan trọng làm nâng cao chất lượng của thông tin tới cấp ra quyết định quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN, giảm các yếu tố sai lệch thông tin. Từ đó nâng cao được hiệu quả quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn địa phương.
Thứ ba, Công nghệ quản lý chi NSNN trong đầu tư XDCB
Việc ứng dụng công nghệ tin học vào cuộc sống ngày nay đã và đang thực sự chứng tỏ vai trò không thể thiếu được của nó. Thực tế đã chứng minh với việc ứng dụng công nghệ tin học vào trong công tác quản lý chi NSNN nói chung và quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN ở địa phương nói riêng sẽ giúp tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đảm bảo được tính chính xác, nhanh chóng và thống nhất về mặt dữ liệu, tạo tiền đề cho những quy trình cải cách về mặt nghiệp vụ một cách có hiệu quả. Chính vì lẽ đó mà công nghệ tin học là một trong những nhân tố ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa bàn địa phương.
b) Nhóm nhân tố bên ngoài
Thứ nhất, điều kiện kinh tế - xã hội : Quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN trên địa phương đều chịu ảnh hưởng bởi điều kiện kinh tế- xã hội. Với môi trường kinh tế ổn định, vốn đầu tư sẽ được cung cấp đầy đủ, đúng tiến độ. Ngược lại, nền kinh tế mất ổn định, mức tăng trưởng kinh tế chậm Nhà nước sẽ phải thắt chặt tín dụng để kiềm chế lạm phát, các dự án sẽ bị điều chỉnh cơ cấu vốn
đầu tư, chi NSNN giảm. Lạm phát cũng làm cho giá cả nguyên vật liệu tăng, làm chi phí công trình tăng điều này có thể hoãn thực hiện dụ án vì không đủ vốn đầu tư để thực hiện. Vì vậy, có thể nói các yếu tố kinh tế xã hội có ảnh hưởng không nhỏ đến quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tại địa phương.
Thứ hai, điều kiện tự nhiên : Xây dựng cơ bản thường được tiến hành ngoài trời, do đó nó chịu ảnh hưởng của điều kiện khí hậu. Bênh cạnh đó, ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có điều kiện tự nhiên khác nhau, do vậy cần phải có những thiết kế, kiến trúc phù hợp với điều kiện tự nhiên ở nơi xây dựng công trình. Chẳng hạn, ở địa phương có nhiều sông, hay xảy ra lũ lụt thì chi NSNN sẽ tập trung vào xây dựng đê, kè và tu sửa đê, khi xây dựng công trình phải tránh mùa mưa, bão và những biện pháp hữu hiệu để tránh thiệt hại xảy ra nhằm đảm bảo chất lượng công trình; hoặc địa phương có địa hình chủ yếu là đồi, dốc thì chú ý đầu tư cho giao thông thuận lợi để có thể phát triển kinh tế và phát triển các ngành nghề phù hợp với điều kiện địa hình đó. Vì vậy, quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN chịu ảnh hưởng nhiều từ các điều kiện tự nhiên ở địa phương.
Thứ ba, Cơ chế chính sách và các quy định của Nhà nước về quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
Trong nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, pháp luật đã trở thành một bộ phận không thể thiếu trong việc quản lý Nhà nước nói chung và quản lý NSNN trong đầu tư XDCB nói riêng. Hệ thống pháp luật với vai trò hướng dẫn và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế trong xã hội hoạt động theo trật tự, trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo sự công bằng, an toàn và hiệu quả đòi hỏi phải rất đầy đủ, chuẩn tắc và đồng bộ. Vì vậy, hệ thống pháp luật, các chính sách liên quan đến quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN sẽ có tác dụng kìm hãm hay thúc đẩy hoạt động quản lý hiệu quả hay không hiệu quả chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN ở địa phương.
Môi trường pháp lý là nhân tố ảnh hưởng rất lớn tới quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN ở địa phương. Chẳng hạn, định mức chi tiêu của Nhà nước
kiểm soát chi tiêu trong đầu tư XDCB, cũng là một trong những chỉ tiêu để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành các định mức chi một cách khoa học, cụ thể, kịp thời sẽ góp phần không nhỏ trong việc quản lý chi tiêu NSNN được chặt chẽ, hiệu quả hơn. Hay như sự phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan, cấp chính quyền trong việc quản lý chi NSNN cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác quản lý chi đầu tư XDCB. Chỉ trên cơ sở phân công trách nhiệm, quyền hạn rõ ràng của từng cơ quan, địa phương sẽ tạo điều kiện cho công tác quản lý chi chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN đạt hiệu quả, không lãng phí công sức, tiền của. Sự phân định trách nhiệm, quyền hạn phải được tôn trọng và thể chế hóa thành Luật để các cơ quan cũng như từng cá nhân có liên quan biết được phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, qua đó công việc được tiến hành trôi chảy, dựa trên nguyên tắc rõ ràng, minh bạch không đùn đẩy trách nhiệm, qua đó góp phần nâng cao chất lượng quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
Thứ tư, khả năng về nguồn lực của NSNN
Dự toán về chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN được lập luôn luôn dựa vào tính toán có khoa học của nguồn thu ngân sách, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch thu ngân sách, vì vậy chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN không được vượt quá thu ngân sách dành cho đầu tư, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương để lập dự toán chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN hàng năm. Đối với các địa phương có nguồn thu lớn không phụ thuộc vào ngân sách trung ương cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự toán chi ngân sách và quản lý chi đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN
1.1.2.3. Quy trình quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN
Lậ và điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nước
a) Lập và thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước ở địa phương
Thứ nhất, Lập tổng hợp và trình phê duyệt kế hoạch
Hàng năm, căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư hướng dẫn, thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính. Bộ Kế hoạch và Đầu tư; các bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các địa phương thực hiện công báo số kiểm tra về dự toán ngân sách và tổ chức hướng dẫn các đơn vị chủ đầu tư trực thuộc lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản (kế hoạch vốn đầu tư đối với dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển hoặc kế hoạch chi đầu tư bằng vốn sự nghiệp đối với dự án sử dụng vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư).
Trong thời gian lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; đối với các dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển, chủ đầu tư căn cứ vào tiến độ và mục tiêu thực hiện dự án lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản của dự án gởi cơ quan quản lý cấp trên; đối