7. Kết cấu của đề tài nghiên cứu
1.2. Khái quát về kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng ngân sách
BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.2.1. Khái niệm, mục tiêu của kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
KSC đầu tư XDCB qua KBNN là việc cơ quan cấp phát kinh phí NSNN cho đầu tư XDCB thực hiện vai trò kiểm tra, kiểm soát toàn bộ các hoạt động, các khoản chi từ NSNN cho đầu tư XDCB đảm bảo chi đúng đối tượng, đúng mục tiêu của dự án đã được phê duyệt, các khoản chi phí phải tuân thủ đúng chế độ quản lý tài chính hiện hành, đúng định mức, đơn giá XDCB được cấp có thẩm quyền ban hành.[2]
KSC đầu tư nhằm các mục tiêu sau:
Đảm bảo các khoản chi tiêu đúng đối tượng, đúng nội dung của dự án đã phê duyệt, theo đúng đơn giá hợp đồng A - B ký kết, góp phần chống lãng phí, thất thoát trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB.
18
đúng chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng, góp phần đưa công tác quản lý đầu tư và xây dựng đi vào nề nếp, đúng quỹ đạo, từ đó nâng cao vai trò và vị thế của KBNN là cơ quan KSC đầu tư XDCB từ NSNN.
Qua công tác KSC đầu tư XDCB từ NSNN, KBNN đóng góp tích cực và có hiệu quả với các cấp chính quyền khi xây dựng chủ trương đầu tư, xây dựng kế hoạch đầu tư dài hạn và hàng năm sát với tiến độ thực hiện dự án; tham mưu với các đơn vị, phòng ban trong việc hoạch định chính sách quản lý, đầu tư, thu hút được các nguồn vốn cho đầu tư phát triển.
1.2.2. Vai trò của kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
Vai trò của vốn đầu tư XDCB là tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quyết định làm thay đổi cơ cấu kinh tế quốc dân, góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển nền kinh tế đất nước. Vì vậy, KSC đầu tư XDCB qua KBNN là nhằm đảm bảo việc sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả.
Công tác KSC đầu tư làm cho các CĐT hiểu r hơn để thực hiện đúng chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng, góp phần đưa công tác quản lý đầu tư và xây dựng đi vào nề nếp, đúng luật định, từ đó nâng cao vai trò và vị thế của KBNN là cơ quan KSC đầu tư XDCB từ NSNN.
Khi làm tốt công tác KSC đầu tư XDCB qua KBNN sẽ góp phần chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư XDCB, thúc đẩy tiến độ thực hiện dự án đầu tư, thúc đẩy thực hiện chế độ hạch toán, kế toán XDCB chính xác, minh bạch và rõ ràng làm lành mạnh tài chính đơn vị, từ đó làm lành mạnh nền tài chính quốc gia.
KSC đầu tư XDCB góp phần đảm bảo vốn đầu tư được thanh toán đúng thực tế, đúng hợp đồng CĐT và Đơn vị thi công ký kết. Thông qua quá trình KSC đầu tư đã góp phần quan trọng trong việc tiết kiệm chi cho NSNN.
19
đúng chính sách, chế độ, thời gian, sớm đưa dự án vào khai thác sử dụng; hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước.
Góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước, thông qua KSC, KBNN thực hiện tốt chức năng tham mưu, đề xuất cho các cấp chính quyền, địa phương thực hiện cải cách các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng, đảm bảo đơn giản, dễ thực hiện nhưng vẫn đúng theo quy định của pháp luật.
Do yêu cầu mở cửa và hội nhập, việc áp dụng quy trình KSC đầu tư XDCB từ NSNN đến từng đối tượng sử dụng là cần thiết, góp phần minh bạch hóa hoạt động quản lý chi tiêu công, đồng thời thúc đẩy quá trình lành mạnh hóa các hoạt động giao dịch trong nền kinh tế.
1.2.3. Yêu cầu, nguyên tắc kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản
* Yêu cầu của KSC đầu tư XDCB:
- Thứ nhất: Công tác KSC đầu tư XDCB là một công việc phức tạp, liên quan tới nhiều bộ, ngành, địa phương và các cấp ngân sách. Vì vậy, KSC đầu tư phải được tiến hành một cách cẩn trọng, chuyên nghiệp, rút kinh nghiệm cho mỗi loại hình dự án phù hợp với thực tế địa phương. Mặt khác, không máy móc gây phiên hà cho các đơn vị, CĐT.
- Thứ hai: Chính sách và cơ chế KSC đầu tư XDCB phải làm hoạt động NSNN đạt hiệu quả, có tác dụng tích cực đến nền kinh tế, tránh trình trạng quỹ NSNN bị phân tán, gián đoạn trong quá trình điều hành NSNN. Vì thế, cơ chế KSC phải quy định r ràng các điều kiện, trình tự và đảm bảo mọi thanh toán cho đối tượng phù hợp với chính sách chế độ, định mức và tiêu chuẩn theo quy định Nhà nước hiện hành.
- Thứ ba: Tổ chức bộ máy KSC gọn nhẹ theo hướng thu gọn các đầu mối cơ quan quản lý và đơn giản thủ tục hành chính, cũng cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý, các đơn vị sử dụng vốn đầu tư của NSNN. Đồng thời, cũng phải bảo đảm sự công khai, minh
20
bạch, giám sát và kiểm tra cùng nhau trog quá trình KSC NSNN.
- Thứ tư: KSC đầu tư XDCB cần thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lý NSNN, từ khâu lập dự toán, chấp hành cho tới quyết toán theo các chính sách, cơ chế quản lý tài chính do Nhà nước quy định.
* Nguyên tắc KSC đầu tư XDCB
Tất cả các khoản chi đầu tư XDCB qua KBNN phải đảm bảo đủ điều kiện được chi, đúng chế độ định mức, đúng kế hoạch vốn, đầy đủ hồ sơ tài liệu theo quy định pháp luật hiện hành về KSC.[21],[22],[24]
CĐT hoặc BQLDA phải MTK tại KBNN nơi thuận tiện cho giao dịch của CĐT và BQLDA. Việc MTK thực hiện theo quy định của Bộ Tài chính về chế độ mở và sử dụng tài khoản tại KBNN.
KBNN có trách nhiệm hướng dẫn CĐT MTK để được thanh toán vốn, kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trong quá trình thanh toán, đảm bảo chi kịp thời, đầy đủ, đúng quy định. Được phép tạm dừng chi hoặc thu hồi số vốn mà CĐT sử dụng sai mục đích, không đúng đối tượng hoặc trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước. Định kỳ và đột xuất kiểm tra các CĐT về tình hình chấp hành chế độ chính sách quản lý đầu tư xây dựng, về tình hình sử dụng vốn đầu tư; đồng thời báo cáo KBNN cấp trên để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính xem xét, xử lý.
KBNN căn cứ hồ sơ đề nghị thanh toán của CĐT, các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng, văn bản giao việc hoặc hợp đồng nội bộ, số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán và giá trị từng lần thanh toán để thanh toán cho CĐT. Trong quá trình thanh toán, trường hợp phát hiện sai sót trong hồ sơ đề nghị thanh toán, cơ quan thanh toán vốn đầu tư thông báo bằng văn bản để CĐT bổ sung hoàn chỉnh hồ sơ.
21
số 13/2017/TT-BTC và Thông tư số 136/2018/TT-BTC.
KBNN chỉ kiểm soát thanh toán trên cơ sở các tài liệu do CĐT cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán đã quy định, không chịu trách nhiệm về tính chính xác của khối lượng, định mức, đơn giá, chất lượng công trình.
KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc“thanh toán trước, kiểm soát sau” cho việc tạm ứng hoặc từng lần thanh toán, và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng; các hợp đồng của công trình xây dựng theo lệnh khẩn cấp, cấp bách và một số khoản chi khác tại Thông tư số 40/2016/TT-BTC.
Kế hoạch vốn năm của dự án chỉ thanh toán cho khối lượng hoàn thành được nghiệm thu đến ngày 31 tháng 12 năm ngân sách; thời hạn thanh toán khối lượng hoàn thành đến hết ngày 31 tháng 01 năm sau, trừ các dự án được cấp có thẩm quyền cho phép kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán.
Số vốn thanh toán cho từng công trình không được vượt dự toán được duyệt đối với trường hợp chỉ định thầu, tự thực hiện; tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt. Số vốn thanh toán cho dự án trong năm không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án. Lũy kế số vốn thanh toán cho dự án không vượt kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được giao. Kiểm soát thanh toán vốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp thời đúng chế độ, đúng thời gian quy định; thường xuyên tăng cường kiểm tra giám sát và đánh giá kết quả. Mặt khác, công việc kiểm soát vốn đầu tư XDCB là rất lớn và lệ thuộc vào hàng loạt chế độ chính sách quy định của Nhà nước, do đó việc xác định chức năng, nhiệm vụ phải rõ ràng, khoa học, phân công, phối hợp chặt chẽ, thống nhất, có nguyên tắc, đúng luật lệ thì mới nâng cao hiệu quả đầu tư.
Trong quá trình kiểm soát thanh toán nếu phát hiện quyết định của cấp có thẩm quyền trái với quy định hiện hành, KBNN phải có văn bản gửi cấp có
22
thẩm quyền đề nghị xem xét và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời hạn đề nghị mà không nhận được trả lời thì KBNN được quyền giải quyết theo đề xuất của mình, nếu được trả lời mà xét thấy không thỏa đáng thì vẫn giải quyết theo ý kiến của cấp có thẩm quyền; đồng thời phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cao hơn và báo cáo cơ quan Tài chính để xem xét, xử lý.
1.2.4. Kiểm soát chi đầu tƣ xây dựng cơ bản qua Kho bạc nhà nƣớc
KSC đầu tư XDCB qua KBNN hiện nay được thực hiện thông qua việc kiểm soát việc MTK thanh toán vốn đầu tư; kiểm soát thanh toán vốn chuẩn bị đầu tư; kiểm soát thanh toán vốn thực hiện đầu tư và kiểm soát thanh toán dự án, công trình hoàn thành được phê duyệt quyết toán.[30],[29],[18]
Việc kiểm soát thanh toán vốn chuẩn bị đầu tư; kiểm soát thanh toán vốn thực hiện đầu tư và kiểm soát thanh toán dự án, công trình hoàn thành được phê duyệt quyết toán được thực hiện thông qua: kiểm soát quy trình thanh toán vốn đầu tư XDCB và kiểm soát các nội dung liên quan đến quá trình thanh toán vốn đầu tư XDCB.
Kiểm soát các nội dung liên quan đến quá trình thanh toán vốn đầu tư XDCB, gồm:
- Kiểm soát hồ sơ pháp lý của dự án; - Kiểm soát tạm ứng vốn đầu tư;
- Kiểm soát thanh toán khối lượng hoàn thành;
- Kiểm soát thanh toán các hạng mục, gói thầu thi công xây dựng được thanh quyết toán theo hợp đồng;
- Kiểm soát thanh toán chi phí quản lý dự án.
1.2.4.1. Kiểm so t mở t i khoản thanh to n vốn đầu tư
Để phục vụ cho việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của KBNN, các CĐT, BQLDA đầu tư xây dựng phải MTK thanh toán vốn đầu tư tại KBNN.
23
KSC thực hiện thông qua việc kiểm tra hồ sơ MTK thanh toán vốn đầu tư của CĐT, BQLDA quy định tại Thông tư 18/2020/TT-BTC ngày 31/3/2020. Hồ sơ đăng ký MTK thanh toán vốn đầu tư gồm:
+ Quyết định thành lập BQLDA hoặc Quyết định phê duyệt dự án, Quyết định giao nhiệm vụ đơn vị CĐT;
+ Quyết định bổ nhiệm chức vụ của Chủ tài khoản, KTT nếu chưa nêu trong Quyết định thành lập BQLDA, Quyết định phê duyệt dự án, Quyết định giao nhiệm vụ đơn vị CĐT;
+ Giấy chứng nhận đăng ký mã số ĐVQHNS theo Quyết định số 90/2007/QĐ-BTC.
Việc kiểm soát MTK thanh toán vốn đầu tư của CĐT, BQLDA được cán bộ KSC KBNN kiểm soát theo quy trình sau:
Sơ đồ 1.1 Quy trình kiểm soát MTK thanh toán vốn đầu tƣ XDCB qua KBNN
(Nguồn: [30]) Bước 1: CĐT gửi hồ sơ MTK thanh toán đầu tư XDCB theo từng dự án đầu tư cho cán bộ KSC KBNN.
2.Cán bộ KSC tiếp nhận 03 bản Giấy đăng ký sử dụng tài khoản và mẫu dấu, mẫu chữ ký kèm hồ sơ đăng ký
1. CĐT, BQLDA gửi hồ sơ MTK thanh toán vốn đầu tư cho KBNN
3. KTT kiểm tra và làm thủ tục mở tài khoản cho đơn vị
4. Trình lãnh đạo KBNN ký duyệt 5. KTT chuyển trả 2 bản cho cán bộ KSC 6. Cán bộ KSC chuyển trả 1 bản cho CĐT, BQLDA Cán bộ KSC Kế toán trƣởng Lãnh đạo KBNN
24
Bước 2: Cán bộ KSC tiếp nhận 03 bản Giấy đăng ký sử dụng tài khoản và mẫu dấu, mẫu chữ ký kèm hồ sơ đăng ký do CĐT lập và gửi đến.
Nếu hồ sơ đăng ký MTK thanh toán vốn đầu tư của CĐT, BQLDA gửi đến đầy đủ, đủ điều kiện MTK thì cán bộ KSC chuyển KTT để làm thủ tục MTK cho CĐT, BQLDA. Nếu hồ sơ MTK còn thiếu hoặc sai sót thì cán bộ KSC chuyển trả và hướng dẫn CĐT, BQLDA điều chỉnh hoặc bổ sung hồ sơ MTK cho phù hợp với quy định.
Bước 3: Cán bộ KSC chuyển toàn bộ hồ sơ tới KTT, KTT thực hiện kiểm tra hồ sơ MTK.
Bước 4: KTT KBNN trình lãnh đạo ký duyệt.
Bước 5: KTT giữ 01 bản đăng ký MTK để lưu vào hồ sơ và gửi lại 02 bản cho cán bộ KSC.
Bước 6: Cán bộ KSC giữ 01 bản lưu hồ sơ để thực hiện KSC khi tạm ứng, thanh toán vốn đầu tư XDCB và trả 01 bản cho CĐT, BQLDA.
1.2.4.2. Kiểm soát quy trình thanh to n vốn đầu tư xây dựng cơ bản
KBNN kiểm soát thanh toán vốn chuẩn bị đầu tư; kiểm soát thanh toán vốn thực hiện đầu tư và kiểm soát thanh toán dự án, công trình hoàn thành được phê duyệt quyết toán thông qua quy trình sau:[16]
ước 1:
Cán bộ KSC thực hiện kiểm soát hồ sơ đề nghị tạm ứng, thanh toán đảm bảo tính lôgic về thời gian và phù hợp với quy định hiện hành về quản lý tài chính đầu tư XDCB và thực hiện các nội dung công việc sau:
- Xác định và chấp nhận số vốn tạm ứng, thanh toán, số vốn tạm ứng cần phải thu hồi; tên, tài khoản đơn vị được hưởng, ghi đầy đủ các chỉ tiêu và ký vào Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy rút vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có);
- Lập tờ trình lãnh đạo, trình Trưởng phòng bộ phận KSC toàn bộ hồ sơ tạm ứng, hoặc thanh toán khối lượng hoàn thành để xem xét, ký trình Lãnh
25
đạo KBNN phụ trách xem xét, phê duyệt.
Trường hợp thuộc đối tượng phải thực hiện cam kết chi nhưng chưa được CĐT thực hiện cam kết chi, cán bộ KSC đề nghị CĐT làm thủ tục cam kết chi trước khi tạm ứng, thanh toán.
Trường hợp số vốn chấp nhận thanh toán có sự chênh lệch so với số vốn đề nghị của CĐT, cán bộ KSC lập Thông báo kết quả kiểm soát thanh toán, nêu r lý do và báo cáo Trưởng phòng bộ phận KSC.
ước 2:
Trưởng phòng bộ phận KSC kiểm tra hồ sơ, ký tờ trình lãnh đạo KBNN và các chứng từ thanh toán bao gồm: Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư (nếu có) Giấy rút vốn đầu tư; sau đó chuyển lại hồ sơ cho cán bộ KSC để trình lãnh đạo KBNN phụ trách.
Trường hợp Trưởng phòng bộ phận KSC chấp nhận thanh toán số vốn khác so với số vốn cán bộ KSC trình; Trưởng phòng bộ phận KSC ghi lại số vốn chấp nhận thanh toán trên tờ trình lãnh đạo và yêu cầu cán bộ KSC hoàn