3. CÁC PHÁT HIỆN CHÍNH
3.2. Cộng đồng quản lý, sử dụng rừng và đấtrừng
3.2.1 Khái niệm Cộng đồng và Qu ản lý c ộng đồng
Theo lý thuy ết của Ostrom (Ostrom, 2009), chính những người sử dụng tài nguyên công cộng sẽ thành lập hệ thống quản lý c ủa chính họ, qua thử nghiệm thực tế, Ostrom đề xuất một số nguyên ắtc quản lý cộng đồng như sau: 1) Ai làm ch ủ gì, có ch ức năng gì?; 2). Phương thức giải quyết các xungđột lợi ích;
3). Trách nhiệm của mỗi cá nhân trong việc duy trì tài nguyên tương ứng với lợi ích mà h ọ hưởng; 4). Cơ chế giám sát và ửx lý do chính các thành viên thực hiện hay qua một người nào đó được ủy quyền và ch ịu trách nhiệm giải trình trước cộng đồng...; 5). Trừng phạt phải từng bước nặng dần; 6). Các quyết định càng được bàn lu ận và thông qua m ột cách dân chủ, đa số có quy ền tham gia sửa đổi quy định đã có thì quyết định càng thành công; 7). Quy ền tự tổ chức đó c ủa các thành viên phải được nhà ch ức trách bên ngoài nhìn nh ận.
Giáo ưs Ostrom đã th ử nghiệm các phương thức lý thuy ết này và l ần lượt công b ố kết quả qua các công trình với những cộng sự của bà là Walker và Gardner (n ăm 1992 và 1994); c ủa Dawes, McTavish và Shaklee (năm 1977); của Marwell và Ames (n ăm 1979, 1980). Những năm gần đây bà th ử nghiệm ở các cộng đồng quy mô l ớn, với các cộng sự Dietz và Stern (2003)... Song song đó, các nhà nghiên cứu khác cũng đi theo “con đường thứ ba” này c ủa bà, nh ư Yamagishi (1986), Fehr và Gchter (2000) v ề tính hiệu quả của phương thức cộng đồng...
So sánh với lý thuy ết cộng đồng quản lý c ủa Ostrom, một số nhà phân tích ở Việt Nam cho rằng chủ trương khoán hộ của ông Kim Ng ọc ở Vĩnh Phúc cáchđ ây h ơn 40 năm chính là m ột “ bằng chứng sống” cho cái nhìn của Nobel kinh tế 2009 Elinor Ostrom. Chủ trương khoán hộ của ông Kim Ng ọc và vi ệc quản lý nông thôn b ế tắc cho đến khi được cởi trói t ừ năm 1986 là nh ững minh chứng cho cái nhìn của
Elinor Ostrom. Có th ể muộn một chút, nhưng nghĩ rằng chính giải Nobel kinh tế 2009 đã ph ần nào ch ứng minh cho tính thực tiễn trong vấn đề phân c ấp quản lý mà ông Kim Ng ọc khởi sướng trước đây (Danh Đức, Tuoitreonline, 17/10/2009)
Bên cạnh lý thuy ết quản lý c ộng đồng của Ostrom, phân quy ền trong quản lý tài nguyên cũng là m ột lý thuyết được sử dụng rộng rãi trên thế giới. Quản lý tài nguyên dựa vào c ộng đồng đa dạng, bao gồm các cách thức nhẳm chia sẻ một cách ộrng rãi các mối quan tâm và liên kết các mục đích vì môi tr ường bằng cách trao quyền quản lý tài nguyên từ cấp trung ương đến địa phương. Chủ trương của vấn đề trao quyền là m ột cách thức để phát triển cácđiều kiện kinh tế xã h ội của các vùng nông thôn nghèo, cải thiện quản lý tài nguyên bền vững và lôi kéo s ự tham gia của người địa phương (Kellelt, 2000). Những nghiên ứcu gần đây cho th ấy sự hoài nghi v ề tính thực tiễn của quản lý tài nguyên dựa vào c ộng đồng, vì các nghiên cứu cho rằng trong thực tế hiệu quả của tính công b ằng trong quản lý tài nguyên cộng đồng (QLTNCĐ) thấp hơn so với sự kỳ vọng của các nhà hoạch định (Agarwal 2001, Agarwal và Ostrom 2001). M ột số nhà nghiên cứu khác cho ằrng, QLTNCĐ sẽ làm t ăng sự công b ằng nhưng dựa trên một cách thức hợp lý. Để nghiên cứu sâu h ơn về tính công b ằng EW và RECOFT m ột nhóm các nhà nghiên ứcu và các nhà thực thi chính sách về QLTNCĐ từ các nước Nepal, India, Cambodia, Trung Quốc, Lào, Indonesia, Philipine, Thái Lan, và Việt Nam tham gia hội thảo lần thứ 11 về QLRCĐ cho rằng công b ằng không ph ải là m ột khái niệm mới, công b ằng trong
QLTNCĐ rất ít được bàn đến, Sự thiếu rõ ràng minh b ạch trong định nghĩa đã ảnh hưởng đến sự đánh giá tính công ằbng trong QLTNCĐ, cần phải thúc đẩy tính công b ằng trong QLTNCĐ, nhưng chưa có định nghĩa cụ thể, cũng chưa có ki ểm chứng, và m ức độ công b ằng phải đạt được và cách thức tốt nhất để đạt được mong muốn đó nh ư thế nào. Điểm mạnh và điểm yếu của cách thức để đạt tới sự công b ằng này (RECOFTC, 2006).
Một xu hướng lý thuy ết nữa về quản lý tài nguyên trên thế giới và ở Việt Nam hiện nay là lý thuy ết về đồng quản lý. Tác giả Grazia đã định nghĩa Đồng quản lý là m ột loại hình mà ở đó quy ền ra quyết định, trách nhiệm riêng và chungđược chia sẻ giữa các bên nhà ướnc và các bên tham gia, ục thể là ng ười dân tại chỗ và c ộng đồng địa phương, định cư hoặc du cư, những người phụ thuộc vào ngu ồn tài nguyên thiên nhiên, xétềvmặt văn hóa ho ăc sinh kế (Grazia, 2010). IUCN cũng đưa ra định nghĩa về đồng quản lý là:
Đồng quản lý ngu ồn tài nguyên thiên nhiên là ộmt thỏa thuận đối tác trongđó nhóm ng ười sử dụng tài nguyên có quyền sử dụng tài nguyên thiên nhiên trênđấ chủ sở hữu của nhà n ước (khu vưc đã xác định) đồng thời có trách nhiệm quản lý b ền vững tài nguyên (gồm bảo vệ). Người sử dụng tài nguyên và các chính quyền địa phương cùng nhau đàm phàn th ỏa thuận đối tượng nào có th ể làm gì, ở đâu, khi nào, bằng cách nào và bao nhiêu trên ộmt diện tích tài nguyên cụ thể được thực hiện và giám sát ởbi chính những người sử dụng tài nguyên. (IUCN, 2010).
Theo một số nhà nghiên cứu, đồng quản lý là m ột mô hình có th ể áp dụng với bất ký h ệ sinh thái nào và bất kỳ phạm trù nào c ủa quản lý TNTN. Đồng quản lý cho phép tính linh hoạt nhiều hơn trong các phương pháp quản lý có th ể được xây d ựng đề phù hợp hơn với tình hình từng địa phương. Chia sẻ trách nhiệm và l ợi ích trong quản lý TNTN được coi là b ản chất của đồng quản lý. Chuy ển giao trách nhiệm và lợi ích trong quản lý TNTN được coi là b ản chất của quản lý c ộng đồng (Steven Swan, 2010)
Về mặt vĩ mô, qu ản lý c ộng đồng ở Việt Nam hiện nay đang được thực hiện trong lĩnh vực quản lý r ừng là ch ủ yếu. Quản lý r ừng bền vững (QLRBV) đã tr ở thành m ột nguyên ắtc đối với quản lý kinh doanh rừng đồng thời cũng là m ột tiêu chuẩn mà qu ản lý r ừng phải đạt tới. Hiện tại có hai định nghĩa đang được sử dụng ở Việt Nam. Theo ITTO (Tổ chức gỗ nhiệt đới quốc tế), QLRBV là quá trình quản lý nh ững lâm phận ổn định nhằm đạt được một hoặc nhiều hơn những mục tiêu quản lý r ừng đã đề ra một cách rõ ràng, như đảm bảo sản xuất liên ụtc những sản phẩm và d ịch vụ mong muốn mà không làm gi ảm đáng kể những giá trị di truyền và n ăng suất tương lai của rừng và không gây ra nh ững tácđộng không mong muốn đối với môi tr ường tự nhiên và xã hội. Một định nghĩa khác của Hensinki, QLRBV là s ự quản lý rừng và đất rừng theo cách thức và m ức độ phù hợp để duy trì tính đa dạng sinh học, năng suất, khả năng tái sinh, ứsc sống của rừng và duy trì ti ềm năng của rừng trong quá trình thực hiện và trong t ương lai, các chức năng sinh thái, kinh ết và xã h ội của rừng ở cấp địa phương, cấp quốc gia và toàn c ầu và không gây
ra những tác hại đối với hệ sinh thái khác.
Cácđịnh nghĩa trên nhằm bảo đảm sự bền vững về kinh tế, xã h ội và môi tr ường, cụ thể: Bền vững về kinh tế là b ảo đảm kinh doanh rừng lâu dài liên tục với năng suất, hiệu quả ngày càng cao (không khai thác ạlm vào v ốn rừng; duy trì và phát triển diện tích, trữ lượng rừng; áp dụng các biện pháp kỹ thuật làm tăng năng suất rừng). Bền vững về mặt xã h ội là b ảo đảm kinh doanh rừng phải tuân th ủ các luật pháp, thực hiện tốt các nghĩa vụ đóng góp v ới xã h ội, bảo đảm quyền hạn và quy ền lợi cũng như mối quan hệ tốt với nhân dân, v ới cộng đồng địa phương. Bền vững về môi tr ường là b ảo đảm kinh doanh rừng duy trì được khả năng phòng h ộ môi tr ường và duy trì được tính đa dạng sinh học của rừng, đồng thời không gây tác hại đối với các hệ sinh thái khác.
Để đảm bảo tính bền vững, các nguyên lý quản lý r ừng phải đảm bảo sự bình đẳng giữa các thế hệ trong sử dụng tài nguyên rừng, vấn đề chìa khoáđể bảo đảm nguyên lý bình đẳng giữa các thế hệ trong quản lý tài nguyên rừng là b ảo đảm năng suất và các điều kiện tái sinh của nguồn tài nguyên có khả năng tái ạto này. M ột trong những nguyên ắtc cần tuân th ủ là t ỷ lệ sử dụng lâm s ản không được vượt quá khả năng tái sinh của rừng. Tất cả mọi người đều có quy ền bình đẳng về sự tự do thích hợp trong việc được cung cấp các tài nguyênừt rừng, tài nguyên rừng phải được sử dụng hợp lý và hi ệu quả nhất về mặt kinh tế và sinh thái. (Bộ NN&PTNT, 2006, Cẩm nang ngành Lâm Nghi ệp – QLRBV)
Trên cơ sở các lý thuyết và th ực tiễn ở Việt Nam, một số nguyên ắtc cơ bản trong quản lý r ừng cộng đồng đã được đưa ra bao gồm: 1) Có s ự tham gia của người dân - Các hoạt động độc lập tiếp nối quy trình lập kế hoạch chỉ có th ể được thực hiện thành công n ếu người dân liên quanđược tham gia đầy đủ vào các quy trình ra quyết định và hi ểu rõ k ết quả cuối cùng của quá trình ậlp kế hoạch. Nếu người dân không quan tâm đến công tác quản lý r ừng và không th ể hiện được vai trò ch ủ động của mình trong quá trình ra quyết định, việc thực hiện trên thực tế sẽ cho ra kết quả nửa vời, hoặc có kh ả năng bị hiểu nhầm và th ậm chí thất bại trong khi thực hiện. 2) Đơn giản – để mọi người đều hiểu rõ v ấn đề đang xảy ra và có th ể thực hiện nó. 3) Hi ệu quả về chi phí – đảm bảo thực hiện được các quy trình QLRCĐ chỉ với nguồn lực sẵn có của địa phương. 4) Tính tương ứng – đảm bảo quy trình lập kế hoạch QLRCĐ chỉ cung cấp các thông tin cần thiết cho công tác quản lý r ừng. 5) Tăng cường quản lý b ền vững các nguồn tài nguyên rừng đồng thời giảm thiểu các tácđộng tiêu cực có th ể xảy ra trong tương lai. 6) Phản ánh nhu cầu của người dân địa phương trong đánh giá vàửs dụng các nguồn tài nguyên rừng (và không ch ỉ đơn thuần sử dụng biện pháp ấcm khai thác các ạloi lâm s ản. 7) QLRCĐ chỉ có th ể trở nên bền vững nếu các quy trình phù hợp với khuôn kh ổ chính sách pháp ly ệhin hành (GTZ, 2009).
Các trường phái lý thuyết trên là một trong những cơ sở khoa học cho báo cáo trong ệvic xem xét và phân tích vấn đề quản lý c ộng đồng của người Tháiở Tây B ắc Việt Nam. Các lý thuyết trênđây ti ếp cận vấn đề quản lý c ộng đồng chủ yếu từ các khía cạnh kinh tế và lâm nghi ệp, khía cạnh văn hóa/xã h ội đã được đề cập song chưa được phân tích m ột cách thấu đáo ừt các tiếp cận nhân h ọc văn hóa/xã h ội. Trong báo này, các lý thuyết về quản lý c ộng đồng, phân quy ền và đồng quản lý được sử dụng cùng với các tiếp cận nhân học văn hóa/xã h ội trên thực trạng quản lý c ộng đồng sẽ giúp cho báo cáo có ộmt cách nhìn ổtng thể hơn đối với vấn đề quản lý c ộng đồng về đất đai của các nhóm dân tộc ít người.
Hiện nay, khái niệm “ cộng đồng” được hiểu và s ử dụng không th ống nhất về nội hàm trong các bối cảnh khác nhau (văn hóa, hành chính dân c ư, lâm nghi ệp,…). Khái ni ệm “ cộng đồng” được dùng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên rừng thường được hiểu là: 1) Trong qu ản lý: Cộng đồng là nói đến các nhóm người có m ối quan hệ gắn bó v ới nhau trong sản xuất và đời sống. Theo quan niệm này, cộng đồng bao
gồm: cộng đồng dân c ư thôn b ản; cộng đồng dân t ộc; cộng đồng các dòng họ; các nhóm hộ trong thôn . 2) Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (Điều 3): “ Cộng đồng dân c ư thôn là toàn b ộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, b ản, ấp, buôn, phum, sóc ho ặc đơn vị tương đương”. 3) Lu ậtĐất Đai 2013 (Điều 5): “ Cộng đồng dân c ư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trênđịa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, t ổ dân ph ố và điểm dân c ư tương tự có cùng phong t ục, tập quán hoặc có chung dòng h ọ;”
Trong “ Luật phát triển và B ảo vệ rừng”, r ừng được phân thành 03 lo ại: 1) Rừng phòng h ộ, được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn, ch ống sa mạc hóa, h ạn chế thiên tai,điều hòa khí hậu, bảo vệ môi tr ường, trong đó có r ừng phòng h ộ đầu nguồn là đối tượng gắn với DTTS ở vùng núi. 2) Rừng đặc dụng được sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, ẫmu chuẩn hệ sinh thái quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo tồn di tích lịch sử, văn hóa, danh lam th ắng cảnh. 3) Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, lâm s ản ngoài g ỗ và k ết hợp phòng h ộ.
Về khái niệm “ rừng cộng đồng” hi ện nay đang được nhìn nhận như sau: 1) Trong văn bản của cơ quan Nhà n ước19: Rừng cộng đồng là r ừng Nhà n ước giao cho cộng đồng dân c ư thôn để sử dụng rừng ổn định, lâu dài vào m ục đích lâm nghi ệp. Cộng đồng dân c ư thôn là toàn b ộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, b ản, ấp, buôn, phun, sóc ho ặc đơn vị tương đương20. 2) Trong định nghĩa của FAO (1991): Rừng cộng đồng là “ Diễn tả hàng lo ạt các hoạt động gắn người dân v ới rừng, cây, các sản phẩm của rừng và vi ệc phân chia l ợi ích các sản phẩm này ”.
3.2.2 Cộng đồng trong quản lý, s ử dụng rừng và đất rừng hiện nay
Theo kết quả nghiên ứcu tại thực địa, thông qua s ố liệu TLN, PVS và b ảng hỏi định lượng, cộng đồng trong quản lý, s ử dụng rừng và đất rừng hiện nay được hiểu bao gồm: 1) cộng đồng làng/b ản/buôn/thôn truyền thống; 2) các dòng họ, nhóm h ộ; 3) các ổt chức đoàn th ể (Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, H ội Cựu chiến binh, Hội Người cao tuổi). Các chỉ số từ bảng dưới đây cho th ấy hình thức cộng đồng tự quản theo truyền thống các dân tộc chiếm 16,1%, cộng đồng quản lý là các tổ chức đoàn th ể chiếm 31,22%, nhóm h ộ hoặc dòng h ọ chiếm 49,27%. Có th ể thấy, hình thức quản lý, s ử dụng rừng, đất rừng theo truyền thống (hoặc nói các khác là theo luật tục truyền thống) chiếm tỷ lệ thấp nhất trong các hình thức quản lý r ừng hiện nay.
Hình 2: Các hình thức quản lý rừng/đất rừng hiện có tại cộng đồng
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 60 68.78 73.17 83.9 90.73 Không Có 40 31.22 26.83 16.1 9.27 C ng đông t qu n lý theo truy n th ng C ng đ ng qu n Nhóm h gia đình Nhóm hộ tự liên Khác lý kết 19
Quyết định số 106/2006/của Bộ NN&PTNT, V/v Ban hành b ản hướng dẫn quản lý r ừng cộng đồng dân c ư thôn.
20
Bên cạnh các hình thức quản lý, s ử dụng rừng và đất rừng, người có ti ếng nói (quy ền) quyết định trong các hoạt động liên quanđến quản lý, khai thác, bảo vệ đất rừng và tài nguyên rừng hiện nay cũng đã có nhiều thay đổi so với truyền thống của các cộng đồng trước đây. Tr ưởng họ hiện nay chỉ tham gia quyết định trong các hoạt động này v ới chỉ số rất khiêm ốtn, chiếm 0,6% trong hoạt động khanh nuôi b ảo vệ rừng và 0,5% trong ho ạt động xácđịnh người thừa kế, chuyển nhượng. Già làng/Tr ưởng bản có ti ếng nói quyết định trong thừa kế và chuy ển nhượng rừng cộng đồng là 11,93% và khai thác lâm ngoài g ỗ là 13,93%. Chính quyền hoặc các ổt chức đoàn th ể là t ổ chức có ti ếng nói quy ết định lớn nhất trong cộng đồng đối với hoạt động khoanh nuôi b ảo vệ rừng, chuyển nhượng đất rừng cộng đồng và khai thác lâm ngoài g ỗ. Chi tiết các chỉ số được thể hiện tại bảng dưới đây.
Bảng 5: Quyền ra quyết định trong hoạt động quản lý, sử dụng rừng và đất rừng